利益的博弈：公共体育服务政策执行的微观阐释

张 明

利益的博弈：公共体育服务政策执行的微观阐释

张 明

（南京体育学院运动系，江苏 南京210014）

公共体育服务政策执行作为政府行政的内容之一，其实质就是不同利益群体为获得各自利益而博弈的一个动态过程。以江苏省D市的公共体育服务政策执行为个案，对执行过程中不同利益群体的博弈及其策略进行了微观阐释。研究发现：变通性执行是D市在与上级利益博弈中的策略选择；在共同执行公共体育服务政策时，为维护自身的利益，D市不同执行主体容易陷入集体行动困境；接纳顺从是公共体育政策执行中目标群体的常态，而据理抗争则是少数存在的隐性与显性冲突。

利益博弈；公共体育服务；政策执行；利益相关者

改革开放以来，我国总体的利益格局已经进行了重大的调整，利益主体逐渐从单一走向多元，利益的合法性逐步得以确定，不同群体的利益得到承认并逐渐走向分化，最终整合成各种利益群体。同时，随着市场经济的发展，以及与世界多元政治、文化的对话，人们在成长中提升了对权利的理解和认识，权利意识逐渐开始强化，参与社会的积极性也在提高，人们逐渐从被动接受到主动诉求各种利益。“在一个利益分化和利益博弈的时代，任何一个具体的经济社会事务都可以成为一种利益，从中滋生出一群分享这种利益的人，并围绕这种利益进行博弈。”［1］作为政府行政的内容之一，公共体育服务政策执行其实质就是不同利益群体为获得各自利益而博弈的一个动态过程。正如美国政策学者尤金·巴德克所认为的“政策执行就是相关政策主体之间基于利益得失的考虑而进行的一种利益博弈过程。”很明显，在公共体育服务政策执行的过程中，其所呈现的利益博弈图景既有一般公共政策执行所具有的共性，但同样存在因体育体制变迁或体育利益格局分化所形成的个性，因而需要我们对公共体育服务政策执行的利益博弈进行体育学阐释。那么在公共体育服务政策实际的执行过程中，利益博弈是一种什么样的实践表征，如何从学理方面进行深刻描述与阐释，这些博弈又如何运用抽象的模型进行简单模拟，能够得出什么样的思考与启示？笔者以江苏省D市的公共体育服务政策执行个案为例，对以上问题进行探讨，以期能够得到中国本土化的公共体育服务政策执行的经验与启示。

1 基本概念、个案选择与分析框架

1.1 公共体育服务政策及其执行的概念

“自2002年政府把公共服务纳入政府职能体系开始，公共体育服务研究逐渐成为体育科学研究的热点之一。”［2］尽管学术界开始在基本概念“公共体育服务”与“公共体育服务”的使用上有所争议，但随着国家相关政策文件的逐步提出，如《体育事业发展“十二五”规划》《体育事业发展“十三五”规划》等官方文件，其内容中均是使用“公共体育服务”的概念，目前学术界基本已达成“公共体育服务”概念使用的共识。从学术规范性出发，本文也使用“公共体育服务”的概念。所谓“公共体育服务”可以定义为为满足公民体育需求而生产的公共服务。公共体育服务政策则是关于公共体育服务的政策，是为了实现满足公民体育需求的目标，国家机关、政党及其他团体所采取的行为或规定的准则，是一系列方针、法令、条例、方法、办法、措施的总称［3］。不同的公共体育服务政策组成了我国公共体育服务政策的整个体系，包括专门的公共体育服务政策、相关政策以及其他涉及到公共体育服务事业的政策。而公共体育服务政策的执行则是地方政府等执行主体具体贯彻落实公共体育政策的动态过程。

1.2 D市简述与选择D市的缘由

D市位于江苏中部，是江苏省盐城市代管县级市，在盐城市最南端，区域总面积3 175平方公里。D市依海而生，拓海而兴，拥有85公里黄金海岸线，该市沿海是联合国教科文组织认定的太平洋西岸唯一未被污染的海滨圣地。该市下辖23个镇、1个市级经济开发区，市域总面积2 345平方公里，海岸线长85公里，沿海滩涂155万亩。全市总人口118万。

