海外投资水电项目应急能力建设

高展鹏

摘 要：本文介绍了制约海外投资水电项目应急能力提升的客观因素，分析了海投公司应急管理工作需要解决的问题，通过构建海外投资水电项目应急能力建设“三维结构”，探索从知识维、时间维、逻辑维三方面提升应急能力，明确了海投公司应急能力建设重点工作任务。

关键词：海外投资水电项目；应急能力建设；工作任务

中图分类号：F272 文献标志码：A

0 引言

海投公司全面落实国家“走出去”战略和“一带一路”倡议，在老挝、柬埔寨、尼泊尔等国家投资建设了多个水电项目并陆续投产发电。作为所在国电力安全生产的责任主体，这些水电项目如果发生突发自然灾害和生产事故，除了会造成生命、财产损失和环境破坏外，还面临着政治风险、法律风险、文化风险。因此，如何加强海外投资水电项目应急建设，提升应急能力就显得尤为重要。

1 应急能力客观情况

海投公司投资的水电项目均“孤悬”海外，可能遭遇地震、极端恶劣天气等自然灾害，火灾爆炸、坍塌等事故灾难，食物中毒、流行疾病等公共卫生事件，非传统安全等社会安全事件等，突发应急事件压力极大。受地理条件及所在国国力影响，这些项目大多地处深山峡谷的偏远地区和不发达地区，现场可利用的社会资源极为有限，外部救援力量相当薄弱，应急救援基本上只能靠自救。

2 应急管理需要解决的问题

海外投资水电项目这些客观制约因素，使得海投公司实施的以投资方为主导的投资建设运营一体化管理，面临着更为复杂、严峻的挑战。海投公司深挖应急管理不足，系统归纳了自身需要解决的问题：

（1）应急管理体系不健全。一是应急管理机构建设亟待推进，已设立应急机构的存在管理人员、职能发挥不到位等问题；二是应急管理机构人员及应急指挥员缺乏系统的应急能力培训；三是应急预案的针对性、有效性、可操作性不强等。

（2）应急管理联动有待完善。当前，海投公司与海外项目间的应急管理处置联动机制尚未完善，应急协同联动机制不健全，如何尽快将重要批示在第一时间传达，将部署在第一时间落实，如何尽快促进应急协作能力，是加强应急能力建设急需解决的问题之一。

（3）应急救援能力有待提升，应急救援队伍亟待建设。一是海外项目应急救援队伍均为兼职，成员普遍缺乏专业性训练；二是专业应急救援装备配备数量和种类不足，缺乏先进适用的专用装备；三是应急演练贴近实战不够，基层演练活动进展不平衡，质量有待提升。

（4）管理人员及员工的应急能力管理意识素质亟待提高。海外项目应急救援队伍的指挥员、员工的培训宣教有待进一步规范和加强，应急培训的系统性、层次性、专业性、实战性有待提高，一线作业人员缺乏应急意识和先期处置技能。

3 应急能力建设“霍尔三维结构”

霍尔三维结构是系统工程方法论的重要内容，因其完善的系统化分析思路，被广泛应用于分析研究各种大型复杂的系统问题。霍尔三维结构将复杂的系统工程综合为3个维度：时间维，逻辑维和知识维。根据霍尔提出的“三维结构”理论的精髓，结合海外投资水电项目应急能力建设的实际，本文提出了如下应急能力建设三维结构模型，如图1所示。

（1）知识维。一案三制（应急预案、应急体制、应急机制、应急法制）是应急能力建设的核心。应急预案是应急管理的基础，具有应急规划、纲领和指南的作用，明确了事故/事件发生之前、过程中及刚刚结束后谁负责做什么、何时做以及相应的策略和资源准备，是海外项目应急管理实施应急教育、预防、引导、操作等多方面工作的有力“抓手”；应急体制是指建立健全集中统一、坚强有力、信息畅通的指挥机构，要求海投公司应明确指挥机构和上级单位、所在国当地政府对应部门和海外项目之间的纵向关系以及海外项目各应急保证部门之间的横向关系；应急机制是根据突发事件发生发展的特点和规律，制定一套行之有效的制度和措施，既可以促进应急管理体制的健全和有效运转，也可以弥补体制存在的不足，海投公司应根据自身特点，建立监测预警机制、信息报告机制、决策和协调机制、分级负责与响应机制、国际协调机制等；应急法制就是依法开展应急工作，努力使突发公共事件的应急处置走向规范化、制度化和法制化轨道，使员工基本权益得到最大限度的保护。

一案三制是一个有机结合的整体，四者相互依存，共同发展，健全的一案三制能够保证海投公司应急管理水平螺旋式上升。

（2） 时间维。应从预防与应急准备、风险监测与预警、应急处置与衔接、事后恢复与重建4个阶段开展应急能力建设。

①预防与应急准备。重点包括法规制度、应急预案管理、应急队伍、应急保证能力等方面：（a）识别、获取、更新适用的我国及项目所在国应急管理法律法规和有关要求，及时修订应急管理制度，并在项目内部进行宣传、培训和落实；（b）结合项目风险分析，根据有关标准及其他要求开展应急预案编制、评审、备案工作；（c）建立专/兼职应急队伍，具备条件的应与所在地社会救援、医疗、消防等专业应急队伍及应急协作单位建立长期稳定的联系；（d）建立上下联动机制，保证应急所需的资金，同时与周边协作单位建立装备物资互助机制。

