辽宁省联动防治雾霾机制研究

赵君 刘琼 赵紫妤

摘 要：雾霾污染不仅是个环境问题，更是一个民生问题和政治问题。它是东北老工业基地面临的一个严峻的现实问题，这里所论述的联动防治雾霾不仅包括辽宁省各城市之间的联合，也包括各职能部门之间的联合。辽宁省在联动防治雾霾中缺少有效的联动监测预警应急机制、联动治理污染源长效机制和联动执法机制，针对这些问题，提出了如何建立有效的辽宁省联动监测预警应急机制、联动治理污染源长效机制和联动执法机制的建议。

关键词：雾霾；联动防治；机制；生态文明

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.36.060

1 辽宁省联动防治雾霾的理论基础

第一，公共产品理论。

1954年，萨缪尔森在《经济学与统计学评论》上发表的关于“公共支出的纯理论”一文中首次提出“公共产品”概念并给出了定义，后来这一定义一直被沿用至今。萨缪尔森提出的公共产品概念，被限定在一国范围之内，所以亦被称为国家公共产品。公共产品具有非排他性和非竞争性，这两个特点决定了市场机制提供公共产品的低效，因而非市场机制（政府）提供公共产品就有了一个合理的理由。习近平总书记指出“良好的生态环境是最公平的公共产品和最普惠的民生福祉”。

第二，非合作博弈的“囚徒困境”理论。

博弈理论可以用于研究单个城市雾霾污染防治行动以及相互之间的冲突与合作关系。可以把城市当作对弈者，根据他们之间的协调程度，可以将区域大气污染防治分为非合作博弈和合作博弈。合作博弈是指在区域范围内存在一个协议，它对区域内的所有城市都有约束力，参与城市在协议范围内进行博弈。反之，就是非合作博弈。囚徒困境正是非合作博弈的一个典型例子，它表明集体理性与个体理性有时并不一致。

2 辽宁省联动防治雾霾的现状及存在的问题

2.1 辽宁省联动防治雾霾的现状

沈阳市是一个重工业为主的城市，位于东北老工业基地。在雾霾笼罩全国的时候，辽宁省成为雾霾的重灾区。2015年11月8日，辽宁省出现了大面积的空气重度污染，我省的14个城市中有11个城市空气严重污染。根据省环保厅发布的数据可知，沈阳的雾霾污染高达六级，全市PM2.5均值高达每立方米1155微克，最高突破每立方米1400微克，已经是安全标准的56倍。当日，沈阳发布重污染天氣为橙色预警，就在当天下午升级为红色预警，辽宁省发布了省级重污染天气为黄色预警。经过两年的雾霾治理，在全省各界的共同努力下，2018年我省的空气质量情况有所好转，但仍不乐观，治霾之路任重道远。

2.2 辽宁省联动防治雾霾存在的问题

生态环境是关系民生的重大社会问题，辽宁省的各个城市都在积极的采取措施治理雾霾，但是并没有联合起来有计划、有步骤地一起行动。全省各市应该一盘棋，才能使治理雾霾的机制运转得更加协调顺畅。

第一，缺少有效的联动监测预警应急机制。

虽然省内各市都制定了严重雾霾污染天气的应急预案，但内容还有欠缺，不够完善，而且也没有规定各市各部门之间应如何联防联控。应急预案的可操作性还有待加强，多数城市针对不同的预警等级所提出的应急措施相对较宽泛，与现实存在脱节问题，实际可操作性不强。辽宁省环保厅已建立了辽宁省空气质量实时发布系统，但14个城市中所设的测试点位比较少，城市的每个区只有一个点位，农村还是个空白。在美国环境署网站主页上输入美国某地的邮编，该地当日的空气质量指数（AQI）、主要污染物种类和含量就能显示出来，还显示对公众健康的影响程度。

第二，缺少有效的联动治理污染源长效机制。

应急措施可能在短期内很有效，但治理雾霾是一项系统工程，需要政府、企业和广大群众联合行动，共同治理，而且要长抓不懈。雾霾污染是个累积性的结果，要有针对性地对污染进行综合治理，不断减少污染物的排放量。我省各市的主要雾霾污染源有工业排放、燃煤污染和机动车尾气排放等，如果防治雾霾工作要取得实质性的进展，那么这些污染源就必须得到有效的控制。这种长效治霾的机制要建立在各市各部门联合治理的基础上，单靠哪个部门都无法取得理想的效果。

