新时代政府与市场关系的再诠释——基于经济风险化解与政府职能转变的分析

吕 炜，周佳音(东北财经大学 经济与社会发展研究院，辽宁 大连 116025)

·理论研究·

新时代政府与市场关系的再诠释
——基于经济风险化解与政府职能转变的分析

吕 炜，周佳音
(东北财经大学 经济与社会发展研究院，辽宁 大连 116025)

中国经济进入新常态以来，宏观经济出现了以经济增速下滑、杠杆率上升以及政策空间收窄为特征的联动性风险，对新时代中国经济的持续健康发展提出了全新挑战。笔者认为，中国的联动性风险内生于经济体制之中，是特定发展阶段下经济政策与市场机制双重失灵的结果。中国近四十年经济改革的成功经验在于，始终能够根据市场发展的客观规律及现实需要，来不断调适和完善政府经济职能。防范和化解联动性风险，需要立足于更高层面进行审视，重塑政府与市场的关系定位，逐步减少政府对市场经济的不当干预，推动政府由市场参与者向市场维护者的角色转换。未来通过深化改革和职能转变，政府应继续保持并强化对宏观经济的驾驭能力，实现对系统性经济风险的有效防控；同时，政府也应更加尊重市场机制，秉承审慎适度的市场干预原则，更好地承担起市场维护者职责，为市场在资源配置中发挥决定性作用创造坚实基础。

政府与市场关系；经济风险；联动性风险；经济转轨；市场经济；政府职能

一、问题的提出

习近平同志在十九大报告中明确指出，中国特色社会主义进入了新时代。这意味着中国经历近四十年的改革开放，已经进入了中国特色社会主义建设和发展的全新时代。改革开放以来，中国逐步建立了以经济建设为中心的市场化经济体制，依靠这套经济体制成功实现了近四十年的高速发展，综合国力和人民生活水平都有了根本性的跃升。然而，这套经济体制在实现经济高速增长的同时，也开始出现包括产能过剩、债务增加、结构失衡和增长乏力等在内的诸多负面和风险性因素，这些因素构成了在新时代建设中国特色社会主义所面临的主要经济风险，需要政府在关键领域积极应对并做出及时调适。

在各类宏观经济风险中，除了人们常提及的金融、债务等系统性风险之外，各系统之间联动导致的风险也不容忽视。近年来，部分国家出现了生产率下降、杠杆率上升、政策空间收窄等并存的问题，被国际清算银行称为“风险铁三角”[1]。上述界定方式为我们认识联动性风险提供了更为新颖的视角。随着中国经济进入新常态，在经济增速逐步趋缓的过程中，企业杠杆率和居民杠杆率不断攀升，宏观调控政策空间收窄的现象也同时显现，按照所谓的“风险铁三角”定义，中国亦出现了特征与之类似的联动性风险迹象。如果不能很好地化解与控制，将对中国经济健康可持续发展提出全新挑战，甚至可能引致重大经济风险，进而影响中国“两个一百年”奋斗目标的实现。

联动性风险之所以难以化解，主要在于经济增速下滑、杠杆率上升和政策空间收窄三者相互制约，并构成了可能导致经济增速持续下滑的内生闭合系统。在理想的经济系统运行条件下，政府与市场应当各司其职。在市场失灵的领域，需要政府介入进行宏观调控、熨平经济波动；而在政府失灵的领域，市场会通过自我调节来缓解资源配置的低效率。然而，当上述三种风险联动时，市场与政府相互补充的机制会难以发挥作用。经济增速下滑与杠杆率上升是资源配置的效率低下和结构扭曲在宏观层面的反映，其根源在于不完善的市场机制，因而需要政府介入进行调控；而政府的失灵又使政策空间收窄，从而制约着政府干预市场的有效性。以上分析表明，三个风险要素之间相互制约的闭合系统的形成，是政府与市场在协调过程中出现双重失灵的结果。此时，对风险的防范与化解就需要打破原有政府与市场之间的固有边界，从更高层面的政府与市场功能重塑的角度来加以考察。

事实上，由于中国一直处于经济转轨的过程中，宏观经济风险虽然在表象上与其他市场经济国家比较相似，但导致风险产生的深层原因却往往存在着差异。举例来说，产能过剩的产生并不仅仅来源于产业自身发展的问题，还来源于历史因素与政策因素叠加而衍生的结构性矛盾。类似地，分析经济系统的联动性风险同样不能单从市场机制或政府经济政策本身寻找原因，而应该跳出政府与市场相互补充这一框架，站在更高的历史与制度层面去反思风险产生的原因并寻找防范化解路径。