从方法论意义上讲，微观个案研究是与宏观规范研究“并驾齐驱”的社会科学研究方法，尽管微观个案研究在代表性与普遍性上受到一些学者的追问乃至不屑，但“微观个案研究可以帮助研究者深入到被研究对象内部去体察活的生活和活的事件，并通过这些生活和事件去考察人们的日常生活世界是如何与宏观的社会历史变迁融会贯通的，从而透过‘小区域’窥视‘大社会’”［4］。D市作为江苏省中部一县级市，其经济社会发展水平属于中等水平，其面积与人口在江苏省亦处于中等水平，这是本文选取D市作为考察地方政府公共体育服务政策执行状况的重要因素。

在微观个案研究中，场域的进入是重要环节，直接决定着是否获得具有可信度的一手资料。江苏省D市作为笔者的家乡，并无语言、习俗等方面的差异，能够轻松进入公共体育服务政策执行的现场，从而获得实地观察、访谈的一手资料。此外笔者的多位同学、朋友在D市政府任职，为笔者进入该场域提供了便利。笔者于2014年8月、2015年12月—2016年1月对D市进行了实地调研，访谈了体育局、教育局、乡镇、街道等部门领导、工作人员以及居民，获得了珍贵的调查资料。

1.3 利益博弈分析框架

国内外关于公共政策执行研究的理论依据有多种，本文主要借鉴的是史密斯的政策执行过程的理论模型。在史密斯看来，影响政策执行的要素主要有完善的政策及其科学性、执行主体、执行的环境以及执行的目标群体［5］。其中，完善的政策及其科学性包括政策的形式、类型、范围等；执行主体包括执行机关的机构和人员、执行的能力和信心等；目标群体即政策对象，他们受政策最直接的影响；政策环境，即政治、经济以及文化环境等。史密斯的政策执行过程模型基本涵盖了影响政策执行的因素，并对这些因素从宏观层面进行归类，成为公共政策学分析政策执行的基本理论依据。然而，如果从利益主客体分析的角度对公共体育服务政策执行过程中的博弈进行研究，政策执行的参与者必须具有主体资格，但史密斯的政策过程模型中的行为主体只有执行机构和目标群体。事实上，如果从利益分析角度来讲，史密斯的政策过程模型可以转换为3个不同性质的利益体，即完善的政策代表的是公共利益体，因其是由国家政府部门代表社会公众，并能反映公众诉求而制定的，例如《全民健身计划（2016—2020）》就是由国家政府部门协同专家学者制定的反映公众体育健身诉求的公共政策；政策执行利益体则是具体执行公共体育服务政策的国家机构或部门以及社会组织等，包括各级体育政府部门、体育协会以及社会组织等政策执行主体；而目标群体利益体则是公共体育服务政策所直接面临的社会公众，政策执行的效果直接关系到他们的体育利益获得状况。所以，在公共体育服务政策的执行过程中，实际上存在着公共利益体、政策执行利益体以及目标群体利益体三方利益体，而执行的过程其实就是三方利益体不断进行博弈的过程。

2 公共利益体与政策执行主体之间的博弈

2.1 考核与检查：自上而下的体育制度安排

2.1.1 常规性的公共体育服务工作考核 针对公共体育服务政策的执行，当前主要的评估机制有上级评估与考核，执行主体的自我评估两种形式。对于自上而下各种类型的考核与评估，包括国家体育总局、省体育局等在内的上级部门会把评估的公共体育服务指标进行规定，并以文件的形式逐级下发，而后围绕所规定的指标进行考核与评估。这种常规性的公共体育服务工作考核是中国传统的压力型体制的一种表现形态，其目的在于考核各项公共体育服务政策在地方的执行状况，针对所存在的各类问题提出相应的改进策略。D市与全国大多数地方一样，公共体育服务政策执行考核一度成为日常态势，从市级体育部门到县级体育部门乃至乡镇文体部门都要面临数目繁杂的各种考核与评估任务。按照D市群体科科长的说法，诸如体育强县、体育现代化建设、体育健身圈建设等，这些考核本身即为各种公共体育服务政策，同时考核的内容大都包含了从国家到地方公共体育服务政策的规定内容，如《全民健身条例》以及《全民健身计划（2011—2015）》，都成为上级政府对下级部门进行考核的策略。除了自上而下的考核与评估外，还包括体育部门自身的自我评估，对于公共体育服务政策执行主体的自我评估而言，由于他们作为公共体育服务政策执行的关键角色，掌握着政策的各种信息资源，既是公共体育服务政策在地方的组织发起者，又是政策实际的贯彻执行者，他们对公共体育服务政策执行的实际情况了如指掌，因而他们是最具有发言权的政策监督评估主体。

