路政管理的标准化和规范化——以一则涉路行政处罚案件为例

文/河海大学法学院 陈广华

路政管理的标准化和规范化
——以一则涉路行政处罚案件为例

文/河海大学法学院 陈广华

对涉路行政诉讼案例进行分析，有利于帮助路政部门提高管理能力。考虑到数据结论分析的科学性、稳定性及系统下载原因，专门下载无讼网105件关键词为“公路 路政管理”的案例。从案由分类来看，路政管理的行政诉讼案件主要集中于行政处罚、行政强制以及行政复议领域，这说明实践中涉及路政管理的争议问题多表现为：行为人对路政部门执法行为的不满，依法行政的合法性和合理性受到质疑。从地域分布来看，路政管理的行政诉讼案件多发生在交通发达的东部地区及河北省等地，这些地区多属交通运输要道，交通网线密集，发达的交通网线对路政部门的管理责任提出了更高的要求，涉讼风险也大大增加。

加强路政管理的标准化、规范化

梳理105件案例发现，路政部门为被告（原审被告）的案件共有69件，在筛选的69件案例中，路政部门胜诉案件46件，败诉案件23件，败诉率为33.3%，这说明路政部门在公路执法过程中仍存在一些问题，需要进一步改进，需要加强依法行政、合理行政。

对69件案例，归纳分类出涉讼案件中存在的集中领域，并对这些领域类型化划分，共分为超限治理、违建拆除、路产赔补偿、车辆扣押、其他违法行政行为以及其他行为共六大类。可以发现，路政部门的行政管理涉诉案件主要集中在超限治理以及公路用地的违建拆除（如广告牌设置、违法建筑物）方面，在今后的路政管理过程中，该领域应当重点管理与防范，减少诉累。

在涉路行政诉讼案件中，路政部门一般作为被告参与诉讼，在裁判过程中路政部门往往处于被动地位，导致了路政部门胜诉率不高的结果。通过分析路政部门败诉的23件案件，可知程序违法10件，行为违法、不规范4件，举证不足3件，越权执法2件，其他原因（包括行政不作为、行政决定适用法律错误、认定事实错误等个别案例）4件。总结败诉因素，路政部门败诉的原因主要在于执法过程中程序违法、执法行为不规范、应诉证据力不足，难以在法院庭审过程中形成优势地位。加强路政管理的标准化、规范化，明确路政部门的路政管理责任极为必要。

超限治理案例

尤维涛与河北省河间市交通运输局公路路政管理站交通运输行政管理(交通):公路交通行政管理(公路)案（（2016）冀0984行初9号）

2016年3月24日8时30分许，被告河间市交通运输局公路路政管理站（简称“河交路政”）路政执法人员执法检查时，在省道331线K89＋600处发现原告尤维涛所有、其司机驾驶重型箱式半挂车装载钢铁涉嫌超限行驶，当即予以查扣并将该车引至河间市沙洼治超检测站。被告于当日进行立案、证据登记保存、称重检测、调查询问等程序。经称重检测，原告的车辆为6轴车，车货总重168.05吨，车辆限重55吨。车辆超限113.05吨，超限幅度206%。针对原告的超限行为，2016年3月25日，被告经集体讨论决定对原告罚款11300元，责令自行卸载113.05吨，并于当日作出了河交路政违通（2016）3035号违法行为通知书。当日，被告开具《河北省非税收入一般缴款书》（票号0115210789），原告凭该缴款书缴纳罚款11300元。原告尤维涛不服被告河间市交通运输局公路路政管理站公路行政处罚，于2016年5月16日向法院提起诉讼。

法院判决：行政机关实施行政执法行为应当做到事实清楚、证据确凿、依据正确、程序合法、结果适当。本案中，原告否认被告向其送达了违法行为通知书和行政处罚决定书，被告提交的该两份文书的送达回证及陈述申辩书上面“尤维涛”的签名和捺指印均非原告本人所为，同时被告也未举证证明将违法行为通知书和行政处罚决定书送交了原告同住成年家属或指定的代收人签收，应认定被告在作出行政处罚前未履行告知义务，也未向原告送达行政处罚决定书，故被诉行政处罚行为违反法定程序，应予撤销，并应责令被告重新作出行政行为。

