我国养老产业供需失衡问题及其对策研究

盛见

摘 要：当前，我国养老产业仍处于起步培育阶段，面临供需失衡问题，产业基础薄弱，发展速度缓慢，供给无法满足老龄人口多元化的养老需求，陷入低水平均衡陷阱。养老产业的高投入与老龄群体的低支付能力、低支付保障、低支付意愿之间的矛盾，以及养老服务内容、养老服务模式等供需结构的错配是导致供需失衡问题的重要根源。应该遵循市场发展规律，坚持需求导向，将供给和需求紧密结合起来，精准匹配，从供给、需求两端和构建体制机制等方面同时精准发力，推进养老产业健康平衡发展。

关键词：供需失衡；供需错配；需求导向；精准养老

中图分类号：F719文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2018）11-0052-06

养老产业事关民生福祉，既是重大的社会问题，又是重要的经济问题。党的十九大报告提出实施健康中国战略，为养老产业发展指明了方向。新时代、新任务、新机遇。当前，开展养老产业研究意义重大。本文聚焦我国养老产业发展问题，在他人研究的基础上，遵循市场发展规律，一方面，将供给与需求紧密结合起来，从供需平衡发展的角度，系统研究养老产业供需失衡问题，具有相应的学术价值；另一方面，通过剖析问题根源，找出化解问题的有效途径，给出推进养老产业持续健康发展的对策，也具有重要的现实意义。

一、养老产业供需失衡的具体表现

近年来，随着人口老龄化的加剧、保障能力的提升和产业政策支撑条件的完善，我国养老产业繁荣发展具备了良好的基础条件和广阔的市场空间。特别是，2013年国务院出台了《关于加快发展养老服务业的若干意见》，全面开启了养老服务业社会化和产业化发展的新局面，养老产业获得了较快发展。根据《2017年社会服务发展统计公报》，全国各类养老服务机构和设施15.5万个，比上年增长10.6%，各类养老床位合计744.8万张，每千名老年人拥有养老床位30.9张。①尤其是，高端养老产业呈现出良好的发展态势，初步形成了一批大型健康养老集团和知名服务品牌，相继建设运营了一批集养老、医疗、康复、度假等于一体的健康养老基地和健康养老特色小镇。

但是，总体而言，我国养老产业还处于起步培育阶段，尚未摸索出成功有效的产业化发展模式，产业发展缓慢，供给无法满足需求的供需失衡问题十分严峻，突出表现如下。

1.供需总量失衡

我国老龄人口基数大，随着生活水平的提高和人均寿命的延长，以及近年来“低生育率”和“低生育意愿”的出现，人口增长速度放缓，人口老龄化加剧，目前已由老龄社会加速向深度老龄社会转变，养老服务需求快速增长。但是，我国养老服务业整体上还处于低水平的徘徊阶段，无法满足巨大的养老服务需求。据全国老龄工作委员会统计，目前我国老年人市场年需求消费能力已经达到或超过6000亿元，而每年能为老年人提供的产品和服务供给尚不足1000亿元。②2016—2020年，我国社会养老需求累计为1.22万亿—2.03万亿元③，预计到2030年中国养老产业市场规模可达13万亿元。④养老产业市场缺口巨大。

2.产业整体投入不足

投资是产业培育和发展的首要因素。养老产业具有高投入和重资产性质，从前期的土地成本、建设工程、精装软装，到后期康护设备安装、人员经费、运营管理和服务等费用极高，属于典型的高投入行业。特别是前期房地产成本占比很大，按现行国土政策要求，无法通过一次性售卖回收成本，必然导致项目投资资金回收周期长、资金压力大。加之养老产业属于社会投资项目，政府扶持不够、补贴不到位等因素，势必影响社会资本投资的积极性，投入意愿不高。相对于巨大的养老需求，无论是政府扶持还是社会投资均显不足，仍以政府投入的养老事业为主，养老产业没有形成“加大投资—人才聚集—服务水平提高—需求增加—行业赢利—加大投资”的持续健康发展局面。