2.1.2 临时性的公共体育服务政策执行评估 显而易见的是，与由上到下的层层考核相同，中央各部门、各级政府体育行政组成的临时检查队伍也是“上级政府与地方政府”利益博弈的策略之一。这种策略拉近了位于上层公共利益体与地方公共体育服务政策执行体的距离，尽管不能全面与深入地把握地方公共体育服务政策执行的状况，但仍能从地方实践中大体地把握政策执行状况，发现地方执行公共体育服务政策所遇到的问题以及取得的成绩，能够对地方，特别是调查地起到一定的监督与激励作用。如《人民网》报道了这么一条消息“国家体育总局调研《全民健身条例》落实情况”：冯建中副局长表示：“《条例》正式施行以来，各省区市为推动贯彻落实《条例》做了大量的工作，这也使得全民健身事业呈现出蓬勃发展的势头和良好前景；推动全民健身事业发展，绝非一朝一夕之功，‘三纳入’要年年坚持，提高纳入水平，解决纳入之后的突出矛盾，在监督检查上下功夫。”冯建中副局长还透露，8月8日全民健身日，国家体育总局将有一系列活动，目的是唤起各级政府的责任意识，民众的健身意识，让健身成为百姓生活的一部分。调研组今天还调研走访了南安市新体校，全民健身户外活动基地和溪美青少年活动中心［6］。

2.2 变通性执行：D市在与上级利益博弈中的策略选择

计划经济体制时期，国家的一切关于体育的决策与政策都是由中央政府提出的，地方政府基本充当了中央政府的中介，在公共体育服务政策执行中也几乎没有自己的利益诉求，地方与中央政府的利益关系也表现出高度的一致性，这时的公共体育服务政策在执行阶段呈现出刚性的特征。改革开放以来，随着我国市场经济体制的逐步建立，中央政府采取了“分权改革”的制度，随之而来的是高度集中权利的逐渐下放，在这种状况下地方政府便拥有了较大的自主权，并逐渐形成具有自身利益诉求的主体，计划经济体制下的央－地利益机构渐渐瓦解。表现在群众体育领域：一方面，地方政府需要负责本地的群众体育事业，执行中央制定颁布的各类公共体育服务政策，承担起维护公共利益“代理人”的责任；另一方面，与中央全局、整体的思维逻辑相比，地方政府考虑更多的是局部的政治、经济利益，在这种背景下，公共体育服务政策在地方的执行已经与计划经济时期的刚性执行具有了一定的差异。

虽然国家三令五申加大对各类公共体育服务政策的执行力度，但是地方政府自身所具有的“经济人”假设又使得地方的体育政治、经济利益诉求与公共利益产生了冲突，如《全民健身计划》明确规定全民健身事业经费需纳入财政，但为了将更多资金投入到竞技体育中，D市政府仍然没有纳入到发展规划中。对于群众体育事业发展的其他内容，由于缺少相关法律法规的明确规制，以及相关公共体育服务政策内容规定的模糊性、笼统性，又给了地方政府较大的自由裁量权，虽然一定的自由裁量权是必须的，也是必要的，但与此还带给了地方政府更多的机会主义。在这种局奕中，虽然面临各种层次考核，以及中央、上级政府的检查、监督，地方政府有时仍然会“上有对策、下有对策”，采取种种对策，置各类公共体育服务政策于不顾，这种行为必然会损害到公共利益。笔者在D市调研期间，在与该市前体育局副局长的访谈中得知，D市的体育彩票公益金用途存在着诸多问题。据他讲，体育彩票公益金是该县体育局为数不多的经费收入，除了用于支付彩票发售等工作人员的工资外，剩下的基本都纳入到了体育局工作人员的工资、补贴当中。其实，这仅是冰山一角，或者说体育彩票公益金的使用只是公共体育服务政策执行的一种样式形态，其他公共体育服务政策在县（市、区）执行时也会表现出这样的态势。由此可见，许多公共体育服务政策到了下面遭遇了变通性执行。

