沂南县智力扶贫效果的评估与分析

孟玮

贫困问题一直以来都广泛分布在世界各地，同时也是很多国家最为尖锐的社会问题，它不仅严重阻碍了经济的发展，也加剧了地区的动荡，给社会带来了许多不安定因子。如何妥善解决贫困问题一直是我们工作的首要任务。自加入WTO后，国民经济持续稳定高速发展，人民的收入水平和生活质量也有了显著提升，我国的贫困问题也随之明显改善。统计数据显示，截至2014年12月底，我国仍存在7017万农村贫困人口，全面消除农村贫困已成为全面建成小康社会的最大“短板”。国务院扶贫办副主任洪云天表示：“虽然目前我国的贫困人口数量比上年已减少了1 232万人，但要想实现2020年全部脱贫的目标，依然十分艰巨。”

沂南县隶属山东省临沂市，地处山东省中部地区，沂蒙老区的经济发展较为滞后，农村贫困现象普遍，扶贫工作任务繁重。“十二五”期间，沂南县有125个省定贫困村，占行政村总数的22%；6.8万户建档立卡贫困户，11.94万贫困人口，占农业总人口的14%。通过发展，沂南县有75个贫困村、4.6万户贫困户、8.7萬贫困人口实现了脱贫，目前还有省定贫困村50个，贫困户2.9万户、4.7万人、贫困发生率降到了6%。为了有效解决农村贫困问题，沂南县切实转变扶贫方式，逐步开展精准扶贫，并取得了显著效果。临沂市脱贫攻坚的目标是，到2018年，全面消除绝对贫困，确保全市1145个贫困村全部“摘帽”，70万农村贫困人口全部脱贫，实现“五通十有”，生产、生活条件得到明显改善，稳定实现“两不愁三保障”。沂南县的目标则是，确保2016年全县60%以上贫困人口实现脱贫，2017年基本完成脱贫任务，2018年全部兜底完成。

一、扶贫工作的困难

自开展扶贫工作开始以来，农村产业结构得到很大调整，基础条件显著改善，农民生活明显提高，生态环境有较大改观。政府给予的各类补贴性收入在收入中所占比例比较高，技能培训能够有效提高农民收入。大多数农户对扶贫政策的实施持积极的支持态度，认为扶贫项目对本村农户生活水平提高、基础设施改善效果明显。但在智力扶贫实施过程中也存在一些困难和问题。

（一）贫困户界定难

由于识别标准只有收入贫困线，影响对贫困程度的深度判断。从农户层面来看，沂南县智力扶贫工作还存在贫困对象识别难的问题。首先，体现在贫困人口的数量多，目前沂南县的人口数量为90万（2008年统计），目前还有省定贫困村50个，贫困户2.9万户、4.7万人、贫困发生率降到了6%。其中哪些属于智力扶贫对象范畴，辨析困难。其次，体现在贫困程度难以界定，在贫困规模确定的条件下，由于缺乏统一标准，而且农民收入来源渠道多，大多为实物收入（农作物），这部分的价值难以用货币衡量，因此要想把贫困户的贫困程度按照一定的标准进行排列，是一件非常困难的事。最后，体现在贫困户识别后矛盾多。由于智力扶贫是根据困难家庭的贫困原因不同，因地制宜地实行“差别化”的扶持政策，因此这使得“贫困帽子”的含金量较之以往有了显著提高，很有可能会使贫困程度差距小的贫困家庭，为了利益问题而导致矛盾冲突，进而损害集体利益和社会的稳定。

（二）帮扶措施难度较大

对于致贫原因明显的农户，如因病、因灾、因学、因婚等，帮扶措施可精准到户，但对致贫因素复杂的农户，帮扶措施选择难度较大。

（三）村干部治理能力总体不足

由于集体经济基本“空壳”，可支配的资源几乎没有，工资收入有限，甚至不如外出务工，而随着惠民政策的实施，村两委承担的任务越来越重，要求越来越严，能力不足成为严峻的挑战。

（四）帮扶工作队与基层需求存在错位

贫困村最欢迎能带来资金和项目的驻村帮扶干部，但由于驻村干部来源单位不一，群众的期望与帮扶者还存在错位。

（五）扶贫产业找准难

从村的层面看，是扶贫产业找准难。常言道：“授人以鱼不如授人以渔。”扶贫也是如此，要想从根本上解决贫困问题，实现“造血”式扶贫，首先必须要发展当地的优势产业，以增强自我发展能力，实现可持续发展。沂南县紧紧围绕“建设富强美丽和谐新沂南”的目标，改革创新，稳中求进，在更高起点、更高标准上，强力实施“工业强县、农业富民、文旅兴县、城镇化带动”四大战略，加快转方式、调结构，努力实现新形势下赶超跨越发展。但就目前来看，沂南县在找准帮助困难户实现脱贫致富的特色产业的工作上还存在以下问题。