第三，缺少有效的联动执法机制。

环境执法是环境保护的一个重要手段，如果联动执法不严，那么我省各市的雾霾污染问题就很难得到有效解决，市民的健康也很难得到保障。一直以来，广大群众都将雾霾污染的责任归于环保部门，一旦出现严重雾霾天气，环保部门就是指责的必然对象。实际上，法律并没有赋予环保部门执法权，环保部门可以对污染企业作出处理意见，但还要公安部门来实际执行，所以各职能部门的联动执法就显得尤为重要。在以往的联合执法中，部门之间的合作并不是很高效，主要任务都落在了环保部门头上，其他职能部门的积极性相对较差，这样就会影响联合执法的效果，降低联合执法的效率。

3 辽宁省联动防治雾霾机制的完善

基于以上我省各市在防治雾霾中存在的问题，本文提出关于辽宁省防治雾霾联动机制的几点建议，包括完善辽宁省联动监测预警应急机制，完善辽宁省联动治理污染源长效机制和完善辽宁省联动执法机制，期望为我省各市今后有效治理雾霾尽微薄之力。

3.1 完善辽宁省联动监测预警应急机制

3.1.1 联动监测预警机制的完善

第一，提高联动监测预警能力。这在很大程度上要依靠科技的进步，采用更先进的空气质量监测设备。科研方面应投入更多的资金支持，与省内各高校联合共同攻关，并将取得的科研成果在省内各市推广，使各市都能分享到高科技带来的环境红利，这样，以沈阳为中心的各市更愿意参加到联动治理雾霾的队伍中，科技创新为进一步开展辽宁省联动防治雾霾提供了技术支持和保障。另外，要建设好我省空气质量监测网，现有的监测网覆盖范围主要在各市城区，有的城市监测网点较少，农村基本没有几个监测网点。应依据各市的城市化发展程度、工业化水平和人口密度等因素科学增设监测网点。

第二，建立信息共享机制。随着科技的发展，我们已进入“互联网+”时代，人们获取信息的渠道更多，通过智能手机和联网电脑，获取信息的速度更快，无论在世界哪个地方发生的事情，几分钟内就可获知。我省各市可以在互联网上共建一个防治雾霾的平台，借助网上的这个平台，公开我省各市治理雾霾的相关信息，实现信息资源的共享。这个平台的主页和国家环保部、辽宁省环保厅，各市环保局的网站创建链接，无论谁登录这个平台的网页，都可以查到我省治理雾霾的相关信息，可以在留言板上表达自己的意见和建议，并通过链接进入各环保部门的网站查阅自己关心的政策和相关法律法规。目前，我省已经在互联网上建了一个提供各市实时空气质量的网站，但还不完善，还不能及时回答广大市民的问题。沈阳的民心网在这方面是个比较成功的案例，他们会在规定的时间内回答市民的问题，并亲自打电话耐心解释，不像有的网站只流于形式。

3.1.2 联动应急机制的完善

第一，制定联动应急预案。根据空气质量指数（AQI）和一定时间内受到雾霾影响的不同程度，雾霾被划分为不同的预警级别，红色预警最严重，橙色预警次之。2014年10月31日，沈阳市在经历了35个小时AQI严重超标的情况下启动了一级红色预警。2015年11月8日，沈阳市启动了重污染天气橙色预警，在当天下午升级为红色预警。应急方案的制定是依据当地的雾霾污染级别，应急措施包括联合制止建筑工地施工、限制汽车上路行驶、限制企业生产、强制学校停课等内容。在启动预警应急机制时，政府、企业以及广大群众分别承担着不同的应急减排责任，要对他们的责任明确和细化，特别是省内各级政府部门的应急责任，要有详细的任务清单。联动部门应以最快的速度通知各市和各职能部门一起行动，共同治霾。在日常工作中，联动部门要对各企业进行排查，建立企业信息系统，统计出重点排污企业，按污染由重到轻列出名单，这样可以在严重雾霾天气出现时快速作出反应，对不同的企业分别作出停产、限产和限排等不同的决定。

