国家权力的纵向配置对社会稳定的影响

刘凤雪

摘 要：国家权力的纵向配置是影响社会治理效果、影响社会稳定的重要因素。从历史发展来看，分封制实现了国家权力在纵向配置上的规范化。郡县制的推行实现了国家权力的集中以及国家权力对地方的强有力控制。现代民主政治背景下，国家权力进一步深入社会基层，现代意义上的政党通过严密的政党组织网络实现了对基层社会的控制和治理。在此过程中，国家权力在纵向上的配置更加严密，社会治理也更加有效。

一、引言

社会稳定是任何一个社会都追求的状态。然而，不同时期不同社会状况之下的各种因素对社会稳定的影响是不同的。从国家宏观的制度层面来看，不同的国家权力配置结构在不同的历史阶段产生，所带来的影响是不一样的。本文主要从中国历史上国家权力的纵向配置角度，分析国家权力在中央、地方，甚至是基层的配置是如何影响社会稳定的。当然，由于社会环境的变化，文化的、心理的、社会结构性的因素也成为本文重要的分析因素。

二、分封制下的权力配置与社会稳定

武王伐纣后，周王室开始了对中原地区及其周边地区的统治。作为中国西北部的一个部族，周族部落是通过联合其他部落的方式灭商的。灭商之后，为了巩固西周政权，周王室不得以承认当时邦国林立的现状，同时采取分封同姓子弟、姻亲的方式分封诸侯，把最可靠、最有力量的亲属分封到最要害的地方，以巩固新生政权。在这个意义上，分封制在当时的历史条件下是行之有效的制度。

在“溥天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的观念之下，西周逐渐形成了“天子建国，诸侯立家，卿置侧室，夫有贰宗，士有隶子弟，庶人、工、商各有分亲，皆有等衰”[1]的局面，以及“王臣公，公臣大夫，大夫臣士，士臣皂，皂臣舆，舆臣隶，隶臣僚，僚臣仆，仆臣台”的君臣等级隶属关系，从而建立了“天下—国—家”这样一种社会治理结构和国家权力配置结构。在这种社会治理结构和国家权力配置结构之下，天子统领天下，天下之域内有诸国，诸国之内又有家。国与家都采取世袭制世袭国内疆内的事权，这也就决定了诸侯们在其国内有较大的事权。起初，这种分封制依靠宗法血缘、姻亲纽带和周王室的威望与实力来维系的，它有利于确保周天子在最大范围内实现自身至高无上的权威，以及保证地方政权的建立和稳固，从而推进了中央统一、地方治理和地方稳定。

随着时间的推移，分封之初的宗法血缘关系逐渐淡化。维系周王室与各诸侯国关系的纽带就逐渐变为周王的实力。当周王室衰微，各诸侯国就割据一方。一旦周王室对诸侯国失去了控制，诸侯国便成为一种离心力，加之地方诸侯之间的兼并和冲突，就出现了地方势力坐大，威胁到周天子统治的情况，整个社会呈现出一种无序的状态。所以，分封制之下的权力配置结构是适应当时的政治社会环境而产生的一种权力配置结构；但是，伴随着时间的推移，这种结构逐渐衍生出了极大的弊端，不利于地方治理和社会稳定。

西周时期的分封制在一定程度上起到了政治整合的作用，但作用有限。汉初的封国郡县并行制度又是一大证明。汉景帝时期的七国之乱、汉武帝将诸侯国化整为零的做法，从侧面说明了分封制之下，国家权力的过多下移是不利于社会的稳定的。另外，直至春秋末期，作为儒家先贤的孔子一直强调恢复礼制，实则是从文化心理方面强调等级秩序，强化周天子的至高无上性，这在某种程度上是恢复已有的社会治理结构的一种尝试。但碍于现实情况中日益坐大的地方诸侯国，恢复礼制对于强化周王室的权威和稳定社会显得毫无作用。

三、郡县制下的权力配置与社会稳定

秦始皇统一六国之后逐步废掉分封制，推行郡县制。此后，郡县制逐渐成为历代统治者处理中央和地方、强化中央权威的一种权力配置结构。历代统治者虽偶有在局部推行分封制，但是郡县制成为主流不容置疑。郡县制之下的权力配置促成了新的社会统一和整合，同时也加强了皇权。在这个意义上，郡县制的发展和完善意味着这个国家走向了集权和统一。在郡县制之下，各级政府官员基本都是由中央统一进行任命的。同时，为了加强中央的权威、维护王权，中央政权还会分派监察御史等官员去地方进行督查，从而加强中央的权威，从而对国家统一和地方社会稳定做出贡献。