2.2.1 “委托—代理”理论下的利益博弈建模与解释 “委托”和“代理”是一对法学概念。在法学上，当甲方授权乙方代表甲方的利益从事某种活动时，则委托—代理关系随之产生，甲方称为委托人，乙方称为代理人。后来，“委托—代理”被借用到经济学中，泛指任何一种涉及非对称信息的交易，交易中掌握信息优势的一方是代理人，另一方就是委托人。简而言之，知情者是代理人，而不知情者是委托人。代理人比委托人更了解运营情况，在这种情况下，代理人就会被受诱惑而机会主义地行事，导致代理人败德行为的出现。按照“委托—代理”理论，委托人不能直接观察到代理人的行动和自然状态，在任何激励合同下，代理人总是选择使自己的期望效用最大化的行动，任何委托人希望的效用最大化只能通过代理人的效用最大化行为来实现。因此，从这个角度来讲，在公共体育服务政策的执行中，上级所期待的公共利益实现也只能通过其代理人有效的执行来完成。下面笔者主要利用博弈树来对地方与上级公共体育服务政策执行的利益博弈进行模型建模与解释。

假定参与人一为地方政府（简称L），参与人二为上级政府（简称S），两者都理性地追求各自利益的最大化。为简化分析起见，地方体育政府部门的策略选择简单划分为严格执行上级政策和变通执行上级政策，上级政府的策略选择划分为查处执行不力和不查处执行不力。Rd为地方政府因严格执行中央政策而得到的净收益，Rs为地方政府严格执行上级政策为上级政府带来的净收益；Sd为变通执行上级政策为地方政府带来的净收益，Ss为因地方政府变通执行上级政策为上级政府带来的净收益；J为上级政府开展政策执行监督查处活动付出的成本，F为地方政府被上级政府查处所承担的净损失，P（0＜P＜1）为地方政府执行不力被上级政府查处的概率，W为上级政府查处地方政府执行不力而挽回的损失，Y为地方政府为争取上级政府谅解而间接支付的成本［7］。这一博弈过程的树形表达式如图1所示。

从图1可以看出，如果D市政府严格执行公共体育服务政策（包含各类政策），上级政府不会对地方进行查处，那么D市所获得的净收益是Rd，这种收益可能是荣誉表彰，也可能是物质奖励，但总体上是社会收益的获得；上级政府作为公共利益体的代表，所获得的收益为Rs，主要是社会效益的提高，即人们的体育利益诉求得到满足。在这种情况下，如果地方政府满足了执行某项公共体育服务政策的条件，那么便会选择严格执行，与上级的博弈不会继续，达到了纳什均衡。但是，如果地方执行公共体育服务政策的条件不满足，或由于其他原因，那么又极易会选择变通性的公共体育服务政策执行。在这种情况下，地方变通执行政策的收益变为Sd，为上级政府带来的收益为Ss，那么这些情况的出现可能会引起上级政府的监管与不监管行为，这取决于Ss－J＋W*P与Ss＋Y的大小，即监管后所得收益与不监管所得的收益。如果收益Ss－J＋W*P＞Ss＋Y，即W*P－J＞Y，也就是查处挽回的损失与查处的概率之积减去成本大于地方为争取谅解而获得的成本，那么上级政府可能采取的策略是监管查处，如果Ss－J＋W*P＜Ss＋Y，即 W*P－J＞Y，也就是查处挽回的损失与查处的概率之积减去成本小于地方为争取谅解而获得的成本，那么上级政府可能采取的策略是不监管查处。