基于上述前提，本文旨在对新时代背景下经济体内出现的联动性风险进行反思，从总揽的高度对政府在防范和化解风险过程中的职能作用进行阐述和思考，既在理论层面对联动性风险的成因进行逻辑梳理和规律探讨，又对今后一个时期的改革方向和政策安排提出实践建议。

二、联动性风险内生于中国经济体制

中国经济过去近四十年的高速增长得益于改革开放初期建立的以经济建设为中心的经济体制，这种体制的内核是采取让利放权和退让政府边界的模式，充分调动地方政府和微观经济主体的活力，通过政府对市场体制的驾驭逐步将市场机制注入到传统政府主导的经济体制当中。在这种经济体制中，市场逐步发育并承担起在资源配置中的决定性作用，但市场作用的发挥始终通过政府职能的积极介入和及时纠偏得以实现。总体来看，这种体制是成功的，其造就了中国经济的高速增长。但政府对市场经济的积极干预和调适也带来了内生于这种经济体制的政府和市场的矛盾，引致了包括经济增速下滑、杠杆率上升和政策空间收窄在内的风险因素。

图1 1978—2014年中国GDP增长率和TFP增长率数据来源：根据蔡跃洲和付一夫[2]测算数据整理而得。

(一)中国联动性风险的基本事实

2008年的金融危机席卷全球后，很多发展中国家的宏观经济出现了“风险铁三角”迹象。从中国经济运行现状和宏观数据指标来看，经济增速下滑、杠杆率上升和政策空间收窄的联动性风险也在各个领域有所呈现。图1是对1978—2014年中国国内生产总值(GDP)增长率和全要素生产率(TFP)增长率变化情况的描述。从图1中可以看出，改革开放初期，中国的TFP增长率逐年上升。在1995年左右达到最大值后逐步回落。2000年以后，随着改革推进、各项政策实施以及加入WTO的外部驱动，中国的TFP增长率再次上升。2008年全球金融危机爆发使这种增长状态被打断，TFP增长率开始持续下降。2012年以后，随着中国经济进入新常态，GDP增长率与TFP增长率呈现出相似的下降趋势。

从全球经济的角度来看，有的学者认为生产率的下降是导致当前全球经济低迷的关键因素[3]。这一现象既可以从生产角度理解为投入产出效率的降低，也可以更广义地理解为资本运行效率的降低。究其原因，在资本要素方面，全球资本总量过多、泛滥成灾，放大了经济运行所必需的资本量，导致全社会资本回报率降低；同时，全球资本过剩导致高额回报率大多依靠泡沫化的投资来维系，实体经济领域的资本注入普遍减少，形成了持续脱实向虚的恶性循环。在劳动要素方面，劳动生产率与经济增长高度相关，通常来说，随着劳动生产率增速的回落，经济增速也会随之减缓。国家统计局数据显示，2008—2015年中国劳动生产率增速呈现持续下降的趋势，2015年中国劳动生产率增速为6.6%，跌至1999年以来的最低水平。综合来看，资本配置效率偏低与劳动生产率增速下降是中国TFP增长率下降的重要原因，也是导致中国经济告别高速增长并进入新常态的内在根源。

对于高杠杆率问题来说，杠杆风险是市场经济所固有的，生产效率高、盈利能力强的企业通过适度增加杠杆，有利于实现资源配置的优化从而推动经济的快速发展。当市场机制能在配置资源中发挥决定性作用时，可以通过优胜劣汰的机制对高杠杆风险进行化解，将杠杆配置到高效率的企业中，而生产效率较为低下的企业便难以通过资金注入来增加杠杆。然而，无论是从实际感受来判断，还是通过历史经验来认知，世界各国的市场都并非处于理想状态，但中国的杠杆风险与世界主要发达国家的杠杆风险来源不完全一致。在全球金融杠杆方面，20世纪80年代以来，发达国家的经济金融化、虚拟化趋势是导致全球杠杆率上升的重要原因。随着金融市场的发展和金融资本的扩张，为投机谋利或规避风险而产生的金融衍生产品层出不穷，在货币市场、股票市场、债券市场和外汇市场涌现出各种金融衍生工具[4]。根据钟宁桦等[5]的研究，中国经济杠杆风险主要来自于特殊的经济体制，其利用微观企业数据的分析表明，中国企业杠杆风险主要集中于有政府背书的国有企业，民营企业的杠杆率则普遍偏低。同时，在政府间财权与支出责任纵向不匹配的体制安排下，地方政府债务风险逐年加大，成为中国杠杆风险升高的主要推手。基于上述认知，“去杠杆”作为中国供给侧结构性改革中的工作重点，应被给予足够的重视。