遵循路政执法程序，提高应诉举证能力

路政执法程序

关于超限行为本身的治理，路政部门基于法律、行政法规的授权具有监管超限运输的行政执法权。当公路使用人超限运输行使时，路政部门有权以自己的名义对公路使用人进行审批、罚款。这一案例中，被告河交路政制作的违法行为通知书和行政处罚决定书，应当直接送交原告，原告本人不在的，交其同住的成年家属签收，当事人已指定代收人的送交代收人签收。而在本案中，被告在作出行政处罚前未履行告知义务，也未向原告送达行政处罚决定书，故被诉河交路政的行政处罚行为违反法定程序。

在该案中，一方面被告未向原告送达违法行为通知书和行政处罚决定书，另一方面文书上的签字也非原告所为，该行为对行政行为的实体内容产生了影响，损害了原告的合法权益，应当认定为行政程序违法。若被告依法履行了询问、拍照、检测、告知、决定、卸载等程序，仅在检测单上被告工作人员没有签字，笔录中被告工作人员只有1人签字，此时被告的行政行为程序违反了《行政处罚法》〔2017〕第37条第1款的规定，但原告认可了违法事实，对原告权利不产生实际影响，属于行政程序瑕疵，无需撤销该行政行为。

应诉举证能力

路政部门在应诉过程中举证能力主要体现在三个方面：证据三性的认识、证据提交规则以及留证意识。

证据三性的认识

在该案中，被告提交的两份文书的送达回证及陈述申辩书上面“尤维涛”的签名和捺指印均非原告本人所为，同时被告也未举证证明将违法行为通知书和行政处罚决定书送交了原告同住成年家属或指定的代收人签收，因此，该证据缺乏真实性，缺少该关键证据，被告举证能力不足，故法院认定被诉行政处罚行为违反法定程序，应予撤销。

证据提交规则

路政部门应当注意两点：一是对作出的具体行政行为负有举证责任。行政机关作为被告对作出的具体行政行为负有举证责任，这是行政诉讼法早已确定的举证规则。若被告不提供或无正当理由逾期提供的，视为被诉具体行政行为没有相应证据。二是注意证据提交的时限节点。被告应当在收到起诉状副本之日起15日内提供全部证据和所依据的规范性文件，逾期视为未举证。被告当庭提供证据的，不符合证据提交规则，法院不予采信。

留证意识

由于路政部门在涉路诉讼中往往作为被告，在行政执法过程中缺乏主动收集证据的意识，一旦应诉经常处于被动地位。例如，当发生事故后路政部门没有及时拍摄事故现场道路两排的路牌、路标，只是在应诉过程中提供拍摄照片，不能及时反映事故发生时的设置状况，事后采集的证据无法证明其已经履行了路政管理职责。

路政规范化、标准化管理的对策建议

明确路政管理责任划分与界定

公安机关

主要负责行政区域内的道路交通安全管理工作，承担交通安全管理责任。具体来说，包括三大类别：一是交通事故的处理，即处理道路交通事故，认定各方责任；二是维护交通治安，管理道路交通秩序，加强道路交通安全工作；三是查处公路上的违法行为，包括交通违法行为、运输违法行为以及其他违法行为等。

公路经营单位

主要承担着养护管理公路以及为公路上的车辆、人员等提供安全保障义务的职责。养护管理主要是指依据相关公路法律法规对公路进行日常的保养、维护和及时修复，保证公路能经常处于完好无损状态，确保公路的畅通。收费管理主要指依据相关法律法规的要求在收费公路的独立出入口设置收费站，合理收取通行费的行为。

路政部门

主要承担着高速公路的路政管理职责和养护工作。路政管理是对公路、公路用地及公路附属设施依法进行保护的行政管理，对损坏公路的行为进行制止和处罚，对有碍公路安全、畅通的项目进行审批，对超限运输车辆进行管理等。公路养护工作主要是对公路的巡查、养护及修复等义务。

