当前信访工作的困境与解决路径分析

摘 要 当前湖南信访热点问题仍然十分突出，信访形势不容乐观。正确认识和处理当前湖南信访突出问题，需遵循以下基本思路：一是要坚持问题导向，针对信访突出问题精准发力；二是要坚持科学民主决策，从源头上预防和减少信访问题；三是要坚持综合施策，减少重复信访；四是要坚持法治底线，加大依法治访力度。坚持以上原则，能够有效维护公民的合法权益，避免矛盾转化升级，促进社会和谐稳定，构建富饶、美丽、幸福的新湖南。

关键词 法治信访 社会风险 利益冲突

信访是公民或社会组织表达诉求的主要渠道，信访制度是中国特色的政治制度设计，是社会主义民主政治的具体体现，其主体功能是民主参与和行政救济。近年来，信访结构不断优化，湖南省信访工作呈现出“三降三升两好转”态势，即全省信访总量下降，网上信访量上升；到省进京信访量下降，基层化解信访问题量上升；信访积案存量下降，民众满意度上升；全省信访形势和信访秩序持续好转。没有因信访问题引发重大群体性事件，没有因信访问题引发大规模进京上访，没有因信访问题引发极端恶性事件。

总体来看，人民的合法权益得到了有效保护，信访活动秩序得到有效维护，但信访总量高位运行态势、重信重访占比较大和进京非正常上访全国排位靠前的状况还没有得到根本改观。

一、信访工作的现实意义

信访问题是关系到中国特色社会主义事业发展稳定大局的根本性问题，这种根本性不能因为信访量的减少而动摇，不能因为经济社会发展而动摇，不能因为社会和谐稳定而动摇。尽管中国特色社會主义进入了新时代，我国社会主要矛盾已经发生转化，但信访问题作为社会矛盾存在的基本形态没有变；尽管人民日益增长的物质文化需要得到了较大满足，但发展不平衡不充分的结构性矛盾没有变；尽管湖南省信访形势总体趋稳向好，但化解新矛盾、新问题所面临的巨大挑战没有变。推进信访制度改革创新仍是绕不开、避不过的一道坎，下大力气解决湖南省信访突出问题任重道远。

当前，我国经济发展正处于“三期”叠加阶段（即增长速度的换档期、结构调整的阵痛期、前期刺激政策的消化期）。2018年是我国改革开放40周年，中国特色社会主义进入了新时代。就信访而言，新时代要有新视角、新视野，不能把信访部门简单地看成是收发来信、接待民众来访的场所，把信访问题片面地理解为偶发的、孤立的个体事件，而是要跳出信访看信访，把信访放在政府全面深化改革和全面推进依法治国的大局来看，把信访问题放在改革、发展、稳定的全局来看，放在贯彻落实习近平同志以人民为中心的发展思想高度来看，放在构建幸福、美丽、文明、和谐新湖南的决策部署上来看。

从构建社会主义和谐社会的角度看，信访工作是化解社会冲突、平衡群体利益、促进社会和谐的基础性工作。信访虽然涉及的是上访个体，处理的是具体信访事件，但每一起矛盾纠纷的调处都体现了社会的公平与正义。具体看来，信访在构建和谐社会中的主要作用体现在以下几个方面：一是加强了政府和民众之间的联系，发挥桥梁和纽带作用；二是反映社情民意，促进科学民主决策，发挥参谋助手作用；三是协调利益关系，维护民众合法权益，发挥代理人作用；第四，化解社会矛盾，保持社会稳定，发挥减压阀和稳定器作用。

从推进社会主义民主政治的角度看，信访机构是民主政治体制中不可或缺的矛盾调处机构，信访机制是民主政治体制中利益平衡机制和利益协商机制，信访工作是发扬民主，建设中国特色民主政治的重要途径。信访作为我国独特的制度安排，能使公民或社会组织的政治参与有序化、合法化。首先，它促成不同社会成员意志和国家意志之间的公平对话。信访是宪法赋予公民的合法权利，信访制度是公民表达意愿的有效途径，特别是弱势群体在可供利用的政治资源缺失的情况下，信访是保障其民主权益的根本途径。其次，它促成不同社会成员向国家提出的诉求的合法化。通过信访这一合法手段和制度性渠道来进行利益表达，而非通过制造政治对立与冲突，采取非制度化和非正常途径来表达利益诉求，能够以合法的方式实现政治参与，避免社会矛盾的激化和对抗。最后，它促成不同社会群体在公共决策中的充分博弈。通过信访工作汇聚民情、听取民声，尊重民意，有利于政府公共政策决定的充分博弈和竞争，尽可能使所有的群体都因此而受惠，或者虽然只有一部分群体受惠，但其他群体的利益也没有因此而受到损害，从而促进社会利益格局的均衡，体现社会公正公平。

从贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的角度看，信访工作始终践行以人民为中心的发展思想，信访工作正处于大有可为的发展时期。“人民对美好生活的向往”和“以人民为中心”的发展理念已经成为习近平新时代中国特色社会主义思想的鲜明主题和初心本色，也是习近平总书记系列重要讲话的高频词、关键词、主题词。这充分说明我国经济社会发展到了一个新的历史阶段，民生问题已经成为不可忽视的全局问题，成为影响中国经济社会稳定发展的战略性问题和基础性问题。我们既要从全局和战略的高度，深刻认识解决好民生问题的极端重要性，把社会关心的热点作为信访工作的重点，也要正确认识当前信访工作所处的历史背景，进一步增强做好信访工作的使命感和责任感，坚定做好信访工作的信心和决心。

从适应湖南经济社会发展新常态的角度看，信访肩负着收集社情民意、就地化解矛盾、巩固提升改革发展成效的重大责任。当前，湖南省经济发展步入新常态，在给改革发展带来新机遇和新动力的同时，也使得社会风险显性化、复杂化、加剧化。因此，信访工作要主动适应经济社会发展要求，针对社会热点难点，坚持问题导向，不断强化创新意识，改进方式方法，牢牢把握掌控信访形势的主动权，更好地服务于湖南改革发展决策部署，更好地为全省社会和谐稳定保驾护航。

二、湖南信访工作存在的突出问题

湖南省信访形势总体持续稳中向好，但是随着改革的深入推进和信息化的快速发展，各种利益博弈导致社会矛盾多发、高发，各类风险隐患日益凸显，信访问题呈现明显的阶段性特征，过去不曾遇到的新问题都大量地反映到信访中来。非法集资融资、化解过剩产能下岗失业等方面的矛盾和问题突出，企业生产经营困难，地方公共服务和民生保障能力减弱，劳资、社保、教育、医疗、征地、拆迁、环保、扶贫等民生领域矛盾增多，诉求主体多元化，行为方式群体化，处理难度增大。当前湖南省信访问题主要体现在：

第一，涉众型经济领域信访问题高发态势已经得到有效遏制，但是涉事民众要求追回损失的意愿强烈，由遗留问题引发集访的风险较大。民间集资融资和金融诈骗引发的信访问题仍将间歇性发作。非法吸存、集资诈骗、期货证券等涉众型经济案件网上交易趋势明显，隐蔽性强、覆盖地域广、涉及人数多，监管处置难度大，存量问题短期内难以解决。

第二，供给侧结构性改革过程中衍生的信访问题增多，部分行业问题将相对突出。随着产业结构的进一步调整和淘汰落后产能力度加大，因企業改制、兼并重组、产权转让、关闭破产等实体经济不景气引发的劳动社保和就业安置类信访问题将进一步凸显。

第三，攀比政策利益诉求的群体上访现象始终不减，上访者通过相互串联聚访对政府施压。原民办教师、电影放映员、乡村赤脚医生、七站八所人员、三线建设民兵、停薪留职人员、“夺煤大会战”人员、农机员、养护工、接生婆等政策覆盖不到位的边缘群体，要求比照全省类似身份人员解决待遇，且在利益诉求过程中存在攀比现象，向基层政府漫天要价。

第四，征地拆迁的信访问题逐渐缓解，但随着国家对房地产行业的宏观调控力度加大，引发新的信访风险。因征地拆迁安置补偿逐步形成阳光操作和规范化运作，存量问题在逐步消化，增量问题逐渐减少，老问题趋于缓解。但从另一个角度看，考虑到楼市宏观调控力度加大，部分开发商因资金周转难甚至资金链断裂，出现逾期交房、楼盘烂尾、开发商跑路等问题，形成新的利益冲突，导致相关信访数量上升。

第五，重点工程领域和城镇化建设中引发的系列信访问题多发。城镇化建设过程中新开工项目多，工程承包转包乱象丛生，加之地方债务清偿资金不足，导致工程建设领域遗留问题较多，信访隐患突出。这类信访问题主要集中在资金链断裂、非法集资跑路等项目开发，以及层层转包、垫资施工、责任主体不清的政府工程项目欠资欠债等方面。