图1 公共体育服务政策执行中地方与上级政府间的利益博弈

实际上，对于地方政府严格执行公共体育服务政策，需要地方政府有足够的公共体育服务意识以及足够的经济条件，因为公共体育的公益性注定了在短期内地方政府发展体育的行为只是一种资金投入行为，而很难获得经济效益的产出，如果再没有相应的政治效益拉动，如表彰与奖励，那么这种严格执行公共体育服务政策的策略是很难形成的。对于地方政府变通执行公共体育服务政策，首先地方政府发展公共体育事业是很难用经济收益来衡量的，如果经济条件与地方领导意识不足的话，公共体育服务政策的执行也很难到位；而上级政府的监管其实对地方政府的公共体育服务政策执行起到了促进作用，但是上级的查处是要付出一定成本的，并且地方还会以发展竞技体育，培养各类冠军为理由，或者以发展地方经济，获得地方GDP的稳步发展为理由，从而为上级部门带来一定的利益，达成上级部门的谅解，所以在这种情况下，上级政府更倾向于不查处。

2.2.2 无均衡的博弈结果：D市地方机会主义的常态性存在 在公共体育服务政策领域，政策的制定与执行两个过程一般是分离的，表现为公共体育服务政策大多是由中央制定，而地方执行政策，如《全民健身计划（2011—2015）》就是由中央制定的，地方则根据政策要求执行具体内容。或者由上级政府制定政策，下级政府执行政策，如不同省份会根据《全民健身计划（2011—2015）》制定本省的《全民健身计划》，那么各地区、县（区）以及乡镇则成为政策的执行主体。所以，在这个过程中，“制定权”与“执行权”两权形成了实践中的分离，这种分离现象使得公共体育服务政策在执行过程中自然演变成“委托—代理”关系，中央政府也即公共利益体成为“委托人”，委托人更多关注的是带有全局性、战略性的长远利益，公共体育事业关乎人们的身体健康，关乎民族命运与国家利益，因而中央对群众体育日益重视，并通过各类公共体育服务政策进行表达。

公共体育事业的发展是一项长期而艰巨的系统工程，短期内产生的效果不会太明显，与竞技体育产生奥运冠军、世界冠军等各类冠军相比，公共体育事业发展所带来的政治利益是微不足道的；而与体育产业这一新兴的产业发展相比，如各类体育赛事的承办、门票收入、赞助商赞助等，公共体育事业的发展又很难给地方政府带来一定的经济利益。因此，公共体育事业所具有的特性对于地方政府来讲显然又缺乏一定的吸引力。可见，地方政府在公共体育服务政策执行中，一方面在表面上努力维持着“公共人”的形象，另一方面为了能在各种考核中过关达标，又不得不采用一些违规的手段作为策略与公共利益体进行博弈。然而，博弈的结果充分显示了双方局中人各有得失：对于公共利益体而言，它利用权威以及惩罚性后果作为策略，以达成指标的方式获得了公共体育服务政策执行的表面成果，但同时它只是部分地维护了公共利益，因为它对地方政府实行的暗箱操作知之甚少；对于执行机构利益体而言，它顺利通过考核，不仅维护了机构本身及其干部的利益，更为地方政府及其主要领导人赢得绩效，但同时它却丢失了“公共人”的本性，在实际的利益面前，“经济人”人格操纵了公共权力，这是制度的悲哀，也是制度造成的结果。可以说，在地方机会主义成为常态的现实情况下，公共体育服务政策的执行机构利益体与公共利益体的博弈很难达到均衡解。