规范路政部门的执法程序

事前预防执法

加强路政执法宣传：路政执法宣传分为内外两个层面。对外充分发挥法律的指引教育的社会导向作用，普及公路法律、法规及高速公路车辆通行常识，尤其是对重点路段加强防范，从而提高群众的法律意识，让更多人了解各自的法律责任，减少意外事故的发生。对内要规范路政执法人员执法行为，严格依照法律、行政法规等规定的法定程序执法，并落实到个人责任。

加强路政巡查：要及时发现、制止损坏路产的行为，加大路面执法力度，重点打击、查处侵占公路路产路权、破坏公路设施和违法超限运输等严重危及公路安全的违法行为。

严格审批程序：对架设、埋设管线、电缆等设施的申请要严格审批，加强现场管理，做好施工现场的监管工作，对施工过程中的车辆通行安全、施工安全设施摆放等加强指导和监督。此外，违建拆除的案件比例较大，因此，要严格制止违法搭建行为，加大整治工作力度，逐一清理整顿，做到统一规划，统一审批，统一管理。

事后应对执法

及时处理：根据《公路安全保护条例》（2011）第3条的规定，路政部门承担公路保护的监督管理工作，即路政部门是公路的安全管理责任主体。路政部门要依法查处各种违反路政管理法律、法规、规章的案件。在查处路政违法案件时，要严格遵守《行政处罚法》（2017）、《行政强制法》（2011）等相关法律法规的规定，依程序执法。要做到规范化、标准化执法，查处现场必须有文字记录、处理意见、处理结果；在查处涉路违法行为时路政执法人员应当全程佩戴、使用执法记录仪进行全程录音录像，客观真实地记录执法工作情况。

加强安全监督：要深入排查公路安全隐患，开展专项整理活动，完善路政执法现场安全防范措施，做好公路安全的监督管理工作。同时，针对违法超限运输现象严重，要加强源头治理，对超限车辆源头监管，从严打击超限运输行为。

加强痕迹化管理，提高举证能力

所谓“痕迹化”管理，要确保路政管理工作每一个步骤和环节都有记录、留证据，实现路政巡查工作有据可查，责任追究有据可依。要求执法人员认真填写路政巡查日志和值班备勤日志，确保日志内容真实、客观、完整，作为路政部门依法履行路政管理职责的依据，提高路政部门执法规范水平。在现场执法时，路政执法人员必须按规定统一着装，佩戴标志，持证上岗，依法查处涉路违法行为，做好执法工作记录交由当事人签字。如遇到当事人拒不配合、蛮横抗法等行为时，执法人员应当文明服务、秉公执法，可采取录音录像等手段获取视听资料，留存证据，提高举证能力。

建立公路安全处理联动机制

构建“一路三方”信息交流平台

由公安机关、路政部门、公路经营单位三方共同抽调相关专业人员组建信息交流平台，用于公路突发事故的信息共享。当发生公路安全突发事件时，当事人可直接拨打电话至信息交流平台（当事人拨打至三方时，三方也要第一时间将信息转至交流平台），再由信息交流平台在第一时间通知三方，以确保三方在第一时间收到突发事故的信息，及时采取相应的应对措施。

构建营运安全法律风险防范体系

为了减少安全事故的发生，公安机关、路政部门、公路经营单位三方应当共同努力，构建“内部预防为主，外部应诉为辅”的风险防范体系。由公安机关、路政部门、公路经营单位抽调相关专业人员组建公路安全法律风险防范委员会，共同搭建联合工作网络，全面做好“法规收集、落实排查、漏洞完善、风险跟踪、证据支持”等环节的工作，做到“事前预防、事中监控、事后补救”。尤其注意做好风险跟踪工作，一旦发生公路安全突发事故，要深刻反思，制定同类事故的风险防范方案。同时，每个月需要统计安全事故发生率和诉讼率，总结经验，以规避法律风险。必要时可聘请法律专业人士作为法律顾问，协助处理重大疑难案件。