风景名胜区管理体制改革国内研究述评

黄丽

近年来，我国风景名胜区管理体制问题凸显，引起了学术界和社会公众广泛的关注和讨论。我国风景名胜区管理体制改革紧迫，且有些景区已如火如荼地进行改革。我国学术界对此也进行了广泛的研究和争论。本文通过对各学者的观点进行文献回顾，并对各方观点进行比较和评析，然后对我国风景名胜区管理体制改革和后续研究提出一些建议。

引言

我国风景名胜区管理体系始建于1979年。2006年我国废止旧条例并颁布《风景名胜区条例》。各地方政府相继制定相应的地方法规。目前，我国绝大多数的风景名胜区都设置了统一管理机构。随着专家学者对风景名胜区现行管理体制进行深入研究，发现其存在诸多问题。

张平、李向东、吴敏、王成仁、蒋海萍、李经龙等学者均指出我国现行风景名胜区管理体制中存在：管理机构庞大臃肿，多头管理、条块分割严重；法律法规不健全等问题。汪德根、陆林、刘昌雪以天柱山为例，指出其现行管理体制存在所有权与管理权、经营权界定不清；管理权威性缺乏；内部利益划分不明确；经营机制改革滞后性及景区内规划建设缺乏统一性等问题。李玮也指出现地方景区管理体制中产权模糊的问题，加大了管理难度。除上述问题外，王玉成还指出政企不分、财政投入不足、缺乏区域协调和监督不力，也是我国现有景区管理体制上的桎梏。

目前，我国旅游业更深层次的发展，因景区的建设管理受阻，景区管理体制成为景区发展和我国旅游业发展的瓶颈。改革我国风景名胜区的管理体制，改善风景名胜区的管理的重要性、必要性及迫切性日益凸显。

一、国内学术界主要观点

针对上述存在的诸多问题，我国学者从不同角度进行大量深入的理论和实证研究，学习和吸收其他国家景区管理体制精华，结合我国实际情况，为景区管理体制改革献言献策，主要有“国家公园论”“经营权转移论”“利益相关者论”及其他观点。

（一）“国家公园论”

“国家公园”的概念来自美国，后被其他国家采用。国家公园制度是一种资源保护与开发利用双赢的现金管理模式，已被全世界普遍接受。这里的“国家公园论”主要指，我国学者分析研究美国国家公园管理体制后结合实际情况，提出的风景名胜区管理体制改革措施和建议。

杨锐分析美国国家公园体系的经验教训，提出風景名胜区管理体制改革，先选一两个国家重点风景名胜区为试点，由中央政府直管，并试行特许经营等先进管理制度，取得经验后再推广。费宝仓深入研究美国国家公园体系管理体制中组织管理、法治和资金来源等方面，并对比我国国家重点风景名胜区管理体制，提出设立管理机构统一管理，并立法给予其排他性管理权，并明确规定其管理使命和管理责任人。

倪小丽、李中晶分析美、韩国家公园发展历程及特点，针对景区多头管理、条块分割严重等问题，提出建立国家公园，其行政上实行垂直一体化领导，并明晰所有权和资源保护职能，并建立相应管理机构。张海霞、汪宇明通过分析美国国家公园体系旅游发展价值取向与管理体制，提出发挥中央集权优势，逐步推进大部门体制改革，将各部门管理权剥离，并建立一个中央机构实施统一管理，此机构具有统一制辖权和独立财政划拨权。王玉成通过对我国目前各景区管理体制改革模式进行归类分析，指出积极创建国家公园在未来是加强景区统一管理的有效途径之一。

（二）“经营权转议论”

“经营权转移论”是我国风景名胜区管理体制改革论争中另一主调，从遗产与旅游市场之间关系出发，提出“遗产所有权与经营权分离”，使遗产遵循市场机制进行旅游经营。

李树民、郭建有以华山景区为例，经辨析和论证，提出应普遍推行统一管理模式，并指出资源性资产虽属国家所有，但其所有权和经营权可分离，可在产权关系明晰的基础上，交付企业进行非完全产权关系下的企业化经营，实现保值增值；而国有经营性资产可转让给企业实行全产权关系下的经营。

