政府投资工程质量监督机制的改革探索

2018-01-08孙婷蔡婷牛克甲

中华建设 2017年12期

孙婷蔡婷牛克甲

政府投资工程质量监督机制的改革探索

孙婷蔡婷牛克甲

随着社会的发展，我国市政公用设施建设进入快速增长期。在市场经济环境下，政府投资工程由于自身特点，现有监督管理机制的各种矛盾已凸显，工程质量监督工作面临前所未有的压力和挑战。故政府投资工程的质量监督模式急需进行新一轮改革，以适应建设工程的发展和法治进程的需求。

我国工程质量监督制度建立三十多年来，为保障工程质量安全与质量发展起到了极其重要的作用。政府投资项目由于主要涉及公用基础设施建设，密切关系到人民群众切身利益，面对质量监督机制在政府投资工程中存在的各种矛盾，只有努力进行探索和改革，完善质量监督机制，才能保证政府投资工程的质量，维护国家和人民的利益。

一、政府投资工程质量监督机制中存在的主要问题

1.现有建筑业的法律、法规不完善

我国《建筑法》中建筑活动的定义为“各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动”。显然《建筑法》的“建筑”不是广义的建筑，而是狭义的“房屋建筑”。因此现行的《建筑法》更偏向于块状布局的房建工程，对政府投资市政基础设施工程就有许多的不适合或未限定，例如道路、桥梁、轨道交通等工程为线状布局，其规划和影响范围大，设计周期长，多数市政工程实际是“违规”或未按正规程序进行的建设，法律法规没有起到指导、约束作用。纵然有诸如《建筑法》、《招标投标法》、《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》等法律法规，但往往因规定得不尽一致，具体实施细则和管理规定缺乏统一性，而不利于规范管理。《招投标法》等法律法规对出现低价中标、后期的超规模和增加的造价、投资、超预算等问题也缺乏详细条款控制。

2.质量监督机构行政处罚权的缺失，造成监督执法力度不够

建设部印发的《关于建设工程质量监督机构深化改革的指导意见》中明确指出建设工程质量监督机构是受政府建设行政主管部门委托，依法对建设工程质量进行强制性监督，并对委托部门负责。建设工程的法律法规对工程质量监督机构的定位，明确了其行政执法的作用。但因委托执法只具有形式上监督功能的执法权，没有行政处罚权，导致在执法时容易受到委托部门干涉，执法效力严重削弱，也就削弱了法律法规的权威性。建设工程屡屡出现质量问题正是因为质量监督管理存在很大的局限性，而违规违法的成本太低。

3.市场规范化管理方面存在缺陷，基本建设程序难以规范

因政府投资工程有较强的行政色彩，部分重大工程会被列为当地政府的年度重点工作目标与任务，成为“亮点工程”或“献礼工程”。重大工程从质量监督注册至竣工验收的整个质量监督过程 ,监督机构容易受到“长官意志”或工期要求等诸多的影响, 导致建设过程不能严格按照基本建设程序执行。例如在未取得施工许可证、施工图审查合格书，未成功办理质量监督注册的情况下，工程开始施工，政府建设行政主管部门还以行政手段要求质量监督机构提前介入质量监督。

4.法定的市场主体质量责任与政府监管责任存在错位倾向

《房屋建筑和市政基础设施工程质量监督管理规定》（住房和城乡建设部令第5号）中明确指出工程质量监督工作以“抽查、执法”为主，依法监督，即不能缺位，也不能越位，着重培育市场主体的质量责任意识。但现实中相当一部分事故发生后不是严肃追究建设、施工、监理单位等市场主体的质量责任，而是重点追究质量监管机构的责任，颠倒了市场经济活动中产品的制造者以产品直接负责的规律，导致质量监督机构容易进行越位、错位监管，有悖于“工程竣工验收备案制”法制化管理的初衷，危害工程建设良性发展和市场经济的法治进程。

二、我国政府投资工程质量监督机制改革建议

根据政府投资工程的特点，结合前文对我国政府投资工程质量监督机制中存在的主要问题的分析，提出以下几点建议。

1.完善政府投资工程质量监督管理法制体系

从前文分析发现，建筑业当前的法律法规对政府投资工程存在诸多的不适应，针对政府投资工程亟需出台一部《政府投资工程管理法》以及相应的实施细则，站在国家法律的高度对政府投资工程建设活动的各项细则进行明确规定，对工程的投资、建设、管理以及各方主体的职责与权力进行合理划分, 完善招投标、设计文件审查、施工许可等制度，并对工程的资金来源、使用管理、监督等作出详细规定。还需对工程质量的监督管理进行明确规定，例如工程的质量监督注册、日常监督抽查、质量控制、工程竣工验收、如何对对违反质量法规者进行处理以及质量仲裁等。工程全寿命周期内的建设活动，都应有相应法律、法规和强制性建设工程技术标准可遵循。

2.提升监督机构的执法地位

现有的质量监督机构只具备监督执法权，在行使执法权时缺乏执法力度和效应，需要赋予一定的行政处罚权，才能促使工程建设各方主体在进行建设活动时自觉承担相应的法律责任，从而不断提高整体的质量监督管理质量。同时也需权责分明，赋予相应权利后，监督员在授权范围内独立监督，对工程质量终身负责。监督责任落实到个人，对于预防腐败，提升监督执法的公平、公正性也有益。为了加强质量监督机构的执法水平，需通过严格筛选和审查，选拔出优秀的一线质量监督人员，建立一支技术过硬，执法公正的监督队伍。

3.加快市政公用事业改革

前文提到质量监督机构由于是委托执法，无行政处罚权且执法时容易受到委托部门干涉 ,导致质量监督不到位,无法保证工程质量。形成这种局面 ,主要原因是因为市场监管机制不健全, 市场管理和质量监督管理程序就难以落实, 这种对工程质量监督执法行政干涉的最终结果是牺牲工程质量。市政公用事业改革 ,就是要改变这种情况 , 转变政府直接经营管理市政公用事业的模式。建管分清、职能分清、职责分清 ,质量监督机构认真贯彻《建设工程质量管理条例》, 严格按照基本建设程序来依法监督 , 切实做到“执法必严”、“违法必究” 。

4.加强政府投资工程的“全方位”监管

“全方位”的监管是指质量监督机构强制性地对政府投资工程的参建各方在项目建设全过程中，实施全面监督。质量监督机构进行全面全过程的工程质量事前预控、事中控制和事后纠偏控制的质量管理思想。全过程指从项目招投标、施工图纸设计、施工过程中、工程竣工验收等环节的监管，有的项目甚至还包含使用过程的全寿命周期监管。全方位监管的对象不仅包含项目的建设、勘察、施工、设计、监理等各方参建单位的施工质量行为，还涵盖施工活动中的市场行为，质量监管部门通过监督管理促使工程各方责任主体提高工程质量责任意识，履行法定的市场主体质量责任，并督促各方责任主体必须履行法律法规规定的各项质量责任和义务，以此避免质量监督机构在监管过程中出现越位、错位监管。