集体资产股份权能改革的“长洲模式”*

黄国勇，欧凤珠

（广西壮族自治区农业厅，南宁 530022）

集体资产股份权能改革的“长洲模式”*

黄国勇，欧凤珠

（广西壮族自治区农业厅，南宁 530022）

广西梧州市长洲区是全国29个积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点县（市、区）之一。长洲区坚持组织保障、宣传发动、分类改革、因村施策、股份合作、节约成本，通过改革规范了集体资产经营管理、增加了集体收入、化解了农村社会矛盾、完善了股份合作、促进了新农村建设，形成了集体资产股份权能改革的“长洲模式”。

集体 资产 股份 改革

广西梧州市长洲区下辖长洲镇、倒水镇、大塘办事处和兴龙办事处，共26个行政村、1个农村社区（竹湾社区）、15个非农社区，村民小组461个，总面积377.74 km2。长洲区作为广西最早开展农村集体产权制度改革探索的县区，自1993年起新兴村就开始了以村小组为单位的集体经济股份合作制度改革探索。2014年底，长洲区已有8个村开展了股份合作制度改革。2015年5月6日，根据《农业部、中央农村工作领导小组办公室、国家林业局关于积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点工作的批复》，长洲区成为全国29个积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点县（市、区）之一。

1 改革试点情况

1.1 改革基本实现全覆盖

长洲区涉农27个村（社区），461个村民小组，除倒水镇的渔业村因集体资产薄弱没有参加改革外，其余26个村（社区）均全部参与改革试点，占长洲区涉农总村（社区）数的96.3%，基本实现改革全覆盖。

1.2 完成清产核资和成员界定

长洲区组建了村、组两级清产核资工作小组，对集体财务账内、账外所有资金、资产、资源进行清核。长洲区参与改革的26个村（社区）共核实集体资产总额23.04亿元，完成清产核资的村占长洲区涉农总村（社区）数的96.3%。在对集体经济组织成员条件进行原则性规定的基础上，由各村组通过村民代表大会集体讨论决定，科学界定集体经济组织成员10.08万人。

1.3 积极发展农民股份合作

长洲区共成立集体股份合作社219个，其中村级股份合作社17个、村民小组股份合作社202个，统一由长洲区民政局发证赋予集体股份合作社社会法人身份，所有改革村均领取了集体经济组织登记证书。

1.4 赋予农民集体资产股份权能

参加改革的26个村（社区）均在清产核资基础上，对经营性资产、资源性资产全部进行折股量化，共配置集体资产股份13.19万股，颁发集体资产股权证书3.298万本。建立了集体资产股权台账，各村均明确了集体资产股权登记、变更、交易、继承制度和集体经济收益分配制度，充分赋予农民对集体资产股份的占有权、收益权、股份有偿退出权、继承权。

1.5 建立集体资产信息化管理系统

长洲区应用集体资产信息化管理系统将集体经济组织成员名册及集体资产股权登记、变更、交易等信息全部纳入平台管理，实现对集体资产的规范化管理。

2 改革试点成效

2.1 规范了集体资产经营管理

建立村廉政工作站和村集体监事会，强化了对集体资产的监管治理。竹湾社区成立了广西首个行政村（社区）廉政工作站，从源头上预防村干部的腐败行为，其经验在广西推广。建立了统一规范的农村集体资产信息化管理平台，方便群众参与农村集体资产管理，提高了集体资金使用分配的透明、规范程度。村组集体财务公开制度切实保障了村民群众对集体“三资”经营的知情权、参与权、决策权和监督管理权。长洲区26个改革试点村（社区）全部建立了集体资产台账管理及财务托管代理制度，实行“村财镇管，组财村管”，有效促进了集体资产的规范经营与管理。

2.2 增加了集体收入

改革确保了集体经济组织成员权益，进一步激活了农村发展活力。2017年6月，长洲区农村集体经营性总资产已增加到23.04亿元。龙新村第十一股份经济合作社，从2015年起连续两年实现集体经济收益人均分配额3 950元，比改革前的2014年增加1.5倍。