同时，出于人才吸纳目的而产生的察举制、举孝廉等人才选拔制度，在隋唐以后逐渐演变为以科举考试的方式选拔人才。这一选拔人才、吸纳人才的方式成为底层民众上升到社会上层的重要方式。底层民众生于社会底层，经过多年苦读进入仕途，最终被派任到州或郡县担任地方的官员。与分封制之下的世袭制相比，郡县制之下的科举选拔任命制度，实现了社会底层与上层之间的流动、中央与地方之间的频繁互动，而背后实则是国家权力配置结构发生了变化：国家政权开始向普通士人开放，地方權力实现了向中央的回归。

郡县制的推行从权力结构方面实现了权力从地方到中央的回归，以及中央对地方的强有力的控制，而科举制则实现了对这一权力结构的巩固。郡县制逐步推行之后，尤其是在隋唐以后，科举考试成为读书人步入仕途的必经之路。在这个过程中，儒家经典中的三纲五常、礼仪秩序观念逐步流行开来。如果说郡县制从制度层面实现了国家权力的巩固和向中央的回归，而儒家经典的传播、科举制度的推行则从文化的、知识的、软性的层面约束了地方的行政官员，巩固了中央权威和国家权力，从而实现了社会的稳定和和谐。

然而，在通信、交通极其不畅通的古代，郡县制的推行只实现了权力从中央到县一级行政单位的渗透。那么，县以下的区域是如何实现了有效治理和相应的社会稳定的呢？由于小农经济的自给自足的特性，基层社会中更容易形成以小农为主体的“蜂窝”型社会结构[2]。在这种蜂窝”型社会结构中，每一个蜂窝”都是独立的单元，不同的蜂窝”型社会之间很少进行交流和来往。故，社会治理和社会稳定的问题就主要发生和存在于“蜂窝”型社会内部。在每一个“蜂窝”型社会单元内部，或者说在基层农村社会，宗族领袖以及地方乡绅在地方凭借威望和经济地位，运用传统伦理秩序和乡约族规，成为地方治理的实际领导者和治理人。治世时，他们发挥着调解纠纷、兴修地方学校等作用；乱世时，扮演着消解基层社会矛盾、防止社会动荡的作用。

可见，郡县制的推行意味着国家权力向社会底层行政单元的延伸。传统社会中国家出于汲取税收等资源而分派到地方，甚至是县级以下各地的胥吏是与民众有最直接接触的国家权力的象征。但是，因交通、信息、农业社会的特点等原因，国家权力只是下移到了县一级行政单位。那么，延伸到县一级行政单位的国家权力是如何与基层社会发生有效的联系，并对基层社会的治理发挥作用的呢？或者说在基层农村，国家权力是如何通过非制度性的途径实现了对基层社会的有效治理呢？科举制度的作用在于将士人通过制度性的渠道输送到政府中，成为国家权力的具体运用者。代表着国家权力的士阶层因其家庭背景、社会背景等因素往往和代表着基层乡村的绅合二为一。换言之，士阶层通过科举考试在朝为国家权力的具体运用者，一旦退出庙堂，回归基层社会，则成为基层社会中的“绅”，在基层社会中发挥着社会稳定器的重要作用[3]。士绅阶层所拥有的“士”与“绅”的身份的转换，意味着他们在国家权力配置的不同领域发挥着自身的作用。在这个意义上，士绅阶层成为连接基层社会和国家权力的重要纽带。可见，皇权不下县的中国基层社会通过儒家伦理和宗族治理、乡绅治理模式，实现了国家权力的合理配置，以及国家权力合理恰当地向基层社会延伸和渗透，进而实现了社会的有效治理和社会稳定，这在一定程度上为中国社会治理提供了宝贵的经验。

四、中华人民共和国行政框架体制之下的社会稳定

中华人民共和国成立后，我国的行政区划已经细化到省市县乡。换言之，国家权力已经由过去的只渗透到县一级，变为渗透到乡镇一级。这意味着国家权力向中央集中和向基层社会的渗透，即国家权力的控制力在增强。国家权力的渗透是现代通讯技术和交通运输发展的结果，同时也是政治文明发展的结果。此外，中华人民共和国的成立是中国共产党在马克思主义群众史观的指导下，带领中国人民经过革命斗争而后成立的。这一新生政权的成立是极其具有中国特色的。换言之，中国共产党这一现代意义上的政党领导人民通过革命斗争建立了新政权，这有别于多数国家中的政党产生于已有的政权之中的现象。这种中国特色意味着对中华人民共和国国家权力配置的分析，不得不分析中国共产党在政治实践中的作用。这种作用既包括革命时期中国共产党在革命根据地中的建设作用，同时也包括在新生政权中，甚至是基层社会组织之中，中国共产党所发挥的整合社会、治理社会和稳定社会的作用。