另外，政策空间收窄的现象在中国也有所显现。事实上，国际清算银行所提出的“风险铁三角”主要是对央行货币政策操作空间持续收缩的解释。而从中国宏观经济政策的实施情况来看，货币政策和财政政策的运行效果同样出现了类似迹象。在货币政策方面，虽然政策工具日益多样化，但在控制资产价格上涨、防范资金外流等多重目标下，货币政策操作的空间越来越有限。在财政政策方面，由于地方债风险的持续上升，进一步完善公共设施建设和改善民生无疑会挑战已有地方财政收支缺口，但城镇化、人口老龄化和人口流动等问题又对公共服务提出了更高的要求。也就是说，需要在控制债务风险的同时更好地发挥财政在民生领域的兜底作用，从而使得积极财政政策的尺度越来越难把握。此外，在经历了几轮政府投资大幅扩张之后，基础设施建设等投资项目已经逐渐滑入边际收益递减的区域，在驱动经济增长方面也越发难以达到理想的效果。

(二)联动性特征导致风险难以从政策层面化解

在联动性风险中，经济增速下滑、杠杆率上升和政策空间收窄三要素相互制约，且内生于不完善的市场经济体制，因而联动性风险难以在现有框架的体制内部进行化解。在市场经济运行的过程中，由于实体经济中资本要素的边际产出下降，其相对回报率发生改变，进而将吸引更多资金投向虚拟经济领域。在这种情形下，由于虚拟经济获得的收益主要依托资本扩张而非生产经营，投向虚拟经济的资金越多，其回报率就会越高，这种特质使得当实体经济回报率相对较低时，虚拟经济会源源不断地从实体经济中攫取资本，从而导致泡沫的产生。在这个循环机制里，即使政府通过政策干预进行及时的调整与纠偏，从理论上也难以打破风险形成的内在机理。其逻辑在于，当经济增速下滑、市场受制于职能边界难以进行自发调节时，政府应积极介入并采用扩张性政策进行宏观调控，但在实体经济回报率较低的前提下，大部分新增货币和政府投资都会被市场吸引到虚拟经济领域空转，这不仅难以起到提高经济增长速度的效果，反而会导致高杠杆风险的出现。如果政府为了短期增长而继续加大杠杆，则会进一步累积已有风险，进而危及宏观经济的稳定；但如果政府以降低杠杆率为目标，可能会采取收紧信贷、提高准备金率等政策措施，而这类紧缩性货币和金融政策无疑会对实体经济产生更为严重的挤压，阻碍经济稳定增长，一旦政策收紧力度过大，还可能进一步引发经济衰退。

因此，经济增速下滑与杠杆率上升之间的内在矛盾制约了政策实施的空间，构成了三者之间的联动性风险。改革开放以来，当中国经济出现结构性问题和风险时，政府更多的基于经济改革与宏观调控的方式，通过刺激经济高速增长来自发化解。但随着联动性风险的出现，经济增长已难以解决或缓解内在结构性问题，并且，随着经济增长与结构性风险之间矛盾的日益形成，增长不仅不能解决高杠杆、低效率、产能过剩等结构性问题，还会进一步给政府宏观调控带来增长与风险之间的政策抉择困境，这也决定了中国的联动性风险难以通过政府调控刺激经济增长的传统方式加以解决。在新时代背景下，中国经济增速趋缓以及结构性风险的累积，既有市场经济体制的周期性原因，也有转轨进程中的结构性原因，是政府与市场双重失灵的结果。政策调控导向的政府职能已不适用于防控新时代经济风险，因而我们需要着眼于历史和制度层面，在充分揭示中国联动性风险根源的基础上，重新界定政府职能边界，从制度的角度寻找防范化解风险的解决方案。

三、基于改革视角对中国联动性风险原因的再认识

肇始于2008年的全球金融危机，揭示了即使在市场经济较为完善的发达国家，市场机制的缺陷依然明显、市场失灵依然会对经济的平稳运行产生超乎想象的破坏力。身处构建完善市场经济体制的过程之中，中国不得不同时面对市场经济的周期性风险以及经济转轨过程带来的结构性风险。对中国经济面临的双重风险而言，需要从市场与体制两个视角更为全面地识别联动性风险的根源。