3.从业人员队伍严重紧缺

根据第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果，2015年我国失能半失能老年人口总数大致为4063万人，按照每3个失能老人配备一名护理员的国际标准推算，至少需要1300多万护理人员⑤，而且这些护理人员都是刚性需求，但根据现有公开数据，当前全国养老机构中各类从业人员不到100万人，专业技能人员不到20万人，持证上岗的人数不足2万人⑥，人员缺口已过千万级别，远不能满足养老服务业的发展需求。并且从业人员大多是“4050”人员和农村进城务工人员，持证上岗人员少，专业水平低，业务能力不强，服务质量不高。

二、养老产业供需失衡产生的根源

养老产业供给和需求失衡的问题是由多种因素共同造成的，本文聚焦主要矛盾和关键环节，从养老产业的高投入与老龄群体的低支付能力、低支付保障、低消费意愿之间的不匹配，以及养老服务内容、养老服务模式的供需结构错配等方面，深入分析其产生根源。其中，前者的“不匹配”是造成养老产业发展动力不足的重要根源，后者的“供需结构错配”是导致养老产业发展缓慢、效率不高的结构性根源。

1.养老产业的高投入与老龄群体的低支付能力不匹配

近年来，我国的养老保障能力虽然不断增强，但相对于实际养老支付需求而言，养老支付能力低。与发达国家相比，我国老龄化具有典型的“未富先老”“未备先老”的特点，支付能力弱，难以应对老龄化冲击，成为需求方面的根本难题。按美元计算，2017年我国人均GDP为0.88万美元，分别不到英国3.97万美元、美国5.95万美元、瑞士8.02万美元的1/4、1/6、1/9。⑦从实际支付能力来看，我国2017年企业退休职工月人均养老金才提高到2500元左右⑧，参保领取养老金的老龄人口收入尚不能完全保障养老需求的实现，而其他城乡老龄人口多数没有固定收入来源，依靠自己储蓄很难满足养老需求。

实际上，养老产业现行的收费水平与支付能力存在缺口，尚未进入整体赢利状态。据调查，按照现行达标的服务水平所要求的养老机构投入，只有当养老服务的收费水平达到当地平均退休养老金的两倍左右时，养老服务提供商才有合理的利润，养老产业才能够持续健康发展。以北京为例，2017年年底，平均退休养老金约为3633元/月，那么平均的养老服务收费标准应该是7266元/月。经调查，北京中低端养老机构的平均收费为7251元/月，基本和预测相吻合。⑨按照这一标准，养老退休金只够支付养老服务收费的一半，存在一半的支付缺口。2016年，北京市民政局公布的调查数据显示，171家民營养老机构中有58家明确表示亏损，占33.9%；收支相抵或略有盈余的有108家，占63.1%；赢利的有5家，仅占3%。⑩

2.养老产业的高投入与老龄群体的低支付保障不匹配

从发达国家的经验看，建立多支柱的养老金支付保障体系是保证养老金体系持续运转的关键。目前，我国正在构建多层次的养老支付保障体系，就是以基本养老保险为第一支柱，企业年金、职业年金为第二支柱，税延型等商业养老保险为第三支柱。现状是第一支柱强，第二支柱和第三支柱弱，关键是缺乏长期护理支付保障。

首先，长期护理险制度还处于试点探索阶段，护理服务尚缺乏支付保障。发达国家针对失能半失能老人的长期照护需求，都建立了长期护理保险制度。我国养老服务按序列可以分为“医”“养”“护”三大类，前两者分别建立起了全民医疗保险制度、职工养老保险和城乡居民养老保险制度，唯独缺乏针对“护”的支付保障制度。其实，保障满足失能和半失能以及其他失智、精神障碍老年群体的长期照护需求，才是养老服务的核心，才是真正体现“老有所养”的关键所在。2016年，人力资源和社会保障部出台了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，探索建立长期护理险制度，强化长期护理保险支付保障，以减轻家庭照护的经济负担。这标志着我国长期护理保险制度刚刚起步，仅在青岛、上海等15个试点城市和北京、河北等多个省市的试点区域展开，覆盖人群有限，迫切需要进一步加强制度设计和实践探索，尽快扩大长期护理险覆盖面，增强政策的普惠性。