第六，扶贫领域产生新的信访问题。原来反映虚报冒领、截留私分、贪污挪用、挥霍浪费、应扶未扶、扶富不扶贫等问题，随着查处力度加大、操作规范透明、政治生态向好，这类信访问题将有所缓和。不过必须认识到，由于精准识贫、精准扶贫、精准脱贫力度加大，村与村、户与户之间的惠民补贴标准差距扩大，扶贫对象心理失衡带来新的信访问题。

第七，环保领域信访问题的敏感性和复杂性进一步增强，重点地区重点问题整治诱发的信访诉求增多。社会对环保问题的关注度不断提升，“大气十条”“水十条”“土十条”的实施，生态环境领域的信访问题持续增多，集中在企业环境污染、采矿生态破坏，以及垃圾填埋焚烧、城市污水处理、畜禽养殖污染等领域。随着湖南省“环湖利剑”“蓝天利剑”等生态环境治理行动的深入推进，在环洞庭湖重点治理过程中，对欧美黑杨清理、养殖网箱、垂钓设施、砂石码头和堆集场拆除，以及化工、造纸、食品等重点行业企业关闭清退，由于相关配套和补偿措施落实不到位，导致相关信访案件增加。

第八，政法类信访问题依然为关注重点，主要集中在对政法机关的裁判和处理决定有意见，反映法院判决不公、久拖不决、执行不力，反映公安部门滥用强制措施、案件久侦不破、行政不作为，以及对司法鉴定不服等。不过令人欣慰的是，随着整个社会治理体系和治理能力的不断提升，极端恶性事件的概率呈逐年下降趋势。

三、解决当前湖南信访问题的基本路径

笔者认为，解决湖南信访突出问题的总体思路是：积极适应新时代我国社会主义主要矛盾的新变化，坚持以人民为中心，以推进平安湖南、法治湖南建设为引领，努力打造阳光信访、责任信访、法治信访，不断提高专业化、法治化、信息化水平，奋力开创新时代信访工作新局面。具体来说包括以下四个方面：

第一，要坚持问题导向，针对信访突出问题精准发力。深化信访制度改革，着力解决“重上头、轻源头，重稳控、轻化解，重节点、轻平时”的问题，采取有针对性性的措施，补齐短板，把握主动，不断提高解决问题的时效性，确保民众从信访渠道不仅能有更多获得，而且获得感在不断提升。

第二，要坚持科学民主决策，从源头上预防和减少信访问题。源头治理是做好信访工作的根本之策。对信访问题突出的重点地区重点行业，要扎实落实信访稳定风险评估机制，凡涉及与民众利益密切相关的决策事项，需充分听取利益相关方的意见和建议，做到有明显不稳定风险的政策不出台、绝大多数群众不支持的项目不立项，防止“政策一出台，矛盾跟着来”，防止因政策不完善、不协调、不配套引发群体性利益矛盾。

第三，要坚持综合施策，减少重复信访。解决信访老户重复信访问题，需要加大政府责任人包案力度，进一步明确和压实责任单位、责任领导、责任人的责任。综合运用政策、法律、经济、行政等多种手段，采取教育、协商、调解、疏导等方法，做到“诉求合理的解决一批、诉求无理的思想教育转化一批、生活困难的帮扶一批、行为违法的依法处置一批”，最大限度地实现息访息诉。同时还应加强督导检查，确保信访积案对账销号。

第四，要坚持法治底线，加大依法治访力度。要破解当前信访难题，必须坚持“一手抓解决问题，一手抓依法治理”。一方面，政府要充分尊重和保护人民的信访权利，认真处理民众来访来信；另一方面，要依法规范群众信访行为和信访秩序，对缠访闹访、扰乱办公秩序、制造极端事件的违法行为依法予以处置。信访工作的一项重要职能就是受理民众投诉、广泛吸纳群众监督意见，杜绝领导干部和权力部门的权力滥用，为深化体制机制改革营造风清气正的政治生态环境。

提高信访监督效能，保障人民群众的知情权、监督权、参与权，推进政治体制改革已经成为一个不可回避的问题。中国现行政治体制的最大优越性是具有广泛的群众基础与强大的社会动员能力，只要政策正确引导，就能够集中精力、集中国力把事情解决好，实现更快更好地发展。

（作者单位为中共湖南省委党校）

[作者简介：蒋叶莎（1988—），女，湖南长沙人，博士，讲师。]

参考文献

[1] 李火林.科学认识和把握我国社会主要矛盾的深刻变化[J].浙江学刊，2018（1）：19-24.

[2] 李满寿.落实信访工作责任制依法及时就地解决群众合理诉求 [J].信访与社会矛盾问题研究， 2018（4）：58-63.