找准基层安监“痛点”——记安徽省合肥市庐阳区安监局局长黄业华

文·图/本刊记者 赵原

找准基层安监“痛点”
——记安徽省合肥市庐阳区安监局局长黄业华

文·图/本刊记者 赵原

安徽省合肥市庐阳区安监局局长黄业华，2002年进入合肥市肥东县安监局，至今已经在基层安监岗位上干了15个年头，他摸清辖区安全生产规律，找准安监“痛点”，想出了很多办法，保障了一方平安。

安徽省合肥市庐阳区安监局局长黄业华，2002年进入合肥市肥东县安监局，至今已经在基层安监岗位上干了15个年头，这15年来有压力、有汗水、有艰辛，但是一种使命感和成就感让他在这个岗位上坚守至今，守护着一方平安。

不怕“压力山大”

黄业华从1983年起一直在肥东县经济委员会工作，“那个时候我负责生产统计、综合计划、设备安全管理、生产调度等。经委下面主管是工业企业，肥东县拥有众多小化肥厂、水泥厂、磷矿、纺织厂、钢铁厂、机械制造企业等，那个时候都归经委管，因此打交道最多的就是工业企业，对工业企业的安全管理也比较了解。”因此，2002年，肥东县成立安监局之后，黄业华就从经委调入安监局任局长。

初到安监局，倍感“压力山大”——黄业华坦言。当时的肥东县区域面积2 200多km2，金属非金属矿山，如铁矿、磷矿、建材砂石料开采企业比较多，“当时合肥市共发放近300个矿山安全生产许可证，其中80%在肥东。”此外，肥东还是安徽省烟花爆竹重点监管县，长期以来烟花爆竹非法生产经营活动屡禁不止，烟花爆竹燃爆事故也比较多。“当时的老百姓坐在板凳上面就能捻出烟花爆竹。曾经有一次肥东县梁园镇的烟花爆竹爆炸事故上了《合肥晚报》的头版头条，题目是：《炸！炸！炸！炸不醒的梁园》，从此肥东县梁园镇就得了一个‘炸不醒’的‘雅号’。电视台采访、新闻媒体曝光、发生事故之后的责任追究也曾经有过很多次，但是效果都不理想。”合肥市的化工集中区也在肥东县，精细化工、氯碱化工、化肥、农药生产，属于安监局监管的高危行业，肥东县一样不少。更不用说肥东还有成品油国家储备库、民爆器材的生产企业、储存民爆器材的炸药库等。2003年肥东县开展风险评估，将重大危险源登记造册，经统计，肥东小小一个县就有近80处重大危险源。

2002年6月肥东县成立安监局，一共9个人，县政府给予了独立的三定方案、独立的财政预算，黄业华是第一任局长。“虽然人少，但是几个人干得非常起劲儿，当时安全生产形势也控制得比较好。”然而，2004年12月31日之后，公安部门刚刚把烟花爆竹监管工作职责移交给安监局，在2005年初，就连续发生了2起非法生产烟花爆竹爆炸事故，造成了人员伤亡。为此县里多个部门、乡镇负责人受到了处分，而黄业华也险些被处分。经过这件事，黄业华感到心有余悸，同时也感到压力更重了。为了让肥东县生产安全事故得到有效控制，他和县局的同志们经常不分白天黑夜、周六周日都在忙工作。经过不懈努力，肥东县安全生产形势的好转也是有目共睹。但即便如此，黄业华也仍然夜不能寐，“总担心出事故。”

2008年，黄业华被借调到合肥市安监局工作，期间协助中国安全生产科学研究院“合肥市安全生产监管体系研究项目组”工作，编写出版了《合肥市安全生产监管体系研究报告》；并在市局政策法规处和职业健康监督管理处协助工作。这段借调经历，让他有机会更加认真钻研安全生产业务知识，不断提高自身业务水平，并从全市层面上了解了各区的安全生产情况，也为他日后在庐阳区开展工作打下了坚实的基础。

摸清规律 找准“痛点”