其次，三大支柱结构比例严重失衡，支付保障能力有限。养老保障体系较成熟的国家，三大养老支柱所占比例通常为5∶3∶2或者4∶3∶3。而我国现行养老金总量结构是养老保险一柱擎天，而企业年金和商业养老保险则是明显短腿，第一支柱约占养老金总量的78%，第二支柱占18%，第三支柱只占4%。B11这种格局加大了基本养老保险的压力，使第一支柱负担太重，不堪重负，可持续性有风险。由于企业年金不是强制性的社会保险，而是一种自愿性的职工福利，民营企业既没能力也无积极性参与，国有企业有能力和积极性参与，但是在职工中的覆盖面很小。2016年，我国參加企业年金的职工人数仅为参加城镇职工基本养老保险总人数的6.13%B12，第二支柱参与率太低，不具有普惠性，难堪养老保障第二支柱大任。第三支柱试点正在上海、江苏（仅苏州工业园）、福建（含厦门市）三省市加紧推进，预示着长期服务于居民养老需求的产品将迎来更多机会，从而改变居民的养老投资模式。

3.养老产业的高投入与老龄群体的低社会养老消费意愿不匹配

由于传统的家庭养老观念难以在短期内改变，适应家庭养老能力变化的社会化养老观念尚未完全形成，不少老人对到社区、机构、基地养老存在抵触情绪，子女也会不同程度地背负不孝的心理负担，巨大的养老需求受到抑制。另外，当前的老龄群体普遍成长和生活于短缺经济时代，养成了勤俭节约的生活习惯，倾向于家庭养老，社会养老意愿较低。据调查，75.1%的老人月平均支出在2000元以下，且多数用于维持日常生活，不愿意花钱购买养老服务。B13这是典型的需求动力不足。

4.养老服务内容供需不匹配

自理能力不同的老年群体对应不同强度的社会养老需求。社会养老服务需求强度与老人失能程度成正比，失能程度越高，对社会养老服务需求越强，需求弹性越低，越不可替代，成为刚性需求。现阶段，我国养老服务供给内容与老年群体需求强度不相匹配的问题较为严重，刚性养老需求缺口较大，一定程度上存在本末倒置的问题。

首先，养老机构服务内容趋同过剩。由于养老群体的服务需求缺乏市场细分，入住养老机构的养老群体多为自理老人，养老服务的内容、产品、项目大致趋同，服务一般集中于生活照料、养生、社交、文化娱乐等“养”的方面，甚至出现“养”的服务过剩，养老机构普通床位空置率高居不下。根据民政部社会福利中心的数据，截至2015年6月，全国养老机构的平均入住率为56.36%，各地床位入住率普遍只有40%—70%，河南、海南和甘肃等地甚至不足40%。B14

其次，专业化机构和护理床位缺失严重。由于资金投入大、专业技能要求高、养老机构风险回避，以及失能老人支付能力弱等原因，造成社会资本投资护理院等专业护理机构以及养老机构“护理床位”“家庭病床”的积极性不高，导致具有一定医疗服务的“医”和专业护理服务的“护”等刚性养老需求短期内难以得到有效满足，成为养老服务供给的薄弱环节。在各地养老机构的发展中，率先发展的是普通床位，护理型养老床位的配置近年来才得到重视，因此护理型养老床位普遍存在缺口。按照《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》确定的标准，到2020年护理型床位占当地养老床位总数的比例才达到不低于30%的水平。

5.养老服务模式供需不匹配

养老服务具有“亲情性”和“家庭型”特点，老人接受养老服务的场所最好不要离开家庭或社区的“熟悉环境”，或者距离不要太远。纵观欧美发达国家百年来养老服务业的演变，养老模式已经从最初的集中化、功能化（机构养老）向分散化、人性化、就近化（家庭、社区养老）变迁，形成家庭养老为基础、社区养老为主导、机构养老为补充的需求导向养老体系。然而，在我国现阶段养老产业化进程中，政府特别是社会资本热衷于机构养老，片面强调建机构、增加床位，并将其作为工作考核的指标，而需求导向的家庭养老和社区养老较为薄弱B15，养老服务模式供需错位较为严重。

