浅析高校政府会计改革

刘丹

摘 要 党的十八大以来，党中央、国务院对于建立现代财政制度做出了一系列重要部署和安排，对于完善政府预算体系、推进预算公开、加强预算执行，以及规范地方政府债务管理等提出了一系列要求。党的十九大报告从全局和战略高度，再次强调要加快建立现代财政制度。政府会计准则制度是财政管理的重要基础，是现代财政制度的重要组成内容。因此，要建立现代财政制度，必须加快推进政府会计改革。

关键词 高校 政府会计 改革

为全面贯彻落实党的十八届三中全会提出的“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”的重大改革举措，2017年10月，财政部印发了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》（财会〔2017〕25号），自2019年1月1日起施行。执行本制度的单位，不再执行行政单位会计制度、事业单位会计准则、事业单位会计制度、医院会计制度、基层医疗卫生机构会计制度、高等学校会计制度、中小学校会计制度、科学事业单位会计制度、彩票机构会计制度、地质勘查单位会计制度、测绘事业单位会计制度、国有林场与苗圃会计制度（暂行）、国有建设单位会计制度等制度。高校会计也面临着重大的变革，本文对高校的政府会计进行简要的分析。[1]

一、高校政府会计改革的背景

党的十八届三中全会提出“建立权责发生制政府综合财务报告”的重大改革举措，为此，新的政府会计体系于2013年实施，新体系对于原来的财政总预算会计、行政单位会计与事业单位会计进行了全面修订，基本满足了部门预算管理的需求。该体系的确认基础是一般采用收付实现制，部分采用权责发生制，其主要目的是反映预算收支的执行情况，但对资产负债以及运行成本情况无法全面、准确地反映出来，难以满足编制权责发生制政府综合财务报告的信息需求。就政府会计体系来看，涉及体系及单位繁杂，有政府、高校、科研部门、医院等等，各主管部门针对本系统的特点或需求制定一些细化的制度，各制度间核算口径不一、内容交叉，会计信息难以比较或可比性不足，财政部门信息汇总困难，且质量较低，无法为政府决策提供全面、真实的会计信息。

二、高校政府会计改革的路程

1998年前，全国行政事业单位按照不同的预算管理方式，分别实行全额、差额、自收自支单位预算会计制度。

随着经济的快速发展，财政资金对行政与事业单位的投入日益加大，财政管理科学化、精细化的要求，推动了对事业单位准则、行业会计制度及行政单位会计制度的修订。2013年，修订事业单位会计准则与行业会计制度。2013年是政府会计改革的关键年，提出了建立权责发生制的政府综合财务报告制度。2014年出台《预算法》，同年底财政部推出《權责发生制政府综合财务报告制度改革方案》。[2]

2018年，改革全面深化，国家治理体系得以完善，国家治理水平也随之提升，编制以权责发生制为基础的政府综合财务报告成为新一轮政府会计改革的原动力。政府会计改革取消行政单位会计制度、事业单位会计准则和行业会计制度，形成统一的“政府会计准则+政府会计制度”体系。

三、高校政府会计改革的创新点

现行的收付实现制能够提示预算执行过程及结果，为决算报告提供数据支持，能够有效规范资金的合理、合规使用，但是，收付实现制不能真实反映成本费用的实际状况，违背了会计核算中收入与成本费用相匹配的原则。成本费用核算不准确就会影响实际运行成本情况，难以满足财务报告的要求，因此必须引入权责发生制。与现行行政事业单位会计制度相比，政府会计的主要创新和变化是采用了“政府预算会计和财务会计适度分离，又相互衔接的核算模式”。

（一）适度分离

“适度分离”是指适度分离政府预算会计和财务会计功能，决算报告和财务报告功能全面反映政府会计主体的预算执行信息和财务信息。

第一，“双功能”，即在同一会计核算系统中实现财务会计和预算会计双重功能，运用资产、负债、净资产、收入、费用五个要素进行财务会计核算，通过预算收入、预算支出和预算结余三个要素进行预算会计核算。在完善预算会计功能的基础上，强化财务会计功能，更加完整地反映政府会计信息。

第二，“双基础”，即财务会计采用权责发生制，预算会计采用收付实现制。但是，根据相关起草原则，财务会计中对于财政拨款收入按照收付实现制核算；预算会计中对于质量保证金、专用基金的核算也部分采用了权责发生制基础。这是兼顾了当前实际情况和长远改革方向的制度安排，使得政府会计核算既能反映预算收支等预算管理所需信息，又能反映资产、负债、运行成本等财务管理所需信息。

第三，“双报告”，即通过财务会计核算形成财务报告，通过预算会计核算形成决算报告。

（二）相互衔接

第一，对纳入部门预算管理的现金收支进行“平行记账”，即对于纳入部门预算管理的现金收支业务进行财务会计核算的同时，也需进行预算会计核算。对于其他业务，仅需要进行财务会计核算。

第二，净资产要素与预算结余要素保持衔接。

第三，财务报表与决算报表之间存在钩稽关系，即通过编制“预算结余与净资产变动差异调节表”，反映本期预算结余（即本期预算收入减去预算支出的净额）、本期盈余（即本期收入减去费用后的净额）及本期其他净资产变动数之间的调整过程，从而揭示财务会计和预算会计的内在联系。这种适度分离又相互衔接的政府会计核算模式，兼顾了现行部门决算报告制度的需要，又满足了部门编制权责发生制财务报告的要求，避免了部门和单位采用两套会计信息系统进行核算的复杂性，使公共资金管理中的预算管理、财务管理、绩效管理相互连接、融合，全面提高管理水平和资金使用效率，对于规范政府会计行为，夯实政府会计主体预算和财务管理基础，强化政府绩效管理具有深远的影响。[3]

（三）完善了政府财务报告体系

政府会计制度改革后，高校财务会计由单体系的会计核算模式变化为双体系的核算模式，会计要素变化为“5+3”，财务处理采用双分录形式，由原来的预算会计体系变为预算会计与财务会计共存的模式。改革不仅使会计核算发生了巨大变化，也使财务报告发生了相应的变化。

第一，目标发生变化。改革前高校财务报告目标为反映高校的收支、结余，重点是反映当年预算收支执行情况，没有编制真正意义上的政府财务报告。政府会计制度改革后，财务报告目标增加了财务会计体系下的政府财务报告，完整地反映了政府和单位资产负债管理、运行成本的相关结果。

第二，编制基础变革后，由于核算是双会计体系，核算基础发生了变化，编制报表是在核算基础上进行，因此，报表的编制基础与核算相同，即共同衔接又相互分离的收付实现制和权责发生制。

（作者单位为西安医学院）

参考文献

[1] 荆新.政府会计体系的演进、解构与整合[J].会计之友，2018 （3）：2-5.

[2] 郭璐佳.权责发生制视角下的政府会计制度改革特征与路径分析 [J].预算管理与会计，2018（1）： 40-43.

[3] 林海云，王海滨，任伟.新政府会计准则实施探析——以云南大学为例[J].会计改革与创新，2018 （5）：60-62.