德国煤矿安全健康预防机制

文/郝虎管

德国煤矿安全健康预防机制

文/郝虎管

2016年10月，国家煤矿安监局调查司郝虎管处长任团长，带领 21名成员组成的培训团赴德国进行培训，学习了解德国劳动保护和职业病防治机制等相关情况。

为学习借鉴德国煤矿职业健康执法及尘肺病防治工作经验，推进国内煤矿职业病防治工作更加系统化和专业化，由国家煤矿安监局调查司郝虎管处长任团长，带领 21名成员组成的“煤矿职业健康执法及尘肺病防治培训团”，于2016年10月9日至29日赴德国进行了为期21天的专题培训学习和现场调研交流。

德国职业安全健康的管理体系

德国劳动保护和职业病防治主要通过两个体系实现，称为“双轨制”，是世界上独一无二的模式，在125年前就已经形成，一直延续至今。

一是政府监管监督体系。在联邦政府层面主管劳动保护的部门，主要负责制定国家层面的法律，一般不负责具体监察工作；国家劳动保护大会（NAK）负责制定劳动保护战略规划，每6年制定1次，各州根据自己的特点按照联邦政府的法律自行制定本州的法规和劳动安全标准，并设立劳动保护监督部门，对企业落实法律法规及安全生产和职业病防治状况实施监督与检查，为企业提供预防咨询，进行事故调查等职责。德国煤矿监管部门机构设置相对简捷、高效，一个部门负责煤矿开采所有相关许可的发放，以及企业经营计划的审批。

二是同业工伤保险体系。德国《社会法典》规定：同业工伤保险机构“采取各种适合的措施预防工伤事故、职业病及工作造成的健康伤害”；明确了8项工作原则：每家企业必须为每位员工投保；企业应承担责任保险；工伤保险机构独立于政府自治管理；由遴选的雇主和雇员共同管理运行；由雇主一方出资缴纳保费；保费与企业的个体风险挂钩；每个产业分支有其自主的保险机构；预防优先于赔偿。联邦法律和州法规也都赋予了它在劳动保护监管中的职责、义务与权力，并在政府的监督下依法强制企业缴纳工伤保险和采取安全防范措施，负责制定本行业全国性的安全和健康保护的规定与细则，有自己的监察员，并针对企业违法行为实施停产整改、经济处罚等惩罚措施。同业工伤保险机构为企业提供预防事故与职业危害的专业咨询和事故调查分析，对企业负责人和员工进行培训和再教育，并为企业工伤职工提供康复、治疗和退休保障等。

德国是世界上第一个建立工伤保险制度的国家。通过经济杠杆的作用，使雇主加强自我约束，预防工伤事故与职业危害风险，达到保护员工安全健康的目的。德国工伤保险的首要任务是事故预防，其次是医疗康复，再次是赔偿。同业联合会每年从工伤保险基金中提出大约15%的资金用于事故预防工作；德国的工伤保险费率在不同行业之间相差很大，且对同一风险等级的企业，也区别对待，这在很大程度上促进了企业安全能动性的提高。在同业联合会对工伤保险进行管理的同时，德国联邦政府劳动和社会秩序部在工伤保险的立法和监督方面负有职责。由于坚持了预防为先、民主管理和低积累这三大原则，德国的工伤保险制度在建立之后基本没有改变。

政府劳动保护部门与同业工伤保险机构犹如两根向前无限延伸的平行铁轨，形成了“目标统一，共同合作，相互补充，经验交流”的协调关系，共同承载着保障国家全体职工劳动安全和职业健康的列车一路前行的职责。工伤保险机构犹如一道防火墙，隔开了企业主和工人的冲突，发生工伤事故和职业病后，工人直接向工伤保险机构索赔。一方面保证了企业正常运营，另一方面保障了工人能够得到足额的赔偿和有效的康复治疗。

德国的法律法规和标准规范

德国从联邦到地方都形成了一套完善的劳动安全和职业健康法律法规体系，主要包括三类：欧盟框架性指导意见，德国联邦政府、各州政府的法律法规，同业工伤保险机构制定的实施细则。其中有国家宏观层面的法律，如《矿山安全法》就被写入了德国联邦宪法当中。其他比较具体的《劳动保护法》对雇主的安全责任进行了明确的规定：雇主有保证员工安全与健康的责任和义务。雇主在组织生产时，首先要考虑提供先进、安全可靠的技术措施来保护劳动者的安全与健康；要对各岗位的危险性进行安全评估，分析可能产生的事故隐患，并制定相应的措施加以防范。