钟勉、杨振之、马治鸾、陈谨以及何佳梅、李建卫、陈艳红等学者，均提出实行景区资源所有权、管理权和经营权相分离的“三权分离”的管理模式。王兴斌比较分析欧美和前苏联模式，甚至提出实行遗产资源所有权、管理权、经营权与监督保护权等“四权分离”的管理模式。

（三）“利益相关者论”

“利益相关者论”指，我国学者从利益相关者理论视角出发，研究旅游景区管理体制改革和优化的学说和观点。我国学者对各利益相关者进行研究后，纷纷提出相应建议。许娟、王芳提出因地制宜地设置旅游行政管理机构，合理区分行政管理和经营管理职能，强化行政职能，引入企业运营机制，建立健全利益分配机制等。李玮也建议景区充分采取市场运作方式，并吸纳民间力量，充分发挥其优势。徐雪提出准确定位各利益相关者，建立利益协调机制和各利益相关者共同参与的景区管理模式，实现其诉求的最大满足。徐涛同样也指出让利益相关者共同参与景区经营管理，让景区内外部形成一种监督制衡机制和激励各方为景区长远利益努力的机制。

（四）其他观点

还有一些学者从公共经济学视角出发，从风景名胜区旅游资源及产品性质出发，分析研究其管理体制问题。李洪波、吴建华认为有时旅游景区会从公共产品转变为准公共产品，提出应将其视为准公共产品。

马梅从当代公共经济学角度出发深入剖析，指出我国国家公园旅游产品生产存在悖论：国家公园作为纯公共产品由政府提供，但政府财政无力满足其有效供给，导致供给价格不仅偏离，更有甚者接近或超过私人产品供给价格，致使“纯公共产品”变得“不纯”。她提出，现阶段，在国家财政预算刚性约束下，解决这一悖论需私人生产者参与，这一观点与前面资源经营权交予企业不谋而合。

二、研究结论

国内学者对风景名胜区管理体制的研究及争论，有其合理性，也取得了很大成果。但着眼于风景名胜区某些方面，对整体管理体制关注较少，存在一定局限性。

“国家公园论”主要思想是建立统一的旅游景区管理机构，实行垂直一体化管理。但学者忽视了美国稳定和充足的国会拨款。而目前我国对旅游景区的财政支出远不能满足资源保护和开发需要。再加上我国国家级风景名胜区数量众多，设立统一的旅游景区管理机构存在较大困难。

“经营权转移论”主要思想是将风景名胜区所有权、管理权及经营权分离，引进现代企业制度，将旅游景区经营市场化运作。这一思想在当前遗产管理改制中真正起了作用，受到各大景区的欢迎。但依然存在某些问题：对经营权出让中出让的资源或项目、出让程度、出让方式等未进行详细而明确的界定；未考虑如在企业逐利动机下如何进行资源保护和景区的可持续发展等长远问题。

“利益相关者论”及其他视角出发的观点，提供了一些新的研究视角和思路。但单从这些方面进行体制改革稍显薄弱，需与其他视角相结合进行研究。但如何将这些观点相结合和具体实施，还需大量深入的研究和论证，这应是后续研究的一个方向。

近年来，旅游景区所有权、管理权及经营权分离，经营性资源项目市场化运作是我国风景名胜区管理体制改革的一大趋势，也是必走的路。在进行三权分离时，不能简单粗暴，如理清管理权时，可参照“国家公园论”建立统一的管理机构，避免政出多门，多头管理。在出让经营权时，可参照“利益相关者论”和新公共经济学理论，决定出让哪些资源或项目的经营权及出让给谁等。

（作者单位：四川民族学院）