日本城镇水环境综合整治与管理启示

2018-01-05吴杰超赵若霖李旭春

现代商贸工业 2018年35期

吴杰超赵若霖李旭春

摘要：日本的城镇水环境综合整治与管理水平处于国际领先。通过实地考察，对日本城镇水环境管控理念、方法和内容进行了总结与分析，并结合我国城镇水环境的实际情况，探讨了适合我国国情的城镇水环境综合整治与管理模式，为我国城镇水环境质量的整体提高与长效管理提供思路参考。

关键词：城镇水环境；管控；综合整治；长效管理；综合评价

中图分类号：F74 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.35.025

城镇水环境是城镇生态系统的重要组成部分，由其周边水域和内部水体（如湖泊、河流、水库、池塘与地下水等）所构成，往往具有排水泄洪、水量调蓄、交通运输、水源供给、调节温度、景观休闲等多种功能。它对于城镇的生存和可持续发展、城镇环境风貌至关重要。随着城镇化进程的加快，取水、取沙、排污、筑坝、河道固化和污染气体排放等人類活动，对城镇水体生态系统造成某种程度的负面影响，导致水体中污染物超标、水体富营养化、黑臭难闻、生态系统退化等诸多问题。这些问题又会影响到城镇水环境的可持续发展，也会危害城镇居民与其他生物的健康和繁衍，因此，城镇水环境综合整治与管理已越来越成为当前环境质量管控的热点和难点。

以《杭州城市河道综合整治工程综合评估》课题研究为契机，笔者对日本城镇水环境综合整治与管理工作进行了调研、分析，并提出以下一些看法和建议。

1 日本城镇水环境综合整治

二次世界大战后，日本经济在短期调整后即进入经济快速增长阶段，同时，随着大量工业废水和生活污水任意排放入河，导致了日本城镇水环境的持续恶化，城镇生态受到了严重破坏。为了改善城镇水环境的水质状况，日本政府采取了许多水质保护措施，通过绿化、截污、底泥疏浚、控制农业面源污染、促进生态修复、鼓励环保科研、进行广泛的环保科普教育以提高全民环保意识对水环境进行保护。其中，渡良濑蓄水池、千叶县手贺沼公园、琵琶湖是比较典型的水环境保护事例。

（1）渡良濑蓄水池是一座人工挖掘的平原水库，位于渡良濑川的滞洪区，总库容约2640万立方米。当汛期发生时，洪水由溢流堤流入渡良濑蓄水池进行调蓄、滞洪；然而由于生活污水、农田废水等输入氮、磷、有机碳，使渡良濑蓄水池出现水质恶化。为保护渡良濑蓄水池的水质，在蓄水池一侧滞洪洼地上建设有人工设施的芦苇荡人工湿地，并将蓄水池的水引入芦苇荡，通过利用芦苇的根部与茎部以及附着在茎部上的微生物对水中污染物进行吸收分解，实现水体自然净化，确保了蓄水池水质洁净。渡良濑湿地也成为了日本最著名的集自然净化、防洪泄洪、人工观赏、气候调节、保障供水等多功能的水环境治理与管理成功案例之一。

（2）千叶县手贺沼公园在上世纪70-80年代连续多年是日本污染最严重的湖泊，经过近30多年的泥疏浚、开渠引流、垃圾过滤、生态修复、水质净化及公众监督等方法的治理，现在该湖泊水质有了明显改善，并已经建设成为当地著名的景观湖泊公园。

（3）琵琶湖是日本最大的淡水湖，历史上因水质严重污染而发生过多起大规模赤潮，且湖内藻类频繁暴发，直接影响居民的饮水安全。日本通过连续颁布并严格执行《琵琶湖富营养化防治条例》《水污染控制法》《小型企业污染防治条例》《湖泊水质保护专门法》等法律法规，通过制定工业企业氮、磷的排放浓度，禁止销售和使用含磷合成洗涤剂，推广农田使用成分适宜的肥料，加强管理灌溉用水，完善畜禽养殖粪便处理设施，限制家庭垃圾排入公共水体，资金鼓励并扶持小企业建设脱氮和除磷的设施等方式，源头管控农业用水、生活污水、工业废水、养殖废水等，显著减少了污染物质入湖。同时，对琵琶湖流域实施综合管控开发投资计划，投资收入主要用于水环境保护（工业污染治理、城市和农村生活污水处理、生活垃圾处理和水质监测等）、洪水工程和水利用工程（工业和生活供水及水利工程）等方面，发挥水环境改善与修复的生态效益、经济效益与社会效益。经过近40年的治理，琵琶湖的污染得到了有效的控制，蓝藻水华消失，水质明显好转，成为了著名的旅游胜地。