(一)引致联动性风险的市场原因

中国经济体制转轨作为一场史无前例的制度变迁过程，对当前以及今后一个时期的经济与社会发展均会产生深远的影响。改革开放以来，中国在原有计划经济体制的基础上，逐步建立健全了市场经济体制，并使其在资源配置中发挥越来越重要的作用。随着市场机制的确立，市场经济固有的缺陷及周期性问题也不可避免地在中国经济中显现。世界经济发展史表明，市场经济始终存在各种各样的失灵问题。根据以斯密为代表的古典主义观点，市场在“看不见的手”的自动调节下，不仅可以实现充分就业，还可以避免出现由需求不足导致的经济危机[6]。然而，20世纪30年代的大萧条之后，人们发现“看不见的手”似乎并不总能实现总需求与总供给的均衡和充分就业，市场除了在传统的提供公共产品等领域会出现失灵之外，还会导致周期性经济危机[7]。

市场经济体制的引入和建设过程是渐进性的。在中国的改革开放初期，市场并非是资源配置的主要方式，而仅仅是在原有计划经济体制中对资源配置的补充。随着市场化改革的深入，市场经济体制被逐步确立，市场边界逐步扩张并开始主导经济运行，市场经济特有的需求约束逐渐取代了计划经济特有的供给约束。自此开始，市场经济的一些周期性特征开始在中国显现，出现了产业发展周期、资产价格波动等现象，同时，随着市场开放程度的提升，中国经济与全球经济的联动性也在不断加强。当前，市场经济体制在中国已然确立，市场在资源配置中已开始发挥决定性作用。随着市场力量的增强，中国经济不可避免地遭遇市场机制固有风险的冲击与影响，因而需要从市场周期性规律中寻找中国经济风险的根源：第一，经济全球化带来的影响。随着中国经济与世界经济联系的加深，中国在一定程度上会受到国际经济形势的影响。1998年东南亚金融危机和2008年全球金融危机对中国经济产生的负面冲击，使我们难以在经济全球化浪潮中独善其身。受世界经济危机的影响，中国经济受到了显著冲击，经济增速下滑、杠杆率升高、失业率增加等内生于市场经济体制的危机频发。而中国应对这些危机的方法，更多的是按照市场规律增加投资、放松信贷，这表明中国政府已经熟悉市场经济框架下的政策模式，并取得了应对危机的初步效果。第二，市场经济脱实向虚趋势带来的影响。20世纪80年代以来，大多数国家都出现了普遍的经济金融化和经济虚拟化趋势，引致了全球性的杠杆率上升。帕利[8]认为，杠杆的产生应从实体经济运行中寻找原因，并指出由于工资停滞和收入不平等程度的扩大，只有总需求中的债务进一步扩张或资产价格进一步提高，才能替代工资增长的效果并对需求形成支持。学术界也有观点认为，导致经济高杠杆率的原因在于企业主体对短期回报的偏好，而上述出现在典型市场经济国家中的问题同样在中国上演。尽管中国高杠杆风险的产生机制有自身的特殊性，但基本的市场经济规律仍能解释中国高杠杆率出现的部分原因。

(二)引致联动性风险的体制与政策原因

引致联动性风险产生的原因除了市场经济固有的周期性和趋势性因素之外，在经济转轨过渡阶段存在的体制与政策原因也不容忽视。在改革初期，经济体中既有新体制下市场机制力量薄弱的现实问题，也有旧体制中政府行政计划的遗留问题，还有一些过渡性的特殊问题。这一时期的核心问题集中于物资的短缺与生产力的低下，因而经济增长是解决这一时期中国问题的关键“钥匙”。在经济增长过程中，这一时期的很多问题均被有效解决或暂时掩盖。这就可以解释在改革开放最初的二十年里，中国逐渐建立起以经济建设为中心的经济体制，并据此确立了通过经济高速增长来解决问题的思路，而这种以增长为单一目标的发展思路也为随后出现的经济增速下滑、资源错配等问题埋下了伏笔。

