政治权力转移与企业避税的述评与展望

兰廷蓬

摘 要：政治进程对企业行为有着重要影响。与政府核心官员更替相关的政治权力转移，至少会产生两方面的效应，一方面，法定政治权力转移导致经济政策尤其是税收相关政策的不确定性增加，另一方面，事实政治权力转移使得政府对企业的干预减少，形成了短暂的“空窗期”。自然地，会影响企业的避税决策和选择。

关键词：法定政治权力；事实政治权力；企业避税

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.36.070

政治权力可以划分为法定政治权力和事实政治权力（Acemoglu & Robinson，2005）。官员的法定政治权力由政治制度例如宪法和选举制度等所赋予，在整个辖区内发挥效用，如制定区域内的金融监管政策等。法定政治权力转移时，由于“晋升锦标赛”的强激励和官员自身存在的异质性，使得政策存在不确定性。官员的事实政治权力由其对资源的配置能力形成，强调其对可支配资源的影响力，在局部领域发挥效用，典型地表现为政府控制或干预。事实政治权力转移时，离任官员和接任官员对其可支配资源配置的影响会减弱，对企业来说，形成了短暂的干预“空窗期”。

1 法定政治权力转移与企业避税

法定政治权力的转移会传递一种政策不确定性的风险信号。标准的政策模型通常假定在一个完整的经济区间内，是由单一的政策制定者基于整个社会经济福利最大化做出政策选择，但现实情况是，政策制定者即政府官员面临有限的任期，完全可能被其他具有不同政策偏好的人所取代（Julio & Yook，2012）。因此，政府官员变更的结果与未来政策的不确定性密切相关，因为新任官员可以通过法定政治权力改变金融监管、货币和贸易政策、税收政策等（Jones & Olken，2005），在更极端的情况下，可能涉及私营公司的被征用或国有化。在这种情形下，市场中利益直接相关的企业出于自身利益的考虑，不得不针对未来的不可预期性主动或被动地采取应对措施。

一般认为，从整体企业行为来看，与法定政治权力转移相关的政策不确定性，会使得外商直接投资和固定资产投资延迟或减少（Rodrik，1991；Chen et al.，2003）、国际贸易边际被削弱（Greenland et al.，2014）。更多的文献则关注了个体企业行为，包括企业投资、资本市场反应等方面。Bernanke（1983）构建了不确定性和实际投资之间关系的模型，发现企业在面临不确定性时会变得谨慎，延缓投资。且投资的变化因国家特征、选举特征和企业特征的不同而存在差异（Julio & Yook，2012；Jensy，2013）。曹春方（2013），徐业坤（2013）和李凤羽（2015）等基于中国的数据也发现了政策不确定性对企业投资的消极影响。金融市场的证据则表明，与选举和政治变化有关的政策不确定性会反映在资产价格上。Boutchkova et al.（2011）研究了全國选举期间的股市波动，发现波动率在选举期间显著高于正常水平。Bernhard & Leblang（2006）则研究了债券收益率、汇率和股票波动在选举和其他政治变化时的变化，发现这些变化在结果难以预测的选举期间更大。此外，由政府官员更替导致的政策不确定性也被证明与企业IPO决策（Colak et al.，2013），股利政策（Huang et al.，2015），企业会计稳健性（Dai & Ngo，2015），企业慈善捐赠（戴亦一等，2014）、企业现金持有（姜彭等，2015）等相关。

具体到税收方面，John（1978）、Nelson（2000）和Foremny et al.（2014）发现政治选举周期对宏观税收政策有显著的影响。这种由于官员变更引发的政策不确定性会让作为相对方的企业面临的风险增加。Katz & Owen（2012）在政治不确定性背景下构建了企业避税的理论模型，在这个模型中企业获知了新任政府官员的特点并不得不做出决策，这种情况下的均衡状态是企业会通过避税来留存更多利润和现金。陈德球等（2016）提供了实证方面的证据，他们通过我国89个城市的A股上市公司匹配市委书记更替的数据，考察了政策不确定性对企业税收规避行为的影响，发现微观企业在面临由地方核心官员变更导致的政策不确定性时会增加税收规避行为。与上述几位学者的研究结论不同，卢洪友和张楠（2016）实证发现地方政府换届引发的政策、市场和政治风险不确定性时会促使企业采取相对保守的避税行为。于文超等（2015）和曹伟等（2016）的实证研究也提供了类似的结果。

2 事实政治权力转移与企业避税

在中国，政府层级制是以区域“块块”原则为基础的多层次、多地区形式，钱颖一和许成钢等（1993）称之为“M型体制结构”或“创造市场的准联邦制”，地方政府实际上就像一个个子公司那样来参与市场活动，手握行政审批、贷款担保、土地划拨出让、政策优惠等重要资源（周黎安，2008），事实上成为发展经济和稳定社会秩序任务的主要执行者（周业安，2004），拥有很大的事实政治权力。而所谓的政府只是一个抽象概念，其表现出来的行为或特征实际上是作为实体的政府官员动机的体现。但政治家并非天真无邪、慷慨无私的，他们首先是独立个体的自我，其次才是为公民服务的行政官。在政治激励和财政激励的制度安排下，地方官员一方面确实有动力加快本地经济发展，另一方面又有强烈的动机以政府干预的形式介入微观企业行为来赢得政治或经济回报，以实现个人的一些目标。