2 日本城镇水环境管理

日本城镇水环境综合整治与管理主要以城镇河道管理为核心，权责明确，各司其职，合理分工，协同合作。其河川管理（建设及管理，下同）的职责职权是依据河川对于国土保全和国民经济的重要性来划分的。

2.1 河川等级划分

根据河川对于国土保全和国民经济的重要性的不同，日本的河川被划分为一级水系（109水系），二级水系（2713水系）和单独水系。其中属于一级水系并由建设大臣（国土交通省大臣，下同）指定的河川称为一级河川（13935条）；属于二级水系并由都道府县知事指定的河川称为二级河川（7029条）；可适用于河川法部分规定的河川称为准用河川；除此之外的河川称为普通河川。

一级水系由国土交通省大臣直接管理并划分为两类，特别重要的干流称为建设大臣管理区间，大臣管理区间以外的河川称为指定区间，指定区间则由大臣委托给都道府县知事进行管理。二级水系由都道府县知事进行管理；准用河川由市町村长进行管理；普通河川由市町村的地方共团体进行管理。以国家机构（国土交通省）为例，其下所属水管理-国土保全局负责河川管理。其下的治水课负责河川及水库的整备工作（建设工作）；河川环境课负责河川及水库的管理（维护管理）工作。以东京都为例，其下东京都建设局所辖的河川部负责河川管理事务。以东京都八王子市为例，其下水循环部水环境整备课负责河川管理事务。同时国土交通省于下设置各地方整备局（大区域），在其下分设若干建设事务所负责道路，桥梁，河川等土建及维护事务。

2.2 河川管理内容

2.2.1 主要内容

日本河川事业（河川项目）的主要内容有三个方面，即治水、环境和管理。治水是针对水灾害轻减而言，包括河道整备，综合治水对策，危险构造物的改造，内涝对策，建立护城堤和建筑物底盘加高，以及潮汐海啸防护措施等。环境即水环境的改善，包括河川环境，城镇水环境等。管理即维护管理，包括维护修缮等。其治水事业中的河道整备事业可类比我国的河道建设项目，包括河川改修及堤防整备等，而管理事业则可类比我国的河道管理。其河道建设的管理工作则参照河川土工マニュアル（河川土工技术手册）执行，其中包括施工管理（工程进度管理，品质管理及尺寸管理），机械管理（运行管理及维护管理），安全管理（现场管理，事故防止及水害防止）及环境保护对策等。

2.2.2 资金来源

日本的河道管理资金来源有法律与制度保障。根据日本河川法第三章的规定，除了本法律或其他法律所规定的其他款项外，原则上一级河川的管理费用由国家负担，二级河川由其所在的都道府县负担。其中又有许多分项条款，如一级河川的管理费用，河川所在的都道府县需承担1/2，大规模改良工事需承担3/10，其他改良工事需承担1/3，维护及修缮费用需承担4.5/10。又如二级河川的改良工事，国家需承担不超过总费用一半的部分费用等。

2.2.3 跟踪评价

对于城镇水环境的科学有效评估是保证水环境质量的重要保障。日本对河道管理的评估大致分为四个阶段：计划阶段评价，新规事业选择时评价，事业的再评价以及事业完了后的事后评价。河道建设的评估主要分两类：一是基于治水经济调查的成本收益分析；二是河川环境整备的经济评价。其治水经济调查的成本收益分析的基本思路是将由堤防等治水设施的整备而带来的水害减轻而得到的收益与建设成本进行比较分析。其成本指标主要包括建设费和维护管理费等。其收益指标包括由于水害减轻而得到的收益的经济指标。其水害被害的经济指标包括被害减轻的收益和高度化收益（如水害减少带来的地价上升等）。被害减轻收益包括直接被害和间接被害。直接被害包括资产被害的减轻和人身被害的减轻。间接被害则包括生产被害，事后被害及精神被害的减轻以及风险溢价等。河川环境整备的经济评价的思路是将由于河川环境改善而带来的个人（及家族）效用的变化的货币量化值（收益）与项目成本进行比较分析。