不可否认，以经济建设为中心的发展思路契合当时中国的发展阶段，也取得了巨大的成就。但由于市场经济尚未健全，过度的政府干预在实现中国经济高速增长的同时，也造成了部分领域生产效率的下降和资源配置的扭曲。尤其是最近十余年，面对产业发展低速和外部环境冲击等问题，政府选择了保增长的化解路径，从1998年实施的积极财政政策，再到2008年扩大内需的四万亿计划，虽然促成了短期经济增长，但却为经济长期发展埋下了产能过剩、债务危机与资产泡沫等隐患。可见，依靠政府宏观政策和产业政策拉动经济高速增长的方式，愈发无法实现在经济增长中自发化解风险的效果，进而成为政策空间收窄的根源所在。

综上所述，对处于构建完善市场经济体制过程中的中国而言，必须同时面对市场经济的周期性风险以及经济转轨过程带来的结构性风险。在此双重风险下，既不能将经济风险归咎于市场经济的固有缺陷，而对进一步完善市场经济体制踌躇不前；也不能过度放大中国经济体制转轨中的结构性问题，不顾自身特有的经济体制优势而盲目向西方经济体制靠拢。这种体制变革的抉择需要清醒地识别出不同经济风险的本质根源，即结构性的问题需要通过市场机制的完善加以解决，而周期性的问题则需要进一步增强特有体制对市场经济的驾驭能力来解决。在新时代背景下，政府需要兼顾长期经济增长、转变经济结构、深化体制改革、维护社会稳定和整治资源环境等多重目标，这是政策制定难度加大的根本原因。仅依照其他国家已有经验难以解决以上问题，需要突破原有思路，对政府与市场的关系进行再审视，重塑新时代政府职能定位。

四、重新认知新时代政府与市场的关系

在新时代背景下，政策调控导向的政府职能已不适用于防控新时代的经济风险，政府与市场的关系需要立足于更高层面进行重新审视。中国当前面临的问题，很难从其他国家获得可照搬的经验和做法，必须植根于中国经济改革的实践，从中国成功驾驭市场经济的历史经验中总结规律，寻找化解新时代经济风险的可行方略和路径。

(一)政策调控导向的政府职能已不再适用于防控新时代经济风险

近几十年来，市场经济国家屡屡出现的经济危机和“风险铁三角”迹象对原有的政府与市场关系理论提出了极大的挑战。由于各国都有其独特的经济体制与发展模式，对于政府与市场的关系也有各自的理论框架与实践路径，国内外学术界对政府与市场能够在多大程度上有效配置资源以及政府与市场参与经济的边界问题存在着诸多争论。然而，经过几个世纪的探索，无论从理论上还是实践上，各国均没有得出一致的结论。进入21世纪后，国内外关于如何界定政府与市场关系的争论不仅没有平息，反而愈演愈烈。2008年全球金融危机之后，美国、欧盟以及日本等发达国家和地区的政府与市场关系暴露出监管不力等诸多问题；而在2000—2010年，俄罗斯、印度与巴西等国政府从维护市场秩序、产权改革等不同角度出发，有效地带动了本国市场经济的高速发展，形成了各自独特的发展格局，这使得人们逐步意识到政府干预的必要性。事实上，迄今为止，学术界针对政府应该在多大程度上介入市场这一问题尚未达成共识。

经历了漫长的探索，理论与实践层面均无法得到政府与市场最优边界的事实或许表明了并不存在理想中长期的最优状态和通行模式。中国原有的政府与市场关系框架是随着市场经济的发展和对市场失灵认识的日渐深入而逐步建立起来的，但这种视角却将政府职能局限在弥补市场失灵的框架之中，极大地限制了政府的职能范畴及其对经济的驾驭能力。实际上，摆在市场经济国家面前的是一个未知的发展领域，在这一领域内应如何更好地处理政府与市场的关系，并无成熟的理论或经验可供借鉴。在新时代背景下，中国经济体制转轨已经进入“完善新体制”阶段，在这一充满风险的未知领域，应当如何定位政府与市场的关系、如何构建解决各类矛盾和问题的思路，并没有经验可供直接参照，只能从实践中探究适合中国国情的政府与市场相互补充的路径。