第一，沂南县是革命老区县，位于沂蒙山区中部，境内共有大小山头3 400余座。农业基础较好，粮食种植、养殖业等不单是基础产业。但由于种养业的周期长，从投入到产出花费的时间较长，且受自然因素的影响较大，具有很大的不可预测性，再加上近几年农产品价格的波动起伏也很大，价格极不稳定，因此难以形成可靠的市场预期，给扶贫产业的选定造成了较大困扰。

第二，发展特色主导性产业往往需要打破传统，创新发展，运用先进的科学技术和思想观念进行运营和管理，但由于众多贫困县地处偏僻，交通闭塞，且年轻人大多背井离乡，进城务工，留在家中的多是老人和小孩，自我发展能力严重不足，再加上落后观念的影响，因而引进先进技术，指导贫困户开展特色产业更是显得难上加难。

（六）政策实施中的不规范、不透明，资金监管模糊等

扶贫资金统筹难。从县域层面看，是扶贫资金统筹难。开展精准扶贫，需要大量的资金作为支撑。但由于种种因素的影响，沂南县的贫困现象较为普遍，目前，91万人口，行政村573个。有贫困人口3万户、5.1万人，省定贫困村50个。2016年有32个省定贫困村顺利摘帽，脱贫人口21 089户35 945人。要想在2018年实现全部脱贫的目标，这么大规模的精准扶贫需要大量的资金投入，而沂南县政府的扶贫资金有限，实施难度大，难以做到全覆盖。

古人云：“授人以鱼不如授人与渔”，贫困人群中大多数都没有文化，也没有一技之长，只要有一定的文化水平、一技之长，脱贫致富就很容易能够实现。

二、乡村旅游产业在沂南贫困乡村智力扶贫开发中的带动作用

（一）有利于彰显贫困乡村资源特色，实现资源价值

贫困乡村有不少是特色旅游资源富集区，在这些地区发展旅游业有利于突显资源特色，创造可观的综合效益。沂南是革命老区县。革命战争年代，沂南是沂蒙山革命根据地的中心、沂蒙精神的重要发源地之一。2012年4月，山东省旅游发展委员会下发《关于命名沂南等6个县为“山东旅游强县”的决定》，沂南县顺利通过省级旅游强县验收，并实现创强第一的目标，正式成为省级旅游强县。2015年12月，沂南被国家旅游局批准为首批国家级旅游业改革创新先行区。2005首届中国临沂诸葛亮文化旅游节于5月21日上午，在诸葛故里山东省沂南县隆重举行。沂南县自2005年先后每年5月份举办一届，打造了“诸葛故里、红嫂家乡、温泉之都、休闲胜地”四大旅游品牌。

（二）有利于结构调整，促进农村经济快速发展

乡村旅游植根于农村，旅游需求直接增加了农产品的需求量，推动了农村产业结构调整，为农业产业化经营提供了发展的机会。沂南县通过乡村旅游的有效激活，促进了全县特色生态产品的产业化、规模化、效益化发展。在竹泉村、红石寨景区的带动帮扶下，参与旅游服务的贫困户众多，参与率达40%。

（三）有利于吸收剩余贫困乡村农业劳动力就业，促进农民脱贫致富

在全县特色扶贫开发中，沂南县把发展乡村旅游作为扶贫攻坚的四大主攻方向之一，实施片区化旅游扶贫开发，创造了“政府引导、产业带动、金融助推、因户施策”的沂南旅游扶贫经验，探索出了“旅游公司+村集体+合作社+农户+贫困户”的旅游扶贫开发新模式，初步形成了以竹泉村、红石寨、沂蒙红色影视基地、马泉休闲园以及朱家林等旅游区为核心，辐射带动全县27个贫困村发展乡村旅游的样板区。2016年，通过乡村旅游扶贫直接辐射带动706户、1 076名贫困户实现脱贫，间接带动20 000名贫困人口脱贫增收。