② 风险监测与预警。其包括监测与预警能力、事件监测、预警管理等方面：a建立分级负责的常态监测网络，明确各级监测职责和范围；b明确重点危险区域和高风险作业岗位，设置必要的监测、监控报警系统；c明确突发事件预警的具体条件、方式方法等，能够根据事态发展调整预警级别并重新发布或解除。

③应急处置与衔接。包括先期处置、应急指挥、应急启动、现场救援、信息报送、信息发布、调整与结束等方面：（a）突发事件发生，现场人员第一事件进行先期处置，防止事故扩大，重点做好人员自救互救，及时报送信息；（b）应急领导机构确定响应级别，启动应急响应，应急指挥機构按照预案开展救援，保证处置人员安全，防止次生灾害；（c）及时向我国使领馆、所在国政府、上级单位报告情况；（d）根据情况开展舆情引导，按要求调整或解除应急响应。

④事后恢复与重建。其包括后期处置、应急处置评估、恢复重建等方面：（a）开展原因调查，统计分析各项损失；（b）总结现场处置并开展评估工作；（c）开展事后恢复重建，制定整改计划，针对电力生产现场存在的隐患，落实方案、资金、责任、时限、措施。

（3） 逻辑维。逻辑维是制定应急能力建设策略的过程，包括建设方案、应急组织、应急资源和培训演练等主要方面。

①制定建设方案。海外水电项目在制定应急能力建设方案前，应成立领导小组，与所在地政府、委托运营商、当地村民等进行充分沟通明确各利益相关方的利益诉求。结合风险分析报告，从社会安全事件、公共卫生事件、自然灾害事件、生产安全事件分析，全面掌握危险有害因素并量化后编写应急能力建设方案。

②建立应急组织。海外水电项目应成立现场指挥机构，统筹协调、组织各应急小组应对突发事件，根据突发事件等级开展信息报告、应急响应、应急恢复等。

③保证应急资源。海投公司海外水电项目所在国大多数基础设施相对落后，且存在一定的非传统安全因素，一旦发生突发事件，要求海外水电项目必须具备充足的信息、设备、物资等应急资源：（a）信息资源。依靠驻外使领馆、当地政府、军方、合作伙伴和网络、媒体等收集信息；与气象、交通、防汛、公安、消防、卫生部门等专业机构及周边企业建立常态联络机制，充分利用现有外部资源，及时获取可能的情報信息；（b）装备资源。补充完善抢险救援装备、监测预警设备、通信指挥设备、个人防护装备、后勤保证设备等装备器材，重点补充小型便携、机动灵活、适应性强的专业应急救援装备；（c）物资资源。储备充足的急救药品、人员转移和撤离所需的交通工具、卫星电话、应急食品和饮用水、资金等应急物资，定期进行检查和维护。

④强化培训演练。将应急培训纳入安全教育培训工作中，开展分级、分类、分层次的培训活动，增强员工应急意识和突发事件应对能力。同时有针对性地编制年度应急演练计划，制定科学的演练方案和严格的评估标准，演练结束后形成总结评估报告，认真分析应急演练中存在的问题、并提出整改措施和应急预案修改意见。

4 重点工作任务

“霍尔三维结构”从系统工程学角度给出了海投公司应急能力建设下阶段重点工作任务：

（1）落实应急管理主体责任。完善海投公司及海外水电项目应急管理组织机构，落实应急管理主体责任到位，明确机构性质及职责，强化机构职能，优化人员结构，完善工作制度，理顺工作关系，落实保证条件，提升协调指挥能力，完成信息沟通、指挥协调、预警通报等制度和应急管理机制建设。

（2）强化风险评估和控制。推动海外水电项目建立较大危险因素辨识管控责任制，将责任逐一分解、层层落实到班组和岗位；海外水电项目应更新完善较大危险因素辨识，登记建档，实施有效防范措施，定期进行检查排查和安全风险评估，加强日常管控；将辨识出的较大的危险因素及其防范措施、应急处置方法写入应急处置卡，并纳入岗位操作规程，做到“一岗一单”，培训员工掌握要领，熟练岗位操作，防范安全事故发生。

（3）提升监测、预防能力。坚持源头防范、分级负责、分步管控原则，对风险源进行辨识与评价，对重大危险源进行有效监控。推动海外水电项目加强防灾减灾应急能力建设，加强水情测报系统建设和持续改善，提升其预报的准确性。对接有关政府气象、地震机构或国际气象、地震组织、常态化管理区域气象和地震信息等，以便及时应对台风、地震、暴雨和等自然灾害。

（4） 强化应急管理队伍建设。加强应急队伍日常训练与考核，提高实战技能，鼓励一专多能，充分发挥救援队伍在预防性检查、预案编制、应急演练、应急培训等事故防范和日常应急管理工作中的作用。通过企业投入、市场化服务等方式，提高经费保证能力，确保应急救援队伍正常运作。

结论

海投公司从实际出发，系统分析海外水电项目应急能力建设重点工作内容，坚持常态与非常态结合，落实应急主体责任，建立和完善“一案三制”，强调预防与应急准备、监测与预警，加强应急演练、应急救援队伍、应急救援物资等环节建设，为我国企业海外水电项目提升应急能力探索出一条成功之路。

参考文献

[1]王红卫.系统科学与系统工程科学发展战略研究[J].中国科学基金，2009：70-77.