回归秩序：基于规则解决中美经贸摩擦

陶立峰

国务院新闻办公室9月24日发布《关于中美经贸摩擦的事实与中方立场》白皮书，旨在澄清中美经贸关系事实，阐明中国对中美经贸摩擦的政策立场，推动问题合理解决。白皮书全文约3.6万字，除前言外，共包括六个部分，分别是中美经贸合作互利共赢、中美经贸关系的事实、美国政府的贸易保护主义行为、美国政府的贸易霸凌主义行为、美国政府不当做法对世界经济发展的危害、中国的立场。

白皮书指出，中美经贸关系事关两国人民福祉，也关乎世界和平、繁荣、稳定。对中美两国来说，合作是唯一正确的选择，共赢才能通向更好的未来。中国的立场是明确的、一贯的、坚定的。白皮书共阐述了中国关于中美经贸摩擦的八大立场。

“没有规矩，不成方圆”，每个人行为处事如果不遵守一定的规则制度，社会将陷入混乱。同样地，不同的国家有各自社会制度和国家利益。如果各国都只顾本国利益各行其是，国际社会没有共同遵行的规则，世界将处于失序状态。

当前，中美经贸摩擦不断升级，美国挑起的贸易争端指向中国等贸易伙伴，波及的产业范围不断扩大。全面了解中美经贸摩擦，理性分析双方立场差异，是推动中美贸易关系重返正轨，基于规则妥善解决中美贸易争端的前提。

作为中国政府发布的官方文件，《关于中美经贸摩擦的事实与中方立场》白皮书不仅表明了中国政府关于中美经贸摩擦的立场，而且为在国际规则的框架下解决经贸摩擦提供了法律层面的论证。

一、未经世界贸易组织授权，美国政府贸易措施不合法

美国政府以产业损害和保护知识产权为由，单方根据其国内法挑起国际贸易摩擦，以“232条款”“201条款”和“301条款”名义发起一系列调查。未经世界贸易组织授权，美国非法使用惩罚性高关税对待世界贸易组织成员。

以“301调查”为例，2017年8月，美国政府依据其本国《1974年贸易法》对中国发起“301调查”。2018年7月和8月，美国政府分两批对从中国进口的500亿美元商品加征25%关税；2018年9月，对从中国进口的2000亿美元产品征收10%关税。美国政府1994年曾做出“行政行动声明”，表示要按照符合世界贸易组织规则的方式來执行“301条款”，即美国只有在获得世界贸易组织争端解决机制授权后才能实施“301条款”所规定的制裁措施。但是，美国在本次中美经贸摩擦中未经世界贸易组织授权，对中国产品大规模加征关税，明显违背承诺，不符合世界贸易组织要求。

二、中美经贸摩擦解决之道，应靠公力而非自力救济

面对美国无视国际规则采取的单边贸易保护主义措施，中国虽然宣布将对美国贸易保护主义措施实施同步反制，但更重要的是向世界贸易组织起诉美国“232调查”“201调查”和“301调查”以解决争议，保持理性克制地寻求国际法治框架下的公力救济。

随着国家之间经贸往来频繁，存在分歧和纷争在所难免。如果各国都无视共同参与的国际组织的约束任性而为，那么现有基于规则和信用的国际治理体系将无法存续，世界文明将倒退到兵戎相见、武力解决的野蛮时代。

正如这次发布的《关于中美经贸摩擦的事实与中方立场》白皮书所强调，各国无论大小强弱，均应相互尊重、平等对话，以契约精神共同维护国际规则。这不仅是战后国际社会的共识，而且被明确载入联合国宪章等国际法律文件。条约必须遵守，是每个国家应当遵守的国际法基本原则。作为主权国家，一国有权选择缔结国际条约，让渡部分主权。如果该国对国际条约的内容不再认可，也有权选择退出条约，但前提是按照条约规定的条件履行相应退出程序。近年来，美国接连退出联合国教科文组织、人权理事会等多个国际组织，退出了上届美国政府达成的跨太平洋伙伴关系协定和巴黎气候协定，以表达对这些组织或协定的不认可。但是，美国当前仍然是世界贸易组织成员，因此仍有义务遵守世界贸易组织规定。在与世界贸易组织其他成员发生争议时，美国有义务在世界贸易组织框架内基于规则解决。

三、维护正常国际经贸秩序，应发挥世界贸易组织作用

回顾历史，不难发现，当国家之间出现纷争时，争端的解决从国家之间的战争，到通过会议确立相对均衡的格局，直至形成国际组织为国家行为确立规范，为国家之间的争端形成解决的渠道。人类走向文明社会的进程，要求通过和平、有序的方式澄清国际义务和权利的内容，根据共同认可的规则来解决争议。

以世界贸易组织为核心的多边贸易体制是国际贸易的基石，是全球贸易健康有序发展的支柱。世界贸易组织一直以来被视为是以国际法规则为导向的世界贸易体制。世界贸易组织成员发生贸易争端时，世界贸易组织禁止任何成员未经世界贸易组织争端解决程序实施贸易报复。美国和中国都是世界贸易组织成员，应接受世界贸易组织的强制管辖权，尊重并执行世界贸易组织争端解决机制所做出的裁决。

本次美国挑起的经贸摩擦，从最大的经贸伙伴中国开始，蔓延到全球多个经济体。二战前全球经济危机加速战争爆发的历史教训尚未远去，如果不能依靠世界贸易组织这一具有“经济联合国”之称的国际组织的力量，按照世界贸易组织160余个成员共同确定的规则理性解决，国际经贸将面临退回无序和引发战争可能的危险。

必须承认的是，世界贸易组织规则及其争端解决机制并不是万能的或完美的。近年来，世界贸易组织机制运转日渐停滞，世界贸易组织成员正在积极寻求改进方案。如欧盟提出世界贸易组织改革初步建议，包括更新现行国际贸易规则，加强世界贸易组织的监督作用，摆脱世界贸易组织争端机制面临的僵局。美国只提出对世界贸易组织争端解决机制不满的理由，如认为上诉机构法官任期届满后不应继续参与案件审理，不希望世界贸易组织裁决具有先例价值，希望世界贸易组织严格遵守90天发布报告的原则，认为上诉机构法官对世界贸易组织规则解释超过条约预见范围。但是并没有提出具体解决方案。

而中国在白皮书中十分明确地表示：中国坚定维护并推动改革完善多边贸易体制。中国坚定遵守和维护世界贸易组织规则，支持开放、透明、包容、非歧视的多边贸易体制；支持对世界贸易组织进行必要改革，坚决反对单边主义和保护主义。

在探讨推进世界贸易组织改革过程中，中国政府认为应当坚持三个原则：一是世界贸易组织的核心价值和基本原则不能丢，二是发展中国家的正当合法权益不能丢，三是协商一致的精神不能丢。

“金无足赤”，世界贸易组织虽然是最有影响力的国际经济组织，但是同样存在更一步改进的需要和可能。以条约为基础的世界贸易组织建立后的改进或完善，必须按照法定程序进行，在世界贸易组织成员协商达成共识后，通过修改条约实现这一目的。在这一过程中，世界贸易组织成员有权批评建议、提供方案，但是没有权利无视或不遵守世界贸易组织的规定。

毕竟，国际经贸问题不是某一个国家的问题，也无法单凭某一个国家的力量能够解决。只有各国共同努力和善意合作，才能和平持久地发展经济。

编辑 王秋蓉 qiurong.wang@wtoguide.net

作者为上海高校智库国际经贸治理与中国改革开放联合研究中心研究员，上海对外经贸大学法学院副教授