（四）有利于优化贫困地区农村社会文化环境，促进贫困乡村社会进步，加快城乡一体化进程

通过发展农家乐，为城镇居民提供回归自然、体验农事和农村民俗活动的场所，不少农村的卫生条件、农民居家条件和环境得到了显著改善，营造了优美宜人的绿色生态环境，同时还有力地促进了农民思想观念的转变、生活方式的变革。

三、智力扶贫政策实施绩效的评估评价

通过评估模型计算测评，总体情况是：政策设计为“优秀”，政策效率和效果两项为“良好”，政策实施和政策可持续性两项为“一般”，整体绩效评估为“良好”。以5分为最优，扶贫效果评价总体得分为3.54分，实现程度综合评估为“良好”。一是政策设计：政策合理性、可行性综合得分分别为4.45、3.85，政策设计被评级为“优秀”。二是政策实施：保障性、公平性、满意度、支持度、规范性综合得分分别为3、3.2、4.5、4、2.6，政策实施被评级为“一般”。三是政策效率：脱贫效率、收入效率分别得分为3.16、3.76，扶贫效率被评级为“良好”。四是政策效果：基础设施、产业政策、农民收入、劳动力素质分别得分为3.37、3.15、3.35、3，扶贫效果满意度被评级为“良好”。五是政策可持续性：经济、社会、环境、个人发展综合得分分别为2.53、2.48、2.55、2.1，可持续发展能力被评级为“一般”。

在部分农户看来，政府有责任为他们解决生活中的一切问题。若没有好的机制，刺激农户自我发展的积极性，到户政策越多，扶贫成本可能会越高，而效果却不显著。

四、智力扶贫工作的成效

（一）完善了全县农村基础设施条件

为加快经济发展、推进脱贫攻坚、实现“全县脱贫”打下了良好基础。

第一，交通条件明显改善。在新建、改建沂蒙生态大道、沂蒙泉乡大道、红色旅游专线等17条旅游交通道路基础上，坚持扶贫开发与全域旅游建设相结合，加快西外环北通、常山庄—桃花峪环山公路及连接线工程、泉乡大道东通、五彩山环线、高湖环线等跨乡连村道路建设进度，突出对旅游扶贫重点村的串点连线功能，加强道路沿线绿化及景观建设。

第二，水利设施条件明显改善。实施了桃花峪小流域、高湖水生态小流域、代庄小流域、大峪庄小流域等大气、水体环境生态治理和景观改造，提升宜游休闲环境。

第三，农村居民住房条件明显改善。沂南县的民生问题得到妥善解决，不但显著地改善了农村居民的居住环境，也加快了社会主义“新农村”的建设脚步。

第四，农村用电条件和通讯条件明显改善。

（二）金融政策助推

一是推出了两种信贷方式，一种是“富民农户贷”，直接针对有劳动能力、有产业发展愿望的贫困户，额度一般在1 000至5万元，几天就可以贷到款。另一种是“富民生产贷”，针对有意愿带动贫困户增收的新型农业经营主体，额度一般在500万元以下。目前，“富民农户贷”已发放贷款643户、1 929万元，主要用于发展林果种植、大棚蔬菜和长毛兔、肉鸭养殖。“富民生产贷”已发放贷款14家企业、3 160万元，牵头带领1 680多户贫困户脱贫增收。二是金融政策助推。先后出台《关于金融支持文化旅游产业发展的意见》《沂南县扶贫小额信贷试点工作实施方案》，深化金融服务旅游精准扶贫的功能。充分利用好扶贫小额信贷政策，加大对发展旅游项目的建档立卡贫困户资金授信额度和富民农户贷投入支持力度，增强贫困户自身脱贫致富能力；对旅游扶贫区中有一定经营基础、发展农家乐、民宿积极性高的贫困农户，信用社給予免抵押、免担保扶贫小额信贷，执行国家基准利率，到期还本的优先享受财政全额贴息，发放“富民农户贷”。