(二)从中国实践中定位新时代政府与市场的关系

改革开放以来，中国对发展路径和政策安排进行了经验借鉴和探索尝试，并逐渐总结出一套比较适合自身情况的实践逻辑。当面临市场经济供大于求的约束时，政府果断借鉴了成熟市场经济体制国家的理论和实践方式，利用财政政策进行宏观经济调控，从而避免了经济增速的进一步下滑；而当面临经济体制过渡性问题时，政府则往往通过试错和纠偏，采用“摸着石头过河”的方式来探寻最适合自身发展的路径。经过改革的实践检验，中国与其他大多数转轨国家在制度上呈现出较为显著的差异，在转轨效果上也明显优于其他转轨国家。既然在理论上不存在政府与市场边界的共识，我们只能从实践上寻求突破，以中国经济体制转轨实践为依据，从已有成功模式中总结出政府与市场关系界定方式的分析思路。总结起来，中国经济体制转轨取得巨大成就的原因可归结为以下三点：第一，从未摒弃社会主义制度的优越性，坚持发挥自身的制度优势。经济转轨是一场前所未有的制度变迁过程，在缺乏理论指引和实践先例的前提下，很难在事前完全预设特定的转轨路径和预测政策安排的实际效果，这必然会导致很多不可预知的问题产生。尤其在过渡时期，经常出现计划经济与市场经济两种机制并存的情形，诸如价格双轨制、国有经济与非国有经济并存、按劳分配与按要素分配多种分配方式并存等[9]。在两种机制尚未形成均衡的运行模式之前存在极大的政策效果不确定性，必须依靠政府强大的掌控能力，在稳定性和自由化之间权衡。此时，社会主义的制度优势得到了极大的发挥，在安排转轨次序、决定收益、成本承担和提高经济效率等方面，政府能够根据社会目标来进行总揽和安排，谋略转轨全局，避免了大量的效率损失。第二，中国渐进式转轨在路径选择、政策设计和过程驾驭等方面无一不体现出政府的主观能动性。从经济层面来看，转轨在坚持社会主义制度的前提下，以经济建设与经济转轨为核心任务，通过逐步放开价格、转换国有企业的经营机制来引入市场机制，进而得以避免了大部分东欧转轨国家出现的制度真空、市场无序等过渡性问题。而对于那些实行“休克疗法”的转轨国家而言，当新旧制度衔接时，各种制度空白、保障机制欠缺等问题充斥在不完善的市场中，几乎完全阻碍了市场效率的发挥。第三，政府职能边界随着转轨阶段的变迁进行动态调整。在转轨背景下，以建立和完善市场经济体制为目标，中国政府职能始终处于一个动态调整的过程中，从最初计划经济体制下的集政权组织者、生产资料所有者、生产经营指挥者和组织者于一体的状态转向仅仅作为管理者和调控者的状态；从直接参与微观领域资源配置的角色中摆脱出来，成为市场配置资源的维护者[9]。随着市场经济体制的基本建立和完善，执政目标开始逐渐从完善市场经济转变为全面建成小康社会，政府职能也基本退出了大部分应由市场进行资源配置的领域，开始转向调控市场经济运行、弥补市场失灵、服务于公共事业和民生发展等领域。在公共服务提供、宏观政策调控等方面，中国从1998年开始建设公共财政体系、1998年和2008年两次实施积极的财政政策，这些举措都体现了政府职能在转轨新阶段的调整和变化。综上所述，中国模式的巨大成功主要得益于制度优势，在转轨的任何一个阶段，中国都没有盲目地套用发达国家的政治和经济模式，而是根据自身的国情充分发挥了政府的主观能动性。从实践成果角度反观，迄今为止，中国政府很好地完成了驾驭转轨进程的任务。当进入到新的转轨阶段，中国将面临更加复杂的内在问题和外部环境，更不应摒弃经济转轨进程中所积累的丰富实践经验。

通过各国实践经验可以发现，无论在过去还是未来，市场经济都是方式而不是目标，市场经济也是需要驾驭的。虽然绝大多数市场经济国家都形成了将“看不见的手”“看得见的手”相互配合的政府干预市场运行思路，但在坚持制度优势的角度上，政府与市场不应仅作为在资源配置边界上根据效率、公平等福利目标所做出的选择和权衡，更应成为全社会对于发展模式的一种抉择。在此情境下，政府与市场也不再仅仅是划分职责和探讨主次的关系。要找到与中国的历史禀赋、发展阶段相契合的体制安排，应在保证政府驾驭和维护市场能力的前提下，继续探究向更完善的机制过渡的路径。

五、防范化解联动性风险的政府职能界定

在原有体制框架下，政府作为市场经济的培育者和参与者，更多的是直接干预市场运行，通过财政收支和货币政策调控的方式影响微观主体行为。在新时代背景下，政府需要逐步从市场的参与者转变为维护者，更多地提供制度建构层面的基础设施保障，帮助市场在资源配置中发挥决定性作用。