首先，过于关注高端机构养老项目。从服务供给而言，由于机构养老项目特别是兼具文化旅游、休闲度假、健康养老等多种功能融合的基地养老项目，由于投资、运营比较集中，短期内见效显著，容易获得政府和社会资本的关注，成为养老服务产业化的重点。而实际从服务需求侧分析，在“未富先老”的社会条件下，社会资本投资的高端机构和基地养老项目，大多位于远离城区和医疗资源的市郊或环境优美的地方，更远离老人熟悉的居住环境，投入成本高，收费水平大都高于普通老龄群体的支付水平，仅有利于较为富有的自理老人短期休养度假，不适合失能半失能老人长期养老，往往不被老人青睐。

其次，家庭养老和社区养老供给不足。我国具有家庭养老的优良传统，但是当前家庭在少子化、空巢化和老龄化的多重压力下将逐步丧失家庭养老的能力和条件，很多原本由家庭提供养老服务的老人被推向了社会。社区养老兼具机构养老和家庭养老优势，应该成为养老体系建设中的主导模式，然而由于家庭和社区养老点多面广，服务分散，效果显性差，往往受重视不够，反而供给不足。目前，我国享受社区养老服务的老人仅占7%左右，如2012年上海市依托社区实现居家养老的老人占60岁以上的老人比例为7.4%。B16随着家庭养老能力越来越低，社区养老的辐射能力需要进一步增强，不仅仅要覆盖7%的老龄人口，实际上要覆盖到20%—30%，乃至覆盖到家庭无法照看又不愿意去养老机构的所有老年人口，才能创造出生机勃勃的社区养老活力。

三、化解养老产业供需失衡问题的对策建议

坚持需求导向，从增加有效供给和释放有效需求两个方面，深化养老服务业供给侧结构性改革，全面改善老龄人口养老服务消费条件，精准匹配，对接推进，平衡发展，实施精准养老，有效化解养老服务业供需失衡问题，实现其持续健康发展。

1.深化养老产业供给侧结构性改革

首先，降成本，实现养老产业从“重资产”向“轻资产”运营转变。降成本的关键是有效化解养老项目建设成本。一是鼓励选择有利于降低成本的养老模式。应鼓励社会资本转变大机构、大基地养老的集聚发展思路，按照分散就近化原则，与家庭养老和社区养老紧密结合起来，走小型化、社区化连锁经营的道路，既降低建设成本，又获取规模收益，更能够得到老龄人口的青睐。二是鼓励选择有利于降低成本的运营模式。养老产业属于典型的“小利润大市场”的微利行业，这就要求养老企业要有持续投资的市场耐性，采取品牌化、连锁化经营，努力扩大市场规模，获得稳定的市场规模利润。以运营社区中小型养老机构为核心，通过进行连锁化经营，走以运营为核心的轻资产运作道路。鼓励社会资本通过租用废弃的社区活动中心、养老院、农村幸福院、学校、厂房等设施，進行改扩建以降低建设成本。三是发挥政府的培育引导作用。我国养老服务业处于起步培育阶段，需要政府加大投入力度，培育引导养老市场发展。引导建立省级和地市级养老服务专项资金并逐步扩大规模，建立“养老机构综合责任险”制度，降低养老企业运营风险，为养老产业发展保驾护航。逐步给予民营养老机构和养老企业与公办养老机构同等的税费优惠、资金补助待遇。着力解决政策“最后一公里”的难题，配套和完善市、县两级的具体资金扶持政策，使专项财政资金和各类配套资金能够真正补贴到位。