3 公共体育服务政策执行主体之间的博弈

3.1 体育局与教育局的博弈：D市学校体育设施开放难的事件表达

《江苏省全民健身条例》第十九条规定：“在不影响教学和学校安全的情况下，学校的体育健身场地应当向社会开放。”学校体育场地设施对外开放有其合理性与合法性。在D市，学校体育场馆开放工作的开展难度挺大，场馆对外开放的程度不够，学校领导并没有积极地配合向社会开放，这在一定程度上制约了公共体育服务的深度发展。笔者通过与体育局相关工作人员沟通了解到，学校体育场馆是该市场馆分布较多的地方，为了提升中小学体育场馆的开放率，体育局采取了一系列的方式方法，比如通过向具体学校支付一定的补偿资金，补偿学校开放体育场馆所带来的损耗，向学校提供一定数量的体育器材设施，以及通过局领导与学校校长谈话、沟通等。但目前总的结果并不能让人满意，一些学校以体育场馆开放后容易出现安全事故，开放后扰乱学校的教学秩序，开放后会带来学校经费支持的增加，以及其他管理问题等各种借口来搪塞。这也使得目前D市的学校体育场馆开放工作总体情况不容乐观，大部分学校并没有真正向社会公众开放，只有少数学校支持开放政策。实际上，在江苏省，学校体育场馆开放已经成为该省公共体育服务工作的重要因素，是衡量地方体育工作总体开展情况的直接指标。D市体育局领导向笔者表示：“如果从理论上讲，D市中小学的体育场馆都应该向社会开放，这是落实国家全民健身战略的重要措施，是符合公共理性的，也是国家法律法规所规定的。但是一些政策在落地时并不是想象的那么容易，学校场馆隶属教育部门，他们也有自身的压力，特别是一些学校场馆开放后出现的问题也使得学校与教育部门顾虑重重。”因此，D市学校体育场馆开放的事情一直搁浅，对该市群众体育工作的整体发展也带来了一定的影响。

1）利益冲突：D市某小区安置了部分体育健身与儿童娱乐器材，由于属市中心区域，小区周边锻炼的地方有限，这片装有器材的场地就成为小区居民和孩子的乐园。然而，小区居民进行锻炼、跳广场舞等产生了许多噪音，影响了旁边一栋楼房居民的休息，居民将此事情告上了法院，并要求将体育器材等全部拆除。原本为小区居民身体健康着想，没想到却发展成为这种态势。法院认为虽然在小区里安置体育器材有利于居民的进行体育锻炼，但由此产生的噪音却影响了人们的休息，小区本就是居民休息的场所。所以需要按照居民要求拆除体育器材，或者寻找不影响居民休息的地方重新进行安置。

2）博弈的策略：D市体育局在博弈当中的策略主要是是否给予优惠政策，如以奖代补形式给予学校奖励，签订相关责任保险从而使得学校的利益损失达到最低。教育局在博弈当中的策略主要是是否执行开放政策。

3.2 D市政策执行体利益博弈模型的构建与解释

如果用简单的纳什均衡来表示，则可以用以下模型对D市公共体育服务政策执行体的利益博弈进行解释：

1）模型设定

①假设有两个执行学校体育场馆开放的执行者：教育局A和体育局B，两个执行者各有两种策略：执行与不执行。②设C是学校体育场馆开放政策执行的收益，c是政策不执行的收益，C＞c。③设D是当一方执行学校体育场馆开放政策而另一方不执行政策时不执行一方的收益，d是当一方执行政策而另一方不执行政策时执行政策一方的收益，D＞d。

2）模型分析

从以上模型中可以看出：

1）教育局A和体育局B作为学校体育场馆开放政策的共同执行者，其博弈的最优策略组合是两者都不执行政策。显然，两者策略组合的选择与教育局、体育局执行该政策的成本相关。在学校体育场馆开放政策执行中，教育局与体育局均是作为“理性经济人”存在的，因而他们非常明确政策执行行为的选择要付出多少成本。在这种情况下，如果教育局A和体育局B都执行场馆开放政策，两者都付出成本；当教育局A执行政策而体育局B不执行政策，教育局付出成本，而体育局因不执行政策不会有成本产生；如果体育局B执行政策而教育局A不执行政策，相应地体育局付出成本而教育局因没有执行政策成本不存在；如果教育局与体育局两者都不执行政策，两者便不需要付出成本。由此可见，从理性经济人假设角度考虑，教育局A和体育局B都会采取不执行的博弈策略，即不执行学校体育场馆开放的相关政策是这个博弈的最佳策略选择。