完善的落实机制

德国从上到下都严格执法，以法律为依据，依法维护国家、雇主和员工的合法权益；严守规章制度的意识植根于每一个人的灵魂，经过一百多年的固化，已经成为个人日常行为规范，为企业安全生产打下了坚实基础。

政府监督机构负责监督检查企业落实法律法规、标准规范情况，为企业提供技术咨询，完善法律法规，开展监察执法，牵头组织事故调查；对企业存在影响职工生命安全的重大生产安全隐患移送检察院查处，即便没有发生事故，企业主也可能被判处1年以上刑罚，如果发生事故，则可能被判处5年以上刑期。

工伤保险机构，由企业主和员工选举大会推选企业主代表和员工代表各对半组成，依法收取企业工伤保险费，并用于为企业提供预防事故与职业危害的专业咨询和事故调查分析，对企业负责人和员工进行培训和再教育，并为企业工伤职工提供康复、治疗和退休保障等。

企业作为安全生产主体，负责落实法律法规、技术规范的各项劳动保护规定，并请咨询公司对企业的各种制度进行评估。企业根据国家法律法规设置安全专业管理人员和厂医，在法律规定条件和时间要求下工作，对企业家负责，起顾问和咨询作用；安全员为职工中选出的兼职人员，对企业安全生产和职业健康实施不间断检查；达到一定规模的企业依法成立职工委员会，对企业劳动保护情况有监督和建议权，并可以对企业违反劳动保护规定情况向相应机构进行反映和举报。

政府劳动保护监督部门、同业工伤保险机构和企业三者之间根据法律规定的职责、相互关系及自身的管理模式，形成“三角架”式的相互支持、相互配合、相互制约的机制，确保了法律法规与规范标准得到有效贯彻落实。

企业依照《劳动保护法》缴纳的工伤保险费同企业的安全管理业绩进行挂钩，管理好的企业降低费率，出事故的企业提高费率。另外，德国的事故成本非常高，如发生一起死亡事故，经法院定为责任事故后，企业将要承担高额的罚款甚至刑事责任。因此，企业主为了自身生存发展，会主动落实各项法律法规、标准规范中的劳动保护规定。制度至上，已成为德国企业安全文化的基本理念，企业安全制度是任何人都不能违反的，是员工的行为准则。

高度专业化的监管队伍和高素质的员工队伍

德国专业监管队伍包括三支：政府监管部门的监察员、工伤保险机构的监察员、企业的安全管理人员和厂医。

德国专业从事劳动保护工作的从业人员需要具备相当高的专业水平，才能通过相关机构的认证和考核，取得从业资格。目前，政府监管部门和保险机构的监察员合计共有5 500人左右。

政府监管部门的监察员均由从事多年企业安全管理工作或工伤保险机构的监察员工作、具有硕士及以上学历、并经德国联邦政府经济部组织统一考试合格后才能担任，均具有丰富的现场安全管理经验和法律法规知识。

同业工伤保险机构的监察员要求为大学本科及以上学历、有4年以上企业从业工作经验、工程师资格及2～4年全职进修，考核合格才能取得相应专业任职资格。

企业安全专职人员一般由所在行业的同业工伤保险机构组织培训，培训时间为两年半，分5个阶段，通过4次考试合格后，才能取得安全工程师、安全技术员等资格证书。

德国出台了《职业教育法》，实行的“双元制”职业教育，即同时在企业和职业学校两个地点接受两个施教主体的教学，学员一般每周在企业里接受3～4天的实践教育，在职业学校里接受1～2天的理论教育，职业学校的学生一毕业就是一名熟练的技术工人；同时，德国实行师傅带徒弟的技术传递方式，因而大量丰富的实践经验得到了很好的传承。

德国全国有9个同业工伤保险机构，共有36个培训中心，每年为40万在职人员提供免费培训，培训费用从保费中列支。

贯穿始终、多管齐下的职业教育培训体系，使德国拥有了一支高素质的产业队伍，完善的职业教育也从根本上提高了从业人员的岗位操作技能、安全自我防护意识和防护能力，较好地解决了人的不安全因素。

预防为主的理念深入人心

德国从政府的监管部门，同业工伤保险机构，到企业的自我管理，都将预防生产安全事故和职业病列为头等大事，并采取了各种行之有效的措施，把技术革新的措施放在第一位考虑，把加强管理的措施放在第二位考虑，而把佩戴个人防护用品的被动措施放在第三位考虑，充分体现了从源头上预防的理念。