（三）坚持市场主体、产业引领，积极培育特色产业

在旅游扶贫中，沂南县立足“一核四带四大综合体”全域旅游空间布局，统筹考量旅游扶贫村的优势资源条件和产业基础，科学编制旅游发展规划，按照一村一品的要求，积极培植壮大旅游景区，全力培育具有造血功能的特色产业项目和核心吸引物。下峪村布拉格香草园以花海观光为基础，外延婚纱摄影、香草DIY、香草旅游商品销售等项目，拉长产业链条。马牧池乡新立村、双堠镇五彩庄村凭借多年种植苹果、樱桃的良好产业基础，以“果品采摘+乡村休闲”为特色大力发展乡村旅游，优化布局精品采摘园、垂钓园、精品民宿、农家乐等增收拉动型项目，整村配套游客中心、停车场、旅游标识等公共服务设施，实现全村受益。朱家林村依托良好的生态环境和保存完好的古村落文化资源优势，以“三生三美，共建共享”为发展理念，提升延伸美丽乡村全产业链条，打造“脱贫攻坚、美丽乡村供应商、特色小镇建设”的“朱家林样板”，探索具有山东特色的综合解决“三农”问题的新路径，被列为全国乡村旅游扶贫重点村和中国乡村旅游创客示范基地。

（四）坚持强企带动、因户施策，实现旅游共建共享

为了让更多贫困户参与到旅游产业中，共享发展成果，沂南县挖掘旅游全产业链条的增收功能，开辟增收路径，一方面，充分利用贫困户土地房屋等闲置资源，以入股、租赁等方式获取稳定收益；另一方面，对有劳动能力且有发展意愿的贫困户进行有针对性的职业技能培训，发挥特长，增强自我发展能力。形成以马泉休闲园、竹泉村、布拉格香草园等为代表的“景区+农户”，新立村为代表的“公司+合作社+农户”，五彩庄村为代表的“合作社+农户”，常山庄村为代表的“培训服务中心+专业合作社+农户”等精准到户旅游扶贫组织模式。

第一，景区直接带动。发挥龙腾竹泉、沂蒙红色影视基地、马泉休闲园等旅游龙头企业的带动作用，与周边贫困村、贫困户定向结对帮扶，直接吸纳贫困户务工、从事旅游相关经营，实现增收。竹泉村景区长期用工160人，其中60%以上是竹泉村及周边村的村民，景区内商铺114户，“十二五”期间，已直接带动298户贫困户脱贫。马泉休闲园长期务工人员100余人，其中贫困户56人，采摘高峰期临时性用工1 500人次，直接带动就业1 800余人，其中贫困户275户。张庄镇下峪村布拉格香草园项目首批吸纳了本村17名贫困人口就业，12户贫困户通过土地流转获取每年1 000元/667 m2稳定收益。沂蒙红色影视基地直接安置当地农民就业200余人，带动景区内及景区周边发展“农家乐”宾馆饭店、手工艺品制作、土特产销售等30多家，300多名村民常年从事当群众演员、剧组用工、景区建设等临时工作。

第二，旅游服务业间接带动。自2010年以来，全县旅游住宿的床位数每年以20%递增，目前已达15 000张左右，全县旅游综合收入从2008年的4.55亿元增加到2016年的64亿元，第三产业比例由2008年的35%提升到2016年的45%。竹泉村所在的铜井镇开发了阳都竹泉饮用水、品哈哈饮用水、杜山名谷、益生枣、刘皇叔婆子鸡、珠宝农庄、阳都香山等系列旅游商品，依托竹泉旅游品牌发展了蝶恋宝旅游电商平台、帅克电商平台2家，为贫困人口提供了就业岗位和农副产品销售平台。马泉休闲园建设的马泉果业公司项目，以果品深加工、储存、配送为主要经营方向大幅提升林果价值，带动景区周边贫困户走上致富道路。沂南县马牧池乡成立沂蒙红嫂家乡文化产业园区党委，设立劳务培训服务中心，周边村民围绕红嫂家乡旅游区成立了乡村旅游、群众演员、粉皮生产、车头梨种植以及手工加工等13个专业合作社，由劳务培训服务中心根据企业用工需要及旅游商品加工需求，通过合作社对村民及贫困户定向展开手工技能、演绎技能、种植技术、服务礼仪等专业培训，增强自我发展能力，常山庄的贫困户数由“十二五”期间的242户减少到19户。

第三，土地房屋增值。乡村旅游的发展，带动了土地的增值和保值。竹泉村旅游开发以来，土地流转价格逐年提高，由200元/667 m2增加到1 000～1 200元/667 m2，村民每年人均土地收益800元，村集体增收25余万元。红石寨景区流转范家庄土地一次性支付216万元，且每年支付13万元土地补偿金，村民年增收816元，村集体年增收60万元，实现了全村整体脱贫。马泉景区开发建设以来，流转景区周边6个村的荒岭山地约533.33公顷，流转价格约1 000元/667 m2，450多户村民获得稳定收入，230户贫困户脱贫。以竹泉村、红石寨、沂蒙红色影视基地、马泉休闲园、朱家林等旅游區为核心的旅游精准扶贫样板区带动了全县20多个贫困村发展旅游相关产业，2016年，通过乡村旅游发展直接辐射带动8个村、706户、1 076名贫困户增收，间接带动6 000贫困人口参与旅游产业链增收。