第二，做好公众舆情应对工作。在治理雾霾应急预案出台前，要通过新闻媒体和网络做好宣传教育工作，在治理雾霾应急预案出台后，要让广大群众有一定的心理准备，给他们一个缓冲期，并做好通知工作，让广大群众清楚采取应急行动时要注意哪些事项，应急行动可能会给他们带来一些不便，如，对私家车限行等，联动治霾中心会尽力将这不利影响降到最低。联动治霾中心要向广大群众及时反映政府所采取的应急措施，抗霾的进展情况，出现的问题和取得的成果，强化政府在应急事件中的公信力。在连续的重雾霾污染天气情况下，联动治霾中心要从各部门调动更多的专业人员，增加抗霾队伍的力量。召集紧急专题会议，环境、交通、气象、卫生、公安等部门的专家根据我省各市的具体污染情况共同研究，对已经收集到的雾霾监测信息给予评估，然后预测雾霾覆盖的范围及发展趋势。经过共同讨论，完善原有的联动防治雾霾应急预案，使新预案更具有针对性和操作性，防治工作重点突出，责任分工明确，并使公众对新预案有所了解，保证公众的知悉权。

3.2 完善辽宁省联动治理污染源长效机制

为了保证雾霾治理决策的科学性，就必须对雾霾污染源有充分的了解和记录，比如，燃煤污染、工业污染和机动车尾气等在大气污染中所占的比例。但雾霾的区域治理工作还要在此基础上加强各城市和各部门之间的大力合作，对重点污染源长抓不懈，建立一种联防联控的长效治理雾霾机制。比如，鞍山的钢铁厂，盘锦的华锦集团，本溪的钢铁厂，辽阳的石油化工厂都是大型排污企业。只有加强对这些重点污染源的监控，才能逐步改善我省的环境空气质量，才能在治理雾霾的进程中取得可喜的成果。

3.2.1 治理工业污染源

第一，建立环评机制。对于新工厂的建立，需要先进行环境影响评估，如果对周围环境没有较大的影响，可以批准建立，但要做好定期检查工作。对那些可能降低我省大气质量，排污量较大的企业，比如，造纸、水泥、钢铁、化工等企业，要严格评估其对周围环境的影响。评估完成后，要听取当地老百姓的意见，因为这些企业的建立会直接影响当地百姓的日常生活，这应该是环评审批要考虑的重要因素。

第二，加强综合整治。各市环保部门应从我省整体利益出发，对各市的重点治理对象进行排查，严格监管造纸、水泥、钢铁、化工等行业的除尘和脱硫、脱硝情况，共同合作，使我省各大企业的排污达到国家要求。与此同时，还应不断调整我省各市的能源结构，以“气化沈阳”为例，尽量使用电和天然气等清洁能源。对于那些排污严重的煤厂和电厂，要限期进行整改或环保搬迁至合理处，优化城市功能區的合理布局。对于造成重大污染的企业强制停产停业，查找原因。

3.2.2 控制煤烟型污染

第一，应设定严格的燃煤污染排放标准。我国是一个用煤大国，由于煤比其它燃料更便宜，所以东北的采暖期主要使用的燃料就是煤。辽宁省的采暖期是5个月，在这小半年的时间里，要燃烧大量的煤。出于降低成本的考虑，各供暖公司都不使用污染更小的精炼煤。燃煤排放出大量烟尘以及氮氧化物、二氧化硫等，这使我省表现出明显的煤烟型污染特征，所以，我们应该制定严格的污染物排放标准，并联合各市各部门做好监管工作。对已经配备了污染物净化装置却放在一边不用的违法违规企业，采用双罚制度，不仅要对企业进行罚款，也要追究企业负责人的行政或刑事责任。

第二，可以采用经济手段促使企业减排，也许这比行政手段更符合未来的发展趋势。我省已经着手实施排污权交易，由于在发展循环经济方面我省走在全国的前列，有一定的研究基础，所以排污权交易的实行在未来应该会有令广大公众满意的结果。对于那些积极改进和升级净化污染设备的企业，税务部门应给予一定的政策倾斜与税收优惠，进一步激发企业减排的积极性。盘锦的华锦集团是辽宁省环保厅第一家挥发性有机物（VOCs）泄漏检测与修复的试点企业，该集团与比利时一家企业合作，取得了比较好的效果，不仅控制住了VOCs的无组织排放，还降低了企业安全事故的发生，同时也给企业带来了丰厚的经济效益。