2.3 化解了农村社会矛盾

通过改革，实现了集体资产由共同共有向股份占有的转变，集体资产经营管理、资产处置、收入分配不再由少数人说了算，村民真正成为了股东。各村（社区）结合实际，充分尊重村民意愿，通过村民大会表决，稳妥解决了“出嫁女”、“入赘男”、“回迁户”等特殊群体的配股争议问题，化解了社会矛盾，有效维护了社会稳定。通过成员身份的固定，收益分红由原来的“动态管理”向“静态管理”转变，减少了产权纠纷。股份配置使农民对集体资产的模糊认识变为清晰地享有股权，解除了农民的顾虑，干群关系明显改善，有效维护了农村社会的和谐稳定。

2.4 完善了股份合作

长洲区通过股份合作社参股的形式，大力发展现代特色农业。泗洲村、富万村成功创建4星级乡村旅游区。龙华村土地股份合作社流转了133.33 hm2土地，与财政公共投入一起折算为集体股份，引入企业合作发展园林产业，农民不但收获土地租金，还可享受经营收益。旭村充分发挥集体林地资源优势，通过与龙头企业合作成立茶叶合作社的模式发展东方美人茶产业，集体以林地入股占40%的股份，每年均能分享产业发展带来的红利。

2.5 促进了新农村建设

长洲区的改革不设集体股，主要通过提取公益金来确保村集体的公益投入。改革以来累计提取了1 000万元公益金用于农村的水、电、路、垃圾处理等乡村建设，极大地改善了村民的生活居住环境。兴龙办事处3个村每年从村集体收益中提取52万元补充保洁员的工资，确保日常保洁全覆盖。泗洲村从集体收益中提取100多万元用于完善污水系统、安装路灯、美化环岛道路，村庄面貌焕然一新，2016年被评为广西“美丽乡村示范村”。富万村提取80多万元打造古树公园，搭配水车、花田、绿道、民宿，把农村变成了景区。

3 改革试点特点

3.1 坚持组织保障

长洲区健全组织体系，形成改革合力，成立农村集体资产股份权能改革试点工作领导小组，各职能部门分工配合，形成区、镇、村三级联动，“一盘棋”推进改革的强大合力。落实人员经费，配强工作力量。落实了160万元改革试点的经费，并于2015年恢复成立镇级经管站。建立完善了区镇“三资”委托代理服务中心，完善了区、镇、村三级监管体系。

3.2 坚持宣传发动

长洲区共印发股份权能改革宣传资料3 500份、《致农民群众一封信》2万份，编印改革试点业务读本370本，编发简报40期。举办了11期改革试点业务培训班，培训各级人员共1 387人。组织业务骨干到山东、江苏、广东等试点区学习先进经验。

3.3 坚持分类改革

将参加改革的26个村（社区）按照经营性资产型和资源性资产型两种模式分类推进改革。

经营性资产型改革模式：在经营性资产较多的长洲镇和兴龙办事处所属的10个村（社区），以村民小组为单位进行改革，重点探索集体经济组织成员资格界定办法，组建资产、资金、资源同步量化的综合性股份合作社，将集体资产量化到户到人。摸清集体家底，严格对集体财务账内、外所有资金、资产、资源进行全面清核，建立资产台账，严格履行公示程序，以村民大会审议核定的集体经营性净资产作为资产股份量化的依据。界定成员身份，各村召开村民代表会议审议通过《集体经济股份合作社章程》，明确成员界定基准日，符合条件的人员界定为集体经济组织成员。折股量化到户到人，将村（社区）组集体资金、资产、资源综合折股量化，确权到户到人。股权设置上只设个人股，不设集体股。大部分的村组根据实际，个人股又分设地份股和人口股，通过合理配置股权，颁证到户到人，让股权成为名副其实的农民财产。规范股权管理，建立股权“进不增、出不减”的静态管理制度。允许股权继承、组内可转让。确认了199个组级股份经济合作社的法人地位，并在新兴村试点成立股份制经济联合社，探索以村为单位改革试点工作，并逐步在其他村推广。