其次，补短板，满足核心需求。一是大力发展“医养结合型”和“护理型”等专业性养老机构。社会资本投资养老机构必须解决形式单一、功能雷同、千篇一律的问题，鼓励社会资本建立差异化的养老服务机构，为各种老年人提供不同档次的服务标准，满足不同收入水平老年人的差异化服务需求。可以按照我国香港地区把安老院分为高度照顾、中度照顾和低度照顾等三种类型的做法B17，将我国养老机构分为“生活照护型”“医养结合型”和“护理型”三类B18，要把养老服务机构建设成功能互补、各具特色的“专科”型养老机构。对未来新建的养老机构，应重点鼓励向专业性方向发展，在养老机构的建设和运营补贴政策上，应以专业性养老机构为主。二是积极发展社区养老，实现“不离家的社会养老”。积极鼓励社会资本通过直接投资、注资入股、输出和受托管理、租赁等方式，依托小微型机构，开展大社区养老服务，并逐步成为投资主体。这里的社区养老更多应作为养老服务平台作用的概括，旨在倡导搭建社区服务平台为有需求的老年人提供居家养老服务，而不是要求在社区大规模建设准养老机构提供机构照料服务。借助于社区居家养老服务平台，整合社区内政府、社会、市场以及家庭、个人等各服务主体所掌握的服务资源，使得养老服务责任依托社区实现从家庭向社会的逐步过渡。社区养老既有利于克服传统意义上家庭养老内容单一及非专业化的局限，又可以解决机构养老方式亲情不足以及收费过高的问题。这种思路转变，既借鉴了发达国家养老服务经验，又适合我国养老文化传统，是深化我国养老产业供给侧改革的核心举措。

最后，去空置，减少无效供给。去空置的重点就是要纠正造成资源配置效率低下的政策和机制，引导新的资源配置向老年人最需要的服务流动，同时还要尽快对现有资源进行重新配置，以提高效率。一方面对现有养老机构进行分类，向专业化养老机构转型，积极发展社区养老；另一方面，政府要适当限制社会力量举办高端养老机构，严格禁止房地产企业假借建设养老机构之名行房地产开发之实，重点支持和鼓励面向社会大多数老人的中低端民办养老机构的发展。

2.全面改善老龄人口养老服务消费条件

有效需求是具备支付能力并愿意支付的需求，是能力与意愿的有机结合，只有有效需求才是现实的市场需求。要创造条件将巨大的潜在需求转化为有效需求。

首先，强支付，改善老人社会化养老消费的经济条件。提高老人支付保障，既为老人消费养老服务创造经济条件，又从需求方为推进养老产业持续发展提供资金保障。一是尽快建立长期护理保险制度。引导各省在确保医保基金安全运行的情况下，通过调整医保基金结余筹集长期护理险资金，加快推进建立长期护理保险制度试点工作。同时，借鉴划转部分国有资本充实社保基金的做法，研究探索划转部分国有资产作为长期护理保险金的开启资金。在建立省级长期护理险的基础上，适时推出全国统筹的长期护理险。二是不断提高养老金水平。推进基本养老保险基金全国统筹，提高制度公平性以及财务可持续能力。着力优化基本养老保险制度，包括完善个人账户制度、调整养老金计发办法、建立待遇正常调整机制、加强基本养老保险基金投资管理等，不断增强制度的财务可持续性以及正向激励性。三是建立其他支付保障。加快推进个人税收递延型商业养老保险试点工作，引导居民优化养老投资模式，投资长期服务于居民养老需求的保险产品。鼓励各省整合已有的老年人高龄津贴发放机制，根据经济社会发展水平，逐步建立覆盖全省各年龄段老人的综合津贴发放制度。完善并全面推广老年人住房反向抵押养老保险。

其次，转观念，培养社会化养老的消费习惯。现阶段，既要快速构建需求导向的社会化养老产业体系，又要转变传统的家庭养老观念，逐步培育形成社会化养老观念。同时引导老年人消费观念的转变，快速释放社会养老需求。倡导并鼓励他们追求幸福的晚年生活，也要像年轻人一样活得有品质、有品位，不仅要追求物质上的满足，也要追求精神生活的满足，要有丰富的老年娱乐和社交活动。

3.创造推进养老产业精准化发展的外部条件

实施精准养老不仅要坚持需求导向，建立起供需平衡的养老服务体系，而且有赖于构建整合资源的相关机制等外部条件。有效配置养老资源不能完全依靠市场手段，而必须发挥政府的主导作用，建立资源有效配置的体制机制。

首先，建立统一的供给和需求评估机制。打破碎片化与部门化现状，强化跨部门协作，由民政、卫康、人社、发改等部门共同制定一套全国统一的系统的养老服务供给标准、养老需求评估体系和方法，使之成为养老机构分类建立、服务分类供给以及老人享受和退出服务的基本标准，也成为政府考核、补贴和监管的重要依据。这是实现精准养老的标准保障。积极探索第三方评估，形成统一的评估程序、标准、方法，以保证评估的科学性和权威性。