不可否认的是，与事实政治权力相关的政府干预在一定情境下会发挥“扶持之手”的作用（Che & Qian，1998；Ferguson & Voth，2008），但大量文献证明我国的政府干预更有可能是一只“掠夺之手”，它显著降低了公司价值和绩效，损害中小股东利益，导致整个社会资源配置的扭曲（夏立军和方轶强，2005；Cheung，2005；陈信元和黄俊，2007）。而一地税收对于保证地方经济增长、公共产品供给和官员个人政治职位晋升等发挥着关键作用，且具有较强的“自由裁量权”，很难避免受到这只“掠夺之手”的影响。尤其在财政制度改革之后，抑制了地方政府直接向上级政府争取资源的行为（Qian & Roland，1995），面对预算约束，地方政府会将视线转向辖区，譬如向域内的企业和个人摊派各种税费捐款（周雪光，2005），形成实质意义上的税收掠夺等。

赵奉军（2003）认为，税收层面存在的“掠夺之手”是政府的税收超出企业承受能力的掠夺行为，这种行为是由于我国长期存在的意识形态的惯性、强政府弱社会的格局以及税制改革造成的。而王文甫等（2014）则把税收掠夺的动机归因为追求GDP和税收的最大化，出于此种动机，地方政府干预会进一步加强，并向大企业、重点企业倾斜。这种追求GDP的干预动机也影响了不同产业的税收政策，白重恩和马琳（2015）在一个有政府激励机制和政府干预的两部门一般均衡模型中，研究了政府使用税收政策干预经济的方式，发现在稳态时，政府会采取对工业部门补贴而对服务业征税的干预政策，从而引导经济中的生产要素更多流向工业，促使投资品产量增加和资本积累，最终达到GDP最大化的目的。

除了上述理论层面的研究，也有一些经验证据。曹书军等（2009）对中国转轨经济背景下财政分权体制和地方政府行为对上市公司实际税负的影响进行了实证研究，发现在不同性质的非优惠区上市公司，政府干预程度越大，实际税负越高，其中非国有上市公司对政府干预程度最敏感。练敏（2014）同样区分了公司性质，发现在政府干预严重的地区，国有企业的税收负担显著重于民营企业。一个可能的解释是，国企由于产权的天然连接，在税收行为上更容易受到地方政府的干预，管理层的激励目标导向会使得其降低避税程度而向法定高税率靠拢，实际税负较高（曹书军等，2009）。不仅如此，国企还会在经济下行期发挥支持效应。陈冬等（2016）以我国2003～2013年的A股国有上市公司为研究对象，发现政府干预程度的提高会强化国企避税的“逆经济周期支持效应”，即在经济下行期减少避税程度。但也有县级层面的研究发现，政府一旦把财政压力施加到企业身上，并不会提高地方税收征管水平，反而可能引致更多的企业逃税（马光荣和李力行，2012）。

3 研究展望

国内外的证据均显示法定政治权力转移导致的政策不确定性对企业的避税行为有着重要影响。其一，国外的相关研究仅局限在宏观和理论层面，并没有提供微观经验证据，而且基于中国政治体制和经济环境的特殊性，这些研究可能并不适用于中国；其二，国内近两年出现的几篇讨论政策不确定性对企业避税影响的文章（卢洪友，2016；陈德球，2016），雖多涉及微观实证层面，但在使用的理论、实证方法和研究结论等方面存在较大差异，值得进一步研究，并且这些研究都忽视了政府干预这一只手在企业避税中可能发挥的作用。

而在与事实政治权力相关的政府干预与企业避税层面，尽管微观角度的研究比较丰富，但以下两方面仍需改进：一是只见“政府”不见“官员”，未能将政府行为推进到背后的实质性个体。实际上，政府作为一个抽象的“公共人格”，各种特征真正体现的是其背后官员的动机（钱先航等，2011），进一步的研究必须考虑官员在政府干预中扮演的角色。二是如果仅仅从政府干预存在的角度考察企业避税，不考虑政府政策的效用，也无法清晰辨别政府干预对企业的真实影响。

因此，对企业避税的研究需要从“抽象”到“具体”，从“政府与企业”深入到“官员与企业”，这有助于我们从根源上理解政府与企业的关系。未来的研究可以从“法定政治权力转移-政策不确定性增加”和“事实政治权力转移-地方政府干预减少”两条线展开，考察政治权力转移对微观企业避税的影响，更全面、更清晰地认识我国以官员为代表的政治因素对企业避税的作用。

参考文献

[1]Acemoglu， Robinson J.A. Institutions as a Fundamental Cause of Long-Run Growth[M].Handbook of Economic Growth. Elsevier B.V. 2005：385-472.

[2]曹春方. 政治权力转移与公司投资：中国的逻辑[J].管理世界，2013，（1）：143-157.

[3]陈德球， 陈运森，董志勇.政策不确定性、税收征管强度与企业税收规避[J].管理世界，2016，（5）：151-163.

[4]曹伟， 程六兵， 赵璨. 地方政府换届会影响企业纳税行为吗？——来自市委书记变更的证据[J].世界经济文汇，2016，（3）：91-110.

[5]卢洪友， 张楠. 地方政府换届、税收征管与税收激进[J].经济管理，2016，（2）：160-168.

[6]潘越， 宁博， 肖金利. 地方政治权力转移与政企关系重建——来自地方官员更替与高管变更的证据[J].中国工业经济， 2015，（6）：135-147.

[7]宋旺， 钟正生. 制度变迁中的权力-Acemoglu和Robinson权力理论述评[J].经济问题探索， 2010，（1）：139-146.

[8]于文超， 李树， 袁燕.官员更替、产权性质与企业避税[J]. 浙江社会科学，2015，（8）：14-25.