五、改进沂南县智力扶贫工作的对策

（一）加快县域经济发展

经济的发展是推动扶贫工作顺利开展的内在动力。因此，为了从根本上解决沂南县的贫困问题，大力发展经济是当前政府工作的重中之重，只有把经济建设上去了，才能为智力扶贫工作的开展积累更多资金，确保扶贫工作顺利开展，保证实现扶贫规模全覆盖，达到2020年“全县脱贫”的目标，同时大力发展经济也能促进农村产业结构的调整升级，加快沂南县内生态茶园、生态果蔬基地以及高山畜牧业等特色产业的发展，从而有效解决当地的就业问题，增加人民的收入来源，进而缓解贫困现状。此外，经济的发展还能改善当地的投资环境，有利于招商引资，进而加快地区经济的发展步伐，带领全县人民脱贫致富。

（二）进一步做好对农村贫困人口的识别

实施智力扶贫，必须要深入到群众中，准确了解老百姓的需求，从而找到扶贫工作的重点，更好地发挥出智力扶贫的优势。因此，在后续的扶贫工作中，沂南县政府要不断完善帮扶政策，并建立起合理、规范的帮扶对象识别认定机制，以保障智力扶贫能真正落到实处。

首先，要在各乡镇政府的组织下，通过户户见面、问卷调查、座谈交流等方式，充分了解各家各户的基本情况，如家庭收入来源、收入水平、消费支出等，以摸清贫困家庭的真实底子。

其次，在摸底情况的基础上，综合考量村民的住房、健康以及教育等情况，由村民代表进行民主评议，逐一必选，从而确定贫困农户，将收入低但有劳动能力的确定为贫困农户，将收入低无劳动能力的确定为低保户，并做好两项制度的有效衔接，同时还要及时张榜公示。

最后，要严格控制贫困人口数量，定期调整帮扶对象，做到帮扶对象有进有退，以避免由于帮扶对象进一步增加，导致帮扶政策不能有效发挥出效果，进而影响智力扶贫工作的开展。

（三）切实做好帮扶措施的选择

除了发展经济外，沂南县政府还要切实做好帮扶措施的精准选择。首先，应强化“产业扶贫”观念，根据本地的自然资源、生产条件和产业基础找准优势产业，坚持市场导向，大力发展有利于贫困户脱贫致富的产业项目。例如，在农业资源较为丰富的乡镇，大力发展生态农业或者辐射范围广的特色农业和农产品加工业，并利用电子商务拓展产品的销售渠道，坚持诚信立本和品牌战略，逐步扩大规模，作响品牌；在旅游资源较为丰富的地区，可以发展生态旅游业或者乡村旅游，同时还要做好当地的生态环境建设，以吸引更多的游客。其次，相关负责人要认真开展贫困人口现状调查，根据困难群众的贫困原因，采取有针对性的帮扶措施，提高对贫困户帮扶的精准性和有效性。最后，沂南县政府要高瞻远瞩，树立长远目光，通过向农民提供资金、项目上的支持，实现由“输血式扶贫”到“造血式扶贫”的转变，带领贫困户增设致富，巩固扶贫成果。

（四）充分发挥贫困农户的能动性

无论是以往的常规扶贫还是如今的智力扶贫，农民都是扶贫工作中的主体，要想巩固扶贫成果，实现全县脱贫的目标，必须提高贫困户的生产热情和积极性，不断增强其自身发展能力。长期以来，由于扶贫项目补助标准偏低，需要农户自筹资金过多，导致许多贫困户因没有能力自筹而无法享受政府的优惠政策。

因此，在开展扶贫工作时，必须要提高贫困户的补助标准，并加强宣传引导，转变其发展观念，促进自我发展能力和发展积极性的增长。同时，还要积极组织贫困地区农民合作组织，提高贫困户在产业发展中的积极性，实现资金、人力、技术，以及加工、销售等多方面的联动，让贫困户能更好地受益于产业发展，实现增收致富。在精准到户的基础上，进行“绣花式”的精细化帮扶，提高乡村旅游贫困从业人员的服务技能和服务水平，实现长久稳定脱贫。

（作者单位：山东旅游职业学院）