没有交通事故认定书是否能继续申请工伤认定

辑/包冬冬 图/徐建军

这起案件刊载于《中华人民共和国最高人民法院公报》2017年2期，是指导案例69号。它围绕职工遇到交通事故，交通部门确实不能明确由谁负主要责任之时，《道路交通事故证明》是可以作为《工伤保险条例》中规定的工伤认定需要的“司法机关或者有关行政主管部门的结论”。

基本案情

王雷兵是四川嘉宝资产管理集团有限公司峨眉山分公司（以下简称“嘉宝资产峨眉分公司”）职工。2013年3月18日，王雷兵因交通事故死亡。由于王雷兵驾驶摩托车倒地翻覆的原因无法查实，四川省峨眉山市公安局交警大队于同年4月1日依据《道路交通事故处理程序规定》第五十条的规定，作出乐公交认定[2013]第00035号《道路交通事故证明》。该《道路交通事故证明》载明：2013年3月18日，王雷兵驾驶无牌“卡迪王”二轮摩托车，由峨眉山市大转盘至小转盘方向行驶。1时20分许，当该车行至省道S306线29.3 km处驶入道路右侧，与隔离带边缘相擦剐，翻覆于隔离带内，造成车辆受损、王雷兵当场死亡的交通事故。

2013年4月10日，嘉宝资产峨眉分公司就其职工王雷兵因交通事故死亡，向被告乐山市人力资源和社会保障局（以下简称“乐山人社局”）申请工伤认定，并同时提交了峨眉山市公安局交警大队所作的《道路交通事故证明》等证据。乐山人社局以公安机关交通管理部门尚未对本案事故作出交通事故认定书为由，于当日作出乐人社工时〔2013〕05号（峨眉山市）《工伤认定时限中止通知书》（以下简称《中止通知》），并向王雷兵的父亲——王明德和嘉宝资产峨眉分公司送达。

2013年6月24日，王明德通过国内特快专递邮件方式，向乐山人社局提交了《恢复工伤认定申请书》，要求人社局恢复对王雷兵的工伤认定。因人社局没有恢复对王雷兵的工伤认定程序，王明德在2013年7月 30日向法院提起行政诉讼，请求撤销乐山人社局作出的《中止通知》。

裁判结果

四川省乐山市市中区人民法院于2013年9月25日作出（2013）乐中行初字第36号判决，撤销被告乐山市人社局于2013年4月10日作出的乐人社工时〔2013〕05号《中止通知》。

一审宣判后，乐山市人社局提起了上诉。乐山市中级人民法院二审审理过程中，乐山市人社局递交撤回上诉申请书。乐山市中级人民法院经审查认为，上诉人自愿申请撤回上诉，属其真实意思表示，符合法律规定，遂裁定准许乐山市人社局撤回上诉。一审判决已发生法律效力。

裁判理由

法院生效裁判认为，本案争议的焦点有2个：一是《中止通知》是否属于可诉行政行为（也称行政行为的“可审查性”，是指行政主体做出的行政行为，在一定条件下可诉诸法院行政诉讼或司法审查程序的一种本质属性）；二是《中止通知》是否应当予以撤销。

关于《中止通知》是否属于可诉行政行为问题

法院认为，被告乐山市人社局作出《中止通知》，属于工伤认定程序中的程序性行政行为，如果该行为不涉及终局性问题，对相对人的权利义务没有实质影响的，属于不成熟的行政行为，不具有可诉性，相对人提起行政诉讼的，不属于人民法院受案范围。但如果该程序性行政行为具有终局性，对相对人权利义务产生实质影响，并且无法通过提起针对相关的实体性行政行为的诉讼获得救济的，则属于可诉行政行为，相对人提起行政诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。

虽然根据《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条的规定：“公安机关交通管理部门应当根据交通事故现场勘验、检查、调查情况和有关的检验、鉴定结论，及时制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。交通事故认定书应当载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任，并送达当事人”。

但是，在现实道路交通事故中，也存在因道路交通事故成因确实无法查清，公安机关交通管理部门不能作出交通事故认定书的情况。对此，《道路交通事故处理程序规定》第五十条规定：“道路交通事故成因无法查清的，公安机关交通管理部门应当出具道路交通事故证明，载明道路交通事故发生的时间、地点、当事人情况及调查得到的事实，分别送达当事人。”

就本案而言，峨眉山市公安局交警大队就王雷兵因交通事故死亡，依据所调查的事故情况，依法作出《道路交通事故证明》，而没有作出《交通事故认定书》。因此，本案中《道路交通事故证明》已经是公安机关交通管理部门依据《道路交通事故处理程序规定》就事故作出的结论，也就是《工伤保险条例》第二十条第三款中规定的工伤认定决定需要的“司法机关或者有关行政主管部门的结论”。除非出现新事实或者法定理由，否则公安机关交通管理部门不会就本案涉及的交通事故作出其他结论。

而本案被告——乐山人社局在第三人——嘉宝资产峨眉分公司申请认定工伤时，已经提交了相关《道路交通事故证明》的情况下，仍然作出《中止通知》，并且一直到王明德起诉之日，人社局仍以工伤认定处于中止中为由，拒绝恢复对王雷兵死亡是否属于工伤的认定程序。

由此可见，虽然人社局作出《中止通知》是工伤认定中的一种程序性行为，但该行为将导致王雷兵的合法权益长期乃至永久得不到依法救济，直接影响了他的合法权益，对其权利义务产生实质影响，并且王明德也无法通过对相关实体性行政行为提起诉讼以获得救济。因此，乐山人社局作出《中止通知》，属于可诉行政行为，人民法院应当依法受理。

关于《中止通知》应否予以撤销问题

法院认为，《工伤保险条例》第二十条第三款规定，“作出工伤认定决定需要以司法机关或者有关行政主管部门的结论为依据的，在司法机关或者有关行政主管部门尚未作出结论期间，作出工伤认定决定的时限中止”。如前所述，嘉宝资产峨眉分公司在向被告就王雷兵死亡申请工伤认定时已经提交了《道路交通事故证明》。也就是说，嘉宝资产峨眉分公司申请工伤认定时，并不存在《工伤保险条例》第二十条第三款所规定的依法可以作出中止决定的情形。因此，被告依据《工伤保险条例》第二十条规定，作出《中止通知》属于适用法律、法规错误，应当予以撤销。

另外，需要指出的是，在人民法院撤销乐山人社局作出的《中止通知》判决生效后，人社局对涉案职工认定工伤的程序即应予以恢复。