(一)政府职能界定的新思路

在经济转轨的“打破旧体制”“新旧体制过渡”阶段，政府大多采用保增长思路，未来一段时期，政府更需注重维护市场运转、完善市场体制，为市场的平稳运行提供支撑的平台。新阶段的深化改革应在保持政府调控能力的基础上，对历史遗留问题进行通盘解决，重新安排各方的资源配置关系。总结起来，新时代背景下政府职能的再界定需遵循宏观驾驭、市场维护和调控适度等三个思路。

1.继续强化政府对市场经济的宏观驾驭能力

政府对驾驭和保障转轨能力的高度重视，是转轨实践取得巨大成功的重要原因。从实践经验出发，政府在职能上的主观能动性造就了转轨经济体长达近四十年的经济增长，这表明上述制度逻辑与中国自身的国情更加契合。同时，由于联动性风险本身也存在着市场周期性因素，当健全的市场机制处于周期的谷底时，同样需要强有力的政府财力保证经济的稳定和不失速，以更好地抵御外部冲击和系统性风险。尤其是“摸着石头过河”的发展模式很可能引发各种难以预料的问题，政府需要随时做好对潜在风险进行有效管控的准备，在市场迸发乱象时适时加以应对。

2.推动政府角色从市场参与者向维护者转变

中国的联动性风险内生于转轨时期的体制。在转轨的进程中，市场的职能逐步得到强化，并承担起在资源配置中的决定性作用。同时，新时代的政策安排强调了“使市场在资源配置中起决定性作用”的发展理念。因此，为了更好地发挥市场的作用，政府作为制度红利的供给者，需要担当起为市场机制保驾护航的职责。从转轨进程与阶段看，旧有的保增长思路已不能继续推动经济风险的化解，因而面对转轨新阶段出现的各种挑战，政府需要积极转变职能，从参与者转型为维护者，为市场经济制度建设提供更为基础性的制度保障。在具体的政策安排上，政府应逐步实现简政放权，根据具体情况取消和下放部分权力。同时，要加强对市场的监管，优化行政管理流程，改善宏观管理水平。政府的工作重点亦应转向创造良好的发展环境、提供优质的公共服务和维护稳定的市场秩序等方面。根据国家近期的政策安排，建设现代化经济体系要以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展的质量变革、效率变革和动力变革。从本质上看，供给侧结构性改革中的“三去一降一补”就是着眼于化解产能过剩、解决经济增速下滑问题，而当政策空间收窄、传统政策难以发挥作用时，政府采取改革的方式方能有效驾驭经济。在这种情境下，供给侧改革实质上可以看做针对经济增速下滑、杠杆率上升和政策空间收窄等风险所提出的具体解决方案，是新时代重塑政府与市场关系的重大战略举措。简言之，政府应营造系统化的市场、法律、体制环境，提供充足、有效、高效的公共服务，保障市场主体的公平竞争权益，强化经济发展的内在动力，从而有力推动未来新一轮的经济增长。

3.遵循政府宏观调控职能的审慎适度性

在1998年和2008年两次危机的应对过程中，中国政府通过实施积极的财政政策进行逆周期调节，取得了明显的短期效果，但亦不能忽视这类短期政策带来的问题。虽然在今后一个时期，宏观调控仍将是中国政府的核心职能，但政府在继续保持并强化对宏观经济的驾驭能力、实现对系统性经济风险有效防控的同时，也应更加尊重市场机制，秉承审慎适度的市场干预原则，创新发展理念，更加重视增长质量和政策效益，特别是通过财税、金融、投资、贸易和就业等领域的结构性改革，将宏观经济政策与社会政策有效结合，推动经济从周期性复苏走向可持续性增长。在财政政策方面，应更加注重政策的长期性，通过完善财政体制建设，梳理好政府间的财政关系，合理把控财政支出的规模与范围，避免以透支未来长期利益为增长代价。总体来讲，未来更加需要强调政府对市场的保障能力及其审慎适度性，给予市场更广阔的边界，通过市场的高效运转引导经济自主走出联动性风险的困境。