一是注重预防研究。联邦劳动保护和医学总署，50%以上的工作精力用在向各有关单位和人员进行咨询，了解安全防护，特别是职业病防治方面的现状、存在的问题。在此基础上用25%的精力对咨询的状况进行分析研究，从技术、设备以及管理上找出解决问题的方法。各个行业工伤保险机构都有自己的科研机构和专业科研人员，通过对历年工伤事故和职业病案例进行分析，对工作现状进行咨询，每年都列出科研项目并投入大量经费开展研究。科研成果及时运用到企业工作实际中，对事故和职业病的防范起到了积极的作用。

二是注重健康预防管理。企业必须配备一名健康管理负责人，具体负责企业的健康防护，成立由人事部门、职工代表、厂医、工伤保险机构和医保人员参加的健康防护专业委员会，制定健康防护方案，全面调查了解企业和员工情况，建立档案。工伤保险机构会根据企业的申请拨付健康防护经费，用于企业组织开展相关健康防护工作。健康防护工作的目的是提高企业全体员工的健康水平，根据员工个体情况安排适合其身体状况的工作岗位，提高员工的健康意识、健康的生活方式。

三是矿工接尘负荷监测制度。矿山企业对从事接尘岗位的每一位工人都建立了“接尘负荷量对比档案”，由厂医每天对每名工人的身体健康状况、已接尘量（吸入肺部粉尘量）与该名工人身体允许承载粉尘量进行对比，若接尘量小于个体负荷，则允许继续在目前岗位工作，若接尘量大于等于个体负荷，则必须调离接尘工作岗位，调整到非接尘岗位工作，以避免职工过量吸入粉尘患上尘肺病。自从上述措施实施之后，新参加工作的工人中至今尚未出现过一例尘肺病疑似病例报告。

可资借鉴的经验和建议

1.完善我国工伤保险体制

德国劳动保护和职业病防治“双轨制”体系中的工伤保险机制，在劳动保护和职业病防治中发挥了巨大作用。对我国工伤保险体系来说，有几个方面值得我们借鉴：机构的非营利和公益性、高度的专业性和权威性、预防优先的原则、强大的保障功能、有效的调节机制。

2.完善我国安全监管机构和安全监察方式

第一，精简机构，转变职能。我国安监机构层级过多，结构庞大，关系复杂，大量的时间、精力耗费在了繁多的会议上、层层转发文件中，安全监管层层检查、多级陪同，看似浩浩荡荡，实则效果不佳。建议我国设立国家和省两级垂直管理的监管系统，监管任务量大的省份，可以分区设置监管分局。国家层面负责安全生产法律制定和宏观指导，省级层面根据各省实际制定各自的安全生产法规和细则，赋予其较高的监察执法自主权。

第二，按行业类别设置监管部门。为解决多头管理、“九龙治水”、推诿扯皮等安全监管体制不顺的问题，建议借鉴德国矿山监管的模式，对全国行业类别进行全面清理，整合相近行业归于一类，设置一个部门监管一个行业类别的所有事务，与工伤保险机构的行业划分相对应。

第三，转变监察方式。要彻底转变我国目前政府部门监察员到企业检查充当“企业安全员”的怪像，必须转变监管部门的安全检查方式。从以往重点对具体隐患的“点”的检查为主，转变为对企业安全生产机制体系建立与运转状况的“面”的监督检查为主，促进企业自身安全生产管理机制体系的完善，提高企业对安全生产的自控能力，促使企业的主体责任真正落实到位。从“告知形式的检查”为主转变为“随机抽查、暗访及巡察”为主，同时将最熟悉现场情况的企业一线职工引进参与到安全监察和事故调查中来，使安全监察能够真正了解和掌握最真实的安全状况。

3.提高“以人为本”的职业教育和健康防护理念

无论是德国还是我们国内的煤矿生产安全事故调查都表明，在导致事故发生的原因中，人为的因素占80%以上的比例。同时，人也是生产中最活跃的因素，无论多么先进的设备设施，没有相应高素质的人去操作，也发挥不了设备的先进性作用。所以，我国“科技兴安”重心应当由目前“高新技术、先进设备”攻关推广为主向“人的管理和教育培训”并重倾斜。就中国大多数企业目前发展阶段来讲，提升安全生产水平的当务之急不是多么高端、先进的硬件设施和技术，而是人员素质和水平的整体提高。

德国70%的学校是职业教育院校，从小学一直到大学，参加工作后还有在职培训和教育，可谓是终身的职业教育培养体系。建议借鉴德国职业教育培养模式，在我国大力开展职业教育，大量培养各行各业的专业技术人才。

（本文作者郝虎管，系国家煤矿安全监察局事故调查司处长）

实习编辑 宋亚欣

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实习编辑 宋亚欣