其次，建立精准的资源分配机制。制定全国性的养老服务资源有效配置办法，按照统一的评估程序、标准，对老人养老需求进行系统科学的评估，再以评估结果梳理出服务类别、级别、内容和服务机构。根据老人自理程度配置养老服务资源。将有限的养老资源向刚性需求群体倾斜。增加专业化养老机构、护理床位、专业照护人员和经费供给，重点保障失能、失智、高龄、低收入的群体入住养老服务机构，或者居家获得政府购买的养老服务。鼓励活力老人、无疾病的高龄老人在家庭和社区养老；将生活仍能自理但患有慢性病的普通老人安排于社区与普通养老院中。注重康复保健、临终关怀等医疗服务安排。

再次，建立衔接与转介机制。构建跨部门服务需求和资源供给的共享信息平台，设置转介标准，明确不同服务机构的梯度功能定位。构建可以在不同养老机构、社区、家庭、社会专业机构相互衔接转移的机制和渠道。根据老年人健康的评估变化，推介相应的服务方式，并通过不同机构间的衔接与合作形成梯度转介服务模式。

最后，建立服务质量监控机制。以老人的服务满意度为核心，整合民政、卫康、人社、发改等部门的监督资源，形成跨部门协作的覆盖“医、养、护”多方面内容的质量监控机制，进行全过程的服务质量监督，防止养老资源浪费。

注释

①《2017年社会服务发展统计公报》，中华人民共和国民政部网站，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/，2018年8月12日。

②王国锋：《当前我国养老产业发展状况及投融资路径探讨》，《金融发展研究》2016年第6期。

③B13王立剑、凤言、刘青：《需求导向的中国社会养老服务体系建设模式研究》，科学出版社，2018年，第139、91页。

④中商产业研究院：《2018年中国养老产业市场研究报告》（简版），中商情报网，http：//www.askci.com/news/chanye/20180326/145602120472.shtml，2018年3月26日。

⑤张明敏：《亟待建立服务保障体系和长期照顾保险体系》，《公益时报》2018年10月9日。

⑥童曙泉：《专业养老护理员缺口超千万名》，《北京日报》2016年4月21日。

⑦此处数据根据《世界银行2017年世界各国或地区GDP排行榜》所列各国人均GDP排名计算得来。详见《2017年世界各国或地区人均GDP排行榜：中国澳门第2，中国大陆第72》，搜狐网，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1606110014892577408𝔴=spider&for;=pc，2018年7月16日。

⑧邱玥：《聚焦养老金“十四连涨” 将有1.14亿名退休人员受益》，《光明日报》2018年7月7日。

⑨中健联盟产业研究中心：《调查：养老服务应该收多少钱？》，《养老那些事儿》（公众号）2018年4月22日。

⑩蒋梦惟：《民政部：民营养老盈利困难》，《北京商报》2016年2月15日。

B11李茜：《“多支柱”养老金体系亟待构建》，《上海金融报》2017年11月23日。

B12梁發芾：《企业年金难堪养老保障第二支柱大任 存两个致命弱点》，《中国经营报》2018年1月6日。

B14李璐：《推动养老服务供给侧改革 发展老年健康医疗服务产业》，《宏观经济管理》2016年第7期。

B15相同服务条件和水平下，家庭养老是最符合老龄群体需求的养老模式，社区养老次之，距离社区较远的机构养老再次之，而远离社区、医院和城区的基地养老模式则不受青睐。家庭养老和社区养老可以称为需求导向的养老模式，而距离老人“熟悉环境”较远的集中式的机构养老和基地养老模式则不受老人青睐，可称为供给导向的养老模式。

B16张歌：《城市居家养老服务资金保障研究》，中国社会科学出版社，2016年，第5页。

B17青连斌：《发展我国养老服务业必须着力解决四大问题》，《湖南财政经济学院学报》2016年第2期。

B18此处的“医养结合”并不一定要在养老机构内兴办医疗机构，也不是要在医疗机构内兴办养老机构，而是要加强两类机构的合作，增加养老机构的医疗便利性，提高入住机构老年人的医疗服务的获得性。

参考文献

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责任编辑：澍 文