(二)推动财政职能转变

政府职能的重新界定对财政职能进一步创新提出了更高要求。为防范联动性风险、化解结构性扭曲，财政职能的转变应遵循以下三个原则：第一，财政支出范围公共化。逐步减少财政经济性支出，提高社会性支出，更多地提供教育、医疗和社会保障等公共服务，不仅要注重数量的提高，更要注重支出效率的改善，切实满足社会公众对优质公共服务的需要。第二，财政支出规模可持续。财政支出规模要尽可能做到量力而行，合理管控好各级政府发债规模，防止出现政府的系统性债务风险。第三，不断提升政府财政资金使用效率。更多采用结构性减税等方式提高市场主体的经济活力，适度减少政府直接投资和补贴的比例。

六、结 语

在新时代背景下，中国经济转轨已经迈入“完善新体制”阶段，中国特色社会主义市场经济体制基本确立。从改革来定位，已经进入攻坚时期；从发展来定位，已经进入准备跨越“中等收入陷阱”和全面建成小康社会的阶段。在这一阶段，经济高速增长模式造成的结构性矛盾随着经济增速的放缓被日益凸显，经济体面对的不仅是下行的增长约束，还要承担伴随着经济发展而出现的各类风险。与其他发展中国家类似，中国也出现了以经济增速下滑、杠杆率上升和政策空间收窄为特征的联动性风险迹象，如果不能较好地防范与化解，很可能导致系统性风险的累积，甚至落入“中等收入陷阱”。

不同于其他国家，中国所面临的经济风险既有市场经济特有的周期性原因，也有中国改革进程中特殊的结构性原因，是特定阶段下政府经济政策与市场机制双重失灵的结果。这些市场经济发展过程中难以避免的风险和矛盾，至今仍缺乏通行的化解模式。中国经济改革的成功经验在于，始终能够根据市场发展的客观规律及现实需要，不断调适和完善政府经济职能。未来应依托中国自身制度优势和改革经验，探索符合中国国情的可行性路径。根据实践经验，在近四十年的改革开放历程中，中国经济高速增长得益于改革开放初期所建构的制度体系，这套制度体系被实践证明更符合中国国情，也能更有效地激励各微观主体的内在活力、提高经济效率。当前防范和化解联动性风险，需要重塑政府与市场关系定位，逐步减少政府对市场经济的不当干预，推动政府由市场参与者向维护者的角色转换。未来通过深化改革和职能转变，政府应继续保持并强化对宏观经济的驾驭能力，实现对系统性经济风险的有效防控；同时应更加尊重市场规律，秉承审慎适度的市场干预原则，更好地承担起市场维护者职责，为市场在资源配置中发挥决定性作用创造坚实基础。

[1] 周子勋. 化解“风险铁三角”关键在于加快改革[N]. 证券时报,2016-10-25.

[2] 蔡跃洲,付一夫. 全要素生产率增长中的技术效应与结构效应——基于中国宏观和产业数据的测算及分解[J]. 经济研究,2017,(1):72-88.

[3] 国际货币基金组织,国际货币基金组织语言服务部. 世界经济展望:重新平衡经济增长[M]. 北京:中国金融出版社,2015.

[4] 叶祥松,晏宗新. 当代虚拟经济与实体经济的互动——基于国际产业转移的视角[J]. 中国社会科学,2012,(9):63-81.

[5] 钟宁桦,刘志阔,何嘉鑫,等. 我国企业债务的结构性问题[J]. 经济研究,2016,(7):102-117.

[6] Smith,A. An Inquiry Into the Nature and Causes of the Wealth of Nations[M]. 南京:译林出版社,2016.

[7] 吕炜,刘晨晖. 中国财税改革的学术视阈和现实趋向:从特殊化向一般化的回归[J]. 经济社会体制比较,2014,(5):33-45.

[8] 托马斯·I.帕利,陈弘(译). 明斯基金融不稳定假说对危机解释的局限性[J]. 国外理论动态,2010,(8):21-28.

[9] 吕炜. 中国式转轨:内在特性、演进逻辑与前景展望——纪念中国改革开放30周年[J]. 财经问题研究,2009,(3):3-13.

2017-11-01

国家自然科学基金项目“中国经济结构转型问题研究——基于公共投资、经济增长与结构转型内生关系的分析”(71173031)

吕 炜(1969-)，男，重庆人，教授，博士生导师，主要从事公共经济与公共政策、转轨经济理论等方面的研究。E-mail：weilv008@gmail.com周佳音(1994-)，女，河北廊坊人，硕士研究生，主要从事财政理论与政策、公共经济与公共政策等方面的研究。E-mail:zhoujiayin64@163.com

F123.9

A

1000-176X(2017)12-0003-08

徐雅雯)