2011年，黄业华调入庐阳区安监局，他在认真研究庐阳区安全生产特点的基础上，采取了很多针对性措施。黄业华说：“庐阳区属于老城区，总面积139 km2，常住人口64.3万，人口密度大。2016年地区生产总值达到680亿元。其中第三产业GDP比重占到了80%以上。也就是说，商贸服务业占主要。规模以上工业企业只有100家左右，但是限额以上商贸企业有300多家，服务业企业相当于工业企业的3倍以上。从安全监管特点来讲，重大危险源相对较少，只有3处。其中一处日供水量达到60万t的第六水厂，过去使用的是氯气杀菌，储存有42 t氯气，构成了三级重大危险源。在我们进行风险评估之后，督促该厂改进水处理工艺，现在改为用次氯酸钠进行水体杀菌处理，消除了这处重大危险源。”

除了关注少数的几个重大危险源，黄业华认为，庐阳区作为人口密集、第三产业发达的老城区，安全监管的重点还要放在消防、人员密集场所、建筑施工等方面。“由于生产型工业企业经过近些年的‘机械化换人、自动化减人’，逐渐减少用人，相对危险性也在降低。相反，商贸企业、人员密集场所，如果安全管理不到位，导致人员踩踏、人身伤害的概率将相对增大。从城市运营角度来讲，由于是老城区，基础设施差，消防管网、道路建设都没有新建城区规范，可能导致事故的风险大量存在。”黄业华分析说。

建立台账 有的放矢

在摸清庐阳区安全生产规律之后，为了守护好辖区内这一方土地的安全，黄业华创造性地想了很多办法。

首先，健全执法机构，充实安监执法队伍。2011年，庐阳区成立了区安全生产监察大队，为全额拨款事业单位，目前监察大队编制人员由成立之初的5人增加至8人。为延伸行政执法覆盖面，实现关口前移、重心下移，2015年经区编办批复，庐阳区又在2个安全监管任务较重的乡镇、街道分别成立了隶属区安全生产监察大队的安全生产监察中队，受区安监局委托开展包括一般行政处罚程序的行政执法工作。辖区各乡镇、街道均设立了安全生产监督管理办公室，按2+X的模式（2名主要行政执法人员；X：2～4名安全生产协理人员）配备4～6名专职监管人员，全区11个乡镇、街道均通过了合肥市乡镇街道安全监管规范化建设达标验收，基础设施、硬件装备、日常台账化管理和隐患排查能力得到了有效提升。

其次，完善执法机制，规范执法程序和行为。严格规范执法行为，坚持制定年度执法计划，明确重点监管对象、时间、内容和方式，杜绝随意执法。为了实现这个目标，黄业华根据自己多年从事安全生产工作的经验，结合庐阳区安全生产实际，编写了安全生产监管工作对象、监管工作开展类、监管工作绩效类等数十种台账、报表及工作要求，组织开展全区安全生产基本情况调查。从无到有，一步步规范了庐阳区安监局的执法监管工作。

“乡镇街道人员配备到位后，如何将工作开展起来？首先要明确工作对象是谁。把辖区内的企业摸清底数，建立台账。按照法律法规和政策规定，应当开展哪些监管工作，日常监督检查应当检查哪些企业、排查出来哪些隐患，均形成台账化管理。之前都是纸质台账，从2014年开始，这些台账都录入到了庐阳区安监局信息化系统里。”黄业华自豪地说。同时，他还介绍，不仅如此，监管工作的绩效也通过台账反映出来。

建起台账来有什么用？“台账日积月累最后就形成了大数据，在这个基础上，定期进行分析，监管对象情况、安全生产监管监察、行政处罚情况就一目了然，对过去一段时间的工作形成总结，反映出的问题对下一阶段的工作形成指导。我们安监局成立时间不长，基层安监人员往往不知道从何管起，这样一来工作有条有理、有的放矢，形成监管工作规范化，有利于逐步提高监管能力。”黄业华解释说。

厘清权责 摒除“杂念”

黄业华组织并完成了区级安全监管工作权利清单、责任清单梳理工作。“我们的安监执法人员都有哪些行政审批、行政确认、行政规划、行政强制、行政处罚、行政奖励等权利和责任，我们都一样样对照相关的法律法规梳理出来，制定出履职细则、办理（服务）指南和具体工作流程图。这个工作量还是非常大的，但是非常必要。一方面搞清楚我们有哪些履职责任、需要如何履职，另一方面也搞清楚我们有哪些执法手段，也就是我们的‘武器’，才能更好地开展监管工作。”