2）如果再从学校体育场馆开放政策执行的收益进行分析，当教育局A和体育局B都执行政策时，两者所获得的收益为C；当两者都不执行该政策时，所获得的收益为c；当教育局执行政策，而体育局不执行政策时，教育局所获得的收益为D，体育局获得的收益为d；同理，当体育局执行政策，教育局不执行政策时，体育局所获得的收益是D，教育局收益为d。所以在学校体育场馆开放政策整个执行过程中，政策执行者需要付出相应的成本，而政策不执行者不仅没有成本产生，而且还会获得相应的收益，因此d＜c，D＞C。也就是说，当教育局A执行学校体育场馆开放政策而体育局B不执行时，教育局所获得收益d要小于两者都不执行体育场馆开放政策所获得收益c；当教育局A执行政策而体育局B不执行学校体育场馆开放政策时，教育局A所获得的收益D要大于两者都执行政策时所获得的收益C。同理，这种情况对于体育局B也同样适用。因此，在学校体育场馆开放政策的执行博弈过程中，教育局A和体育局B从各自理性利益出发都会不执行或消极执行政策，而政策不执行时所获得的收益是c，政策执行时所带来的收益是C，C＞c。因此，教育局A和体育局B两者均不执行学校体育场馆开放政策最佳策略选择并没有产生最大的集体执行政策的收益。

3.3 博弈的结果：D市公共体育服务政策执行主体的集体行动困境

“集体行动的逻辑”是奥尔森提出来的。奥尔森系统阐述了他在“经济人”和“理性个人”假设下的集体行动的理论。在奥尔森看来，“理性自利的个人必须计算自己的行为是否合算，才能决定是否行动；而个人的理性自利却难以自觉促进集体的最佳利益。”［8］对于出现这种现象的原因，奥尔森认为关键在于具有公共物品特性的集团利益会引起个体搭便车行为的产生。一方面，由于公共物品的非排他性使得集体成员认为即使不为公共物品的生产和供应承担任何成本也照样可以享用；另一方面，当集团成员越多时，单个个体或组织就会产生有我没我影响不大的心理，从而采取漠不关心的态度。

显然，奥尔森的集体行动理论对于组织也具有一定的适用性，即如果几个组织或部门共同组成一个集体，共同提供公共物品时，集体行动的逻辑也会产生。地方体育行政机构（体育局、教体局以及文体局等）是公共体育服务政策执行的主要政府组织机构，在政策的前期宣传、实际执行以及巩固执行效果方面发挥着主要作用。然而，体育事业的开展并非是体育局一个职能部门所能完成的，如《全民健身计划纲要》的贯彻执行在具体操作层面上就涉及到教育局，因为学校体育场馆的开放与学校相关；涉及到财政部门，因为各类体育资源的布置需要资金的推动；涉及到规划建设部门，体育场馆设施说到底是建筑，其安置必须有一定的规划、设计以及施工建设等。可以说，公共体育服务政策的执行是非常复杂的系统工程，是多个政府职能部门共同协作的结果。然而，按照奥尔森的集体行动理论，面对某一项公共体育服务政策，如果各职能部门为维护自身的利益，全部或者部分只考虑部门的利益，最终也将会导致集体行动困境的博弈结果。