资源性资产型改革模式：倒水镇集体经济相对薄弱的16个村，在土地承包经营权确权登记基础上，大胆尝试以村集体土地入股的方式，组建了土地股份合作社。确权定资产，对有集体资源性资产的村，由村民代表审议通过《集体土地股份合作社章程》确定各村的成员身份基准日，确认集体组织成员的身份。把没有承包到户的耕地、林地、鱼塘、水库等村组集体资源性资产、非经营性资产都折股量化到户到人。对没有集体资源的村，则将土地、林地承包经营权确权登记的成果直接转化为改革试点成果，即农户以自愿的形式将自家承包的耕地、林地入股当地合作社或龙头企业，试行股份合作，增加财产性收入。建立土地股份合作社，倒水镇的16个村均已成立了土地股份合作社，其中富庆村、路垌村等8个村探索村级集体经营性林场土地股份合作经营改革模式；古城村等6个村探索农户家庭承包土地经营权入股建立土地股份合作经营改革模式；大桥村、旭村探索“专业合作社＋农户”组建土地股份合作社合作经营的改革模式。发展特色农业，在改革中，结合创建现代特色农业示范区，探索把涉农项目财政补助所形成的资产交给村集体管理，村集体将该资产作为集体经济组织出资，同时引入民间工商资本发展特色农业，已建成为渔、果、蔬、茶为主导产业的示范区共5个。结合脱贫攻坚，将投入财政扶贫资金的150万元作为贫困村集体股份合作社的本金，与当地的农民专业合作社或龙头企业股份合作发展特色种养产业，每年可为每个贫困村增加经营收益5万元，助力贫困村脱贫摘帽。

3.4 坚持因村施策

对于现有法律框架内存在争议的成员界定问题，由村民代表大会集体讨论决定，在《章程》中予以明确。在股权设置上，不同的村设置个人股也分不同的做法。新兴村按股民的年龄设1～10股；泗洲村只设物业股，确认身份的成员一人一股；龙新村、平浪村等村设立的个人股又分为物业股与地份股。对于户口仍留在本村的“出嫁妇女” 是否配股，有的村只配“出嫁女”本人，有的村兼顾考虑给“出嫁女”的孩子及户籍迁入本社的丈夫配股。

3.5 坚持股份合作

发展农民股份合作，确保群众得实惠，让农民享受更多的改革红利。最早完成改革的长洲镇泗洲村，获得了广西200万元村级集体发展补助资金，2016年成立了股份制旅游发展公司，该村通过建小游园、小景观、农家乐，让村庄变身为休闲乐园，群众用闲置的房屋入股，发展“民宿”，旅游经济成为该村新的经济增长点，村民分享到香喷喷的“旅游蛋糕”。以东方美人茶为主导产业的倒水镇旭村，通过成立茶叶股份合作社，村民以土地入股占40%的股份，每年均能分享产业发展带来的红利。大桥村以农户土地入股方式，组建土地股份合作社，发展6.67 hm2稻螺生态种养产业基地，土地的收益从原来的3万元/hm2，增加至22.5万元/hm2，入社农户的收益回报大大提高。

3.6 坚持节约成本

尊重群众意愿，不聘请专业机构对集体资产作价，采取简化的清产核资程序，对不同类型的资产核估量化。经营性固定资产按购建原值登记，林果场、鱼塘、场地、征地返还的生产生活回留用地等经营性资源资产按现行征地补偿价格计算登记。这种做法节约了改革成本，获得了群众的认可和支持。在改革中保持了政策的连续性，依照原来的基础，改革没有否定以前的做法，没有打破以前的利益格局，原已实行产权制度改革的8个村的股民也全部是股民，各村也保留原来的股权设置方式等做法。