在革命时期，中国共产党走农村包围城市的道路的过程中，中国共产党在所到之处均发动了土地改革运动。土地改革运动使得基层农村内部的权力结构发生了极大的变化。原本在农村中发挥着基层社会治理领导作用的乡绅、地主成为被打倒的对象。取而代之的是，中国共产党带领农民建立的现代意义上新型的基层农村政权，或者农会组织。如此一来，中国基层农村社会就演变成了没有乡绅的社会；而基层政权或者农民协会发挥着基层社会治理的作用。这一改变也就意味着中国共产党从基层社会开始改变了中国权力运行的架构。或者说，这为即将产生的新生政权将权力进一步下移或渗透到更小的行政区域奠定了基础。革命所到之处，旧有的基层社会治理模式逐渐被推翻，这种新型的权力架构逐步开始建立起来。伴随着中华人民共和国的成立，中国共产党基本完成了从基层社会层面到国家层面的国家权力的控制。这一过程的完成，也意味着中国社会国家权力的配置走向了更小的社会单元，国家权力也实现了对社会的强有力的控制。

中华人民共和国成立之后，我国逐步建立了省市县乡这样的一个行政级别框架体制。它在延续了郡县制基本特点的基础上，实现了国家权力的下移。加之中国共产党在革命运动中成功地扫除了生长在基层社会中的阻碍政府行政权力下移至基层的农村势力。改革开放之后，基于生产生活需要，民众自发促成了基层的民主自治，也就是我们通常所说的农村的村民自治和城市的居民自治。行政框架体制之内的国家权力下移，加上基层民主自治，实现了行政框架体制之内的稳定和基层民主社会的稳定。此外，作为一个现代意义上的政党，中国共产党通过自身的组织建设，实现了对中国社会各领域、各个层面的领导，加强了国家权力之外的政党对社会的控制，从而有利于社会的稳定。

制度层面的架构实现了国家权力强有力的纵向配置，与此同时，现代民主政治的民主原则和民主思想也为这个权力配置结构发挥作用贡献出了极大的力量。中国共产党以马克思列宁主义思想作为指导，以现代的政党组织结构为框架，民主集中制成为这一政党发展壮大过程中的组织和活动原则，并在新生政权中得到了推行。现代政治的民主价值在这一政党的宣传下，也深入到了革命时期的基层农村社会和中华人民共和国成立后的基层社会单元。“从群众中来到群众中去”的马克思主义群众观也实现了国家权力和基层社会之间的有限链接，有助于代表着国家权力的政府在民众中树立亲民的形象，也有利于民众正确认识自身在国家权力面前的地位，从而从文化心理方面推进基层社会的稳定。或者说，传统社会中士绅阶层通过“士”与“绅”的身份转换所实现的社会治理和稳定社会的作用，被现代意义上的政治民主价值、民众与国家权力之间的表达渠道发挥的作用所取代。

改革开放以来，经济发展、生活富裕成为中国社会发展的重点，伴随着基层社会治理问题而产生的基层民主自治，在中国共产党的领导下实现了国家权力在基层社会的有效延伸和渗透，这成为基层稳定的重要因素。但随着农业税的取消，基层政府权力与基层民众之间的联系在农村地区开始弱化，那种在革命年代和经济恢复时期所建立起来的稳定基层社会的重要结构的作用在弱化。与此同时，现代社会里通讯技术、交通技术的发展以及网络媒体的发达为问题的解决奠定了基础，使得原本在传统的农业社会很多无法解决的问题都得到了解决，进而又有利于社会稳定和和谐。

五、结语

总之，从顺应时势而生的分封制，到郡县制的推行，再到当下的省市县乡行政区划、基层民主自治、中国共产党对各级行政或非行政单元的领导，国家的纵向权力实现了向更小的基层单元渗透。一方面，现代民主政治的价值观念在逐步流行开来，每一个体都是政治生活中独立的主体；另一方面，与传统农业社会相比，现代民主社会中的独立却又是处于国家权力严密管控和统治之下的。这种变化既带来了国家权力强有力的渗透，同时又有利于社会的稳定。但是，周天子治域下的分封制内在的稳定在于等级秩序，郡县制之下的稳定在于权力的集中，以及基层社会中的宗族伦理治理方式；而当下社会的稳定在于国家权力向基层的渗透，现代民主政治价值观念的广泛传播使得广大民众参与到基层治理中来，使得社會矛盾和相关问题得以解决。

参考文献：

[1]董恩林.论周代分封制与国家统一[J].华中师范大学学报（人文社会科学版），1998（5）.

[2]王绍光.政治文化和社会结构对政治参与的影响[J].清华大学学报（哲学社会科学版），2008（4）.

[3]（美）孔飞力.中国现代国家的起源[M].陈 谦，陈之宏，译.北京：三联书店，2013.