3.2.3 减少机动车尾气排放

随着汽车价格的降低和人们对生活质量要求的提高，私家车的数量迅速增长，减少机动车尾气排放已成为治理雾霾的一项重要任务。黄标车、老旧车和大排放量车是治理的重点，要清理黄标车和老旧车。沈阳从2016年9月1日起，黄标车在每天7时到19时不能在沈阳四环内行驶。其它周边城市也要根据本市情况共同治理，只有局部地区的治理是无法改变整个辽宁省的空气质量。执法部门应联合有关部门开展专项整治行动，查处那些已经达到报废期限但依旧在路上行驶的汽车，将其收缴并强制报废。在办理报废车辆的注销手续时，應该与交通、司法等部门合作，把老旧车和黄标车的相关数据信息报送到相关部门，共同推进车辆回收工作，以保证对淘汰车辆的各项措施落到实处。

3.3 完善辽宁省联动执法机制

3.3.1 建立联席会议制度

在治理雾霾过程中，为了保证联合执法工作能高效地进行，应建立以沈阳为中心的辽宁省防治雾霾联席会议制度。联席会议由沈阳市市长作为召集人，成员为各市市长，以及各市环保局、交通局、气象局和公安局等联动部门的相关负责人。联席会议的主要议事范围有：制定联动执法方案，讨论解决联合执法过程中出现的重大问题，总结联合执法方案的落实情况，收集各城市和各部门的意见，然后制定下一阶段的行动方案。雾霾防治的联席会议分为年度会议和专题会议。年度会议于每年9月举行，出席成员不得少于成员总数的2/3。而专题会议是针对我省治理雾霾中遇到的突发问题和具体问题随时召开，专题会议可以是部分成员参加。

3.3.2 完善联动处罚制度

成立辽宁省防治雾霾联动处罚机构，由我省各市环保部门与公检法部门的代表组成，推选我省环保厅厅长作为第一负责人，协调各市各部门之间的联动执法。环保部门处于联动处罚机构的中心位置，在联动执法过程中起着主要的作用。环保部门对各类环境违法犯罪行为只能做出处罚的决定，并没有执法权，但由于公安机关的共同行动，相互配合，这一问题得到了很好的解决，这使环保部门的行政力量与公检法部门的司法力量有效结合。国家最高法院和最高检察院于2013年6月出台了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》，使得公检法部门与环保部门的联动执法有了相应的法律依据，为打击环境违法犯罪提供了有力的保障。此外，环保部门应积极支持环保组织（NGO）向法院提起环境公益诉讼，使环保组织在防治雾霾污染的行动中起到应有的作用，更好地保护社会公共利益。2017年6月27日通过的新《民事诉讼法》第五十五条规定了检察院对环境公益诉讼的支持，在没有规定的机关和环保组织起诉的情况下，检察院可以向人民法院提起诉讼。

3.3.3 制定责任追究制度

为了有效落实联动执法，还应建立责任追究制度，将联动治理雾霾的完成情况作为对相关责任人进行年度考评的重要指标。对恪尽职守、认真履职的联动执法人员应给予一定奖励，对履职不力的执法人员应严格追究责任。根据我省的现实情况，制定合理、可行的责任追究制度，对那些拒绝履行义务的联动部门及其责任人员要追究相应责任。如果执行部门分管领导或具体工作人员徇私舞弊，包庇被执行人，那么应追究该领导或工作人员的法律责任。要加强联动执法队伍建设，提高联动执法水平，做好监督复查工作。对执法人员的具体执法行为要全面监督，在联动执法过程中要杜绝权力的滥用，防止发生执法腐败问题。

4 结论

2018年5月18日至19日，习近平在全国生态环境保护大会上强调：“要把解决突出生态环境问题作为民生优先领域。”有效的联动防治雾霾机制是解决我省雾霾污染的手段之一，辽宁省联合防治雾霾不仅包括辽宁省各城市之间的联合，也包括各职能部门之间的联合。本文主要从辽宁省联动监测预警应急机制、联动治理污染源长效机制和联动执法机制三个方面来论述的，今后还会进一步研究该机制的其他方面，以期不断完善。

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