4 改革主要困难

4.1 集体经济组织难以正常开展经营活动

尽管2016年12月26日颁布的《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》中已经明确：“现阶段可由县级以上地方政府主管部门负责向农村集体经济组织发放组织登记证书，农村集体经济组织可据此向有关部门办理银行开户等相关手续，以便开展经营管理活动”。但由于无法进行工商注册登记，税务登记证随之无从办理，仍然会阻碍集体经济组织开展正常的经营活动。同时，从现行《农民专业合作社法》来看，农民专业合作社经营范围仅限于农业生产，与新型农村集体经济组织日益拓展的经营范围不相匹配。长洲区作为试点，在改革过程中大胆探索，通过赋予社会法人地位的方式成立了村、组集体股份合作社，但由于未能从法律层面明晰农村集体经济组织作为经济主体参与市场经营的身份地位，缺乏进行工商登记的法律条文依据。因此合作社在实际经营过程中仍然受到限制，难以真正迈开实体经营的步伐，严重阻碍了集体经济的持续发展。

4.2 集体资产的增值保值空间受限

由于缺乏农村集体经济组织经营管理方面的制度支撑，从资金安全角度考虑，为防范投资风险，采取保守经营。长洲区兴龙办事处和长洲镇有近5亿元的村组集体资金（征地补偿款）存放在银行“休眠”，每年产生的有限银行利息用于集体分配，资金回报率极低，无法发挥集体资金的增值效应。由于可享受的扶持政策、优惠政策少，同时受自身实力与经营能力水平不足限制，农村集体经济组织往往缺乏经营积极性，集体资产增值空间受限。

4.3 集体留用地难以实现有效开发利用

目前关于集体留用地开发方面的相关政策缺乏可操作性，导致留用地开发成本过高，村集体难以承受，村民更不愿意接受。长洲区农村集体留用地虚置、已建成集体物业没有合法身份等问题突出，一定程度上影响了集体经济的持续健康发展。长洲区有近200 hm2集体留用地，仅仅开发利用了33.33 hm2，开发利用率为16.7%。

5 政策建议

5.1 确立农村集体经济组织经济主体地位

建议研究制订相关法律文件，从法律层面确立农村集体经济组织经济主体地位，理顺农村集体经济组织与村民自治组织的关系，为农村集体经济组织建立现代法人治理结构奠定基础。在建立农村集体经济组织法人治理结构的基础上，研究制订农村集体经济组织法人代表的激励政策，促使其逐步向企业化的市场经营主体转变。

5.2 规范农村集体经济组织经营管理制度

建立统一的农村产权交易平台，将农村集体资产交易纳入平台公开管理，从制度上确保土地等资源性资产的保值增值。出台农村集体经济组织管理规定，规范对农村集体经济组织的监督管理，保障农村集体经济组织及其成员的合法权益。

5.3 加大对集体留用地开发的支持力度

配套出台农村留用地开发利用的优惠政策，在集体经济组织资产权属变更费用、房产税、营业税、所得税等给予优惠，促进集体资产的增值保值。研究制订和规范征用集体土地的农村留用地安置制度，更好地解决被征地农民后续的生产生活问题。出台相关金融政策，建立农村集体经济组织贷款担保或贴息机制，畅通融资渠道，降低融资成本。

[1] 黄国勇．改出来的村集体经济活力．农村财务会计，2017，（03）

[2] 黄国勇．广西长洲区集体资产股份权能改革探讨．广西社会主义学院学报，2017，（03）

[3] 黄国勇．集体资产股份权能改革研究—以广西长洲区为例．社会科学论丛，2017，（03）

[4] 黄国勇．长洲农村股份化之路．农家之友，2017，（09）

2017年农业部重点课题研究资助项目“广西农村金融与农村产权制度改革跟踪调查研究”（编号031721301064062051，农财发〔2017〕24号）