黄业华编写的数十种台账范本

权力和责任清单梳理出来之后，在实际工作中还是会面临十分复杂的情况。“比如液化石油气，按照《城镇燃气安全管理条例》是归住建部门管，但是《危险化学品重大危险源监督管理暂行规定》（国家安全监管总局令40号）中也规定，如果液化石油气储存达到一定数量就构成重大危险源，那么我们也可以管，也可以不管，但是我总感觉这是一个危险源，属于生产经营单位，我们就有责任对它加强指导督促。”

在记者提到，涉及这些权责有争议的领域，如何解决安监人员尽职免责的问题时，黄业华诚恳地说：“经历过肥东县烟花爆竹那次事故之后，确实有一段时间我总是心有余悸，但是从长期发展来讲，总怕追究责任，总想着哪些该管、哪些不该管，最终受影响的是安全。因此涉及到综合监管的领域，还是要摒除‘杂念’，只要我们主动加强协调、相互促进，总归是对推进安全工作有好处。”

安全社区创建“是个抓手”

庐阳区作为老城区，社会管理水平较高、文化底蕴深厚，如何通过开展活动，提高社会和生产经营单位安全素质和水平，是黄业华一直在思考的一个问题。他认为，安全社区和安全文化示范企业是一个很好的抓手。从2012年开始，庐阳区开始尝试安全社区和安全文化示范企业的创建工作。

“如何提升安全监管水平，目前规范模式不是很多。但是安全社区创建从国家到地方都有标准，是涉及大安全的范畴，包括了生产、生活的方方面面。安全社区中的安全促进项目，类似于安全生产专项整治，通过社区安全诊断，把辖区内危险源、风险点、可能造成事故伤害的类型等，用比较科学的数据统计、调查分析，形成安全诊断结论，在这个结论基础上有针对性地建立长效性工作机制。这一方法既有工作措施，也有绩效考评，符合PDCA持续改进的工作机制，因此是非常好的工作抓手。同时，我们安监办牵头组织辖区乡镇街道创建安全社区，也学会了社会管理的方法，对提高安全监管水平非常有好处。创建哪一级别的安全社区不是目的，目的是提高基层安全管理水平。”黄业华认为。

目前庐阳区11个乡镇街道都已创建市级以上“安全社区”，其中省级有7个。

信息化“关键在用”

近几年来，黄业华坚持把高科技的信息化产品运用到安全监管之中，庐阳区安监局为区局机关、乡镇、街道安监办人手配发了一部移动执法检查终端设备，并要求日常进入企业检查必须使用移动执法设备下发检查文书、拍照取证并上传检查信息。2014年11月，庐阳区安监局开出了全省首张安全检查电子执法文书，也迈出了安监执法规范化、信息化的第一步。

“信息化建设，顶层设计很关键，绝不能只是走形式，只有能够让县区、乡镇街道监管人员把这个东西用起来，信息化建设才是有用的。”黄业华强调。

目前，庐阳区全区所有的安全监管执法检查全部使用移动执法终端，截止到2016年底，庐阳区使用移动执法终端已累计建立2 998家企业信息台账；完成6 871次执法检查，查出一般隐患7 066项，重大隐患28项；现场下发执法文书7 572份。通过考核，基本实现了执法检查信息台账电子化管理。

黄业华说：“目前我们除实现了执法检查信息化管理外，还将辖区部分重点企业隐患自查自报管理与移动执法终端进行了整合应用开发，实现了企业隐患排查与政府监管联网互通。在行政处罚案件办理方面也实现了信息平台化管理，案件的立案、调查、处理呈批、结案审批、归档均可根据办理进程随时查询，案件审批表、行政处罚文书可后台打印。”对于未来信息化在安监工作中的应用，黄业华寄予了更多期望：“2017年我们还将加强与信息技术支撑单位沟通，计划利用现有的监管执法终端系统，完善年度执法计划的量化分配、进度记录、任务提醒、定期统计等功能；在更新完善企业安全生产信息的基础上，通过记录安全生产标准化达标情况、重点工作信息填报情况、日常执法检查隐患整改情况及行政处罚、事故发生等情况，对企业安全生产绩效实施软件自动分析、评估、定级，推行红、黄、蓝牌差异化监管，实现企业分类分级管理信息化、自动化。”

编辑 赵 原