2.2.4 管控考核

日本河川管理的考核内容和标准包括：（1）与地域联通的河川整备的推进（主要水系区间是否制定整备基本方针及整备计划）；（2）都市河川亲水空间利用的促进（河川的自然环境及与人相关的生活环境的整备情况）；（3）河川的合理管理制度；（4）与海岸防御一体化的河川海啸对策的推进（对策的推进情况，是否有相关整备计划等）。

此外，注重信息化建设也是日本河道管理的重要工作与成功经验。城镇水环境及相关河道信息，完全公开、及时发布、有效分享、协助监督，进行广泛的环保科普教育以提高全民环保意识，促进政府与公民的有效沟通，充分发挥公众参与，促进水环境质量的持续改善与提高。在各建设事务所等相关政府机构网站，可以查询到详尽的河川管理工作的信息，如工作内容介绍，管理计划（宏观），具体工作计划，实时的工作进展等信息。

3 对我国水环境管控治理的启示

从日本城镇水环境综合整治与管理的调研情况来看，其治理模式基本符合“控源减污、基础环境改善、生态修复和重建、优化群落结构”的原则，即主要从河道修复的宏观层面进行管理与把控，以生态系统的长期稳定平衡为目标，以水质标准控制、污染源排放管理、政府-社会协作过程管理、政策法制措施保障等措施的可行性与效果，从稳定的过程控制角度进行监管与持续跟踪评估，并建立预估风险评价机制，从而保障河道水环境的可持续健康。其成功关键在于对污染源的源头严格有效控制，合理有效的阶段性综合评估与指导，并积极发挥公众对水环境保护的参与和监督。

3.1 管控治理模式

我国城镇水环境复杂多样、河流众多、各有特点、污染程度各异，其治理手段、管理方法与评价体系也不同。据《2017中国生态环境状况公报》，整体上，国内城镇水环境质量不容乐观，个别河流断面、重要湖泊、许多城镇河道污染严重。国内的城镇水环境的综合整治也处于初步探索阶段，成功治理并保持水环境质量稳定的案例缺乏。就水环境治理技术而言，“控源减污、基础环境改善、生态修复和重建、优化群落结构”的治理模式已经过国际上的广泛科学论证与工程验证，从水环境长期稳定的角度而言，具有可行性。

3.2 综合评价模式

水环境管控治理是一个长期的过程。对于水环境综合整治与管理过程中采用的治理方法是否合理以及控制程度是否合适，则需要建立符合实际的科学评估体系加以评价并指导后续行动。目前，国内已有不少学者开展了针对水环境综合整治的评价研究工作，提出了一些评价指标及评价方法，为我国水环境综合评价工作作出了一定的贡献；但是，这些评价体系和指标往往未考虑水环境项目之间的差异性，仅从特定案例项目出发考虑设置评价指标，较为片面，缺乏通用性。另外，现有评价工作大多对项目的立项、实施过程及后续管理等缺乏考虑，对项目产出、成果及影响缺乏系统评价。因此，今后我国在构建、完善水环境管控治理综合评价时，宜重点关注评价体系、方法、指标的适用性，力求所建立评价体系合理而完整、评价方法科学而实用、评价指标全面而准确。通过水环境综合评价工作的开展，尽可能定量、准确、全面评价项目目标的完成程度，总结项目在立项、实施过程及结果方面的问题和经验，为后续及其他水环境综合整治项目的实施提供借鉴，同时，这些评价工作又能够促进水环境项目的系统性实施和规范化管理，进一步提高项目的成功度，提高资金的使用效率。

4 结论

当前，我国正在如火如荼地开展生态文明建设。为了实现生态文明建设目标—美丽中国，作为其中重要组成部分的水环境，因其管控治理工作的复杂性和艰巨性，应得到越来越多的重视。借鉴日本城镇水环境综合整治与管理经验，针对我国水环境实际情况，建议重点关注以下几点：

（1）坚持各过程权责明确、合理分工、有效合作、多方配合，保证资金分配科学且使用效率高。

（2）注重污染源头控制，通过立法约束、严格执法、公众监督等层面，严格管控水环境质量。

（3）建立长效机制，侧重生态修复和重建、群落结构优化及生态系统的长期稳定平衡，通过先进而成熟的技术应用，践行综合整治理念，充分发挥生态效益与社会效益。

（4）完善评估体系、方法与指标，通过多层次、多维度评估水环境综合整治与管理的标准、目标以及效果。

（5）重视信息化建设，充分发挥信息分享功能，调动公众对水环境保护的意识与积极性，充分发挥公众参与作用。

参考文献

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