4 公共体育服务政策执行主体与目标群体的博弈

4.1 接纳顺从：D市政策执行中目标群体的常态

按照安德森所言：“任何领域政策的执行，从某种意义上来讲都是一种政治行为。”公共体育服务政策的执行也是一种政府行为，当以中央为主的公共利益体将政策的执行权力委托于各级政府后，这种政治行为便进入到一种秩序性的权力“游戏”中。中央、国务院制定与发布政策，然后自上而下层层下达，从国家体育总局到地方省市体育局、到县（市、区）体育局，公共体育服务政策在内容规定上逐渐走向具体、细化，演化成一个个指标，组成各级各类考核与检查的评价体系，然后揉进地方体育部门的政治逻辑中，与日常性的工作一道，共同织起地方群众体育部门、机构行为的势态网络。正如前文所论述的，公共体育服务政策的执行机构总体作为行政体，接受中央公共利益体的委托，代表公民行使执行相关政策内容的权力，这是执行机构执行行为的合理性与合法性之所在。从理论上讲，既然代表社会公民行使权力，理应畅通表达渠道，接受公民的监督、建议与反馈，这是防止执行机构陷入政府“失灵”的一剂良药。然而从实践来看，地方体育部门在公共体育服务政策执行中，如对全民健身路径的设置、农民体育健身工程的修建以及相关体育文化活动的开展等，执行机构均是采用“单向度执行模式”，在这种模式下，公共体育服务政策执行机构的偏好和判断决定着具体的执行内容，因而这种模式往往体现的是政府的政绩和利益，容易忽略公众的体育利益表达，公众关于体育的需求则很难进入到政府决策中。

作为数量广泛的公共体育服务政策执行的目标群体，在面对体育场馆建设、体育器材配置等关乎自身体育健身利益获得众多政策内容时，表现得相对淡然与冷漠。在与D市某小区居民访谈时，得知该小区一直没有体育健身设施，但这位60多岁李大妈的谈话却让笔者为之一惊：“听说过全民健身，电视新闻里经常讲啊，不太清楚体育健身设施，我们小区从没有安置啥体育器材设施，就是安装了我也不会去的，哪有闲心思去玩那个啊，每天接送小孩，还得买菜做饭。”

人们的体育健身意识薄弱使其对自身体育健身利益不重视。但从一个侧面也可以反映出作为目标群体的社会公众，他们的思想里自有其相应的利益关切排序。有研究通过实证调研指出，现阶段我国农民对农村公共产品需求的排序为：医疗保障及改善农村医疗卫生条件；农田、山林水利建设；田间道路和乡村道路建设；饮用水的改善；生产技术指导与培训；义务教育；养老、社会救济等［9］。在对D市社区居民的实地调研发现，子女教育问题、医疗卫生服务问题、物价问题、工资升涨问题等是许多居民关注的焦点问题，也是居民公共产品需求的一种实践反映。因此，在许多城乡居民看来，只要不危害到自身的切身利益，一般很少关注公共体育服务政策执行的情况。实际上，奥尔森也指出：“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们的共同的或集团的利益。”于是，顺从接纳成为大多数目标群体所采取的博弈策略。

对于地方公共体育服务政策执行机构来讲，由于公共体育服务政策执行中目标群体的体育意识还较薄弱，限制了体育利益的表达，再加之地方政府对于体育工作的重视程度不够，相应地表达渠道也很难建立并形成一种长效性的机制［10］。特别是在监督不力的局面下，公共体育服务政策执行机构在执行具体的政策时便能寻求一种机会主义策略，如对下基本不执行或选择性执行公共体育服务政策内容，对上却瞒报、谎报，从而使政策执行向着执行机构或部门能够获利的方向使然，既能为部门获得一定的经济利益，又可以出政绩、出成绩。因此，公共体育服务政策执行机构与目标群体在信息不对称的条件下，这种利益博弈已然成为政策执行机构强势的利益博弈类型，这种非均衡博弈不能达成集体的利益最大化，最终损害的是公共利益。

4.2 据理抗争：政策执行中少数存在的隐性与显性冲突

虽然目前来看，大多数目标群体在公共体育服务政策执行中采取的顺从接纳的博弈策略，如在大多数社区居民看来，不管质量好坏、功能如何，只要在社区内配置体育健身场地就足矣，这种情况已经说明政府有所作为了。但是在实践中，随着人们体育意识的逐步提升，体育维权意识也在逐步增强，特别是在经济发达地区，良好的经济发展带动了社会文化的进步，在基本的需要满足之后，享受健康生活也成为人们的需求之一，而体育则成为实现这种需求的重要手段。所以，在大多数社会公众顺从接纳公共体育服务政策执行当中，还存在着许多为维护自身健身权益的居民，他们的策略便是通过各种途径与公共体育服务政策的执行机构或个人交涉或冲突［11］。

公共体育服务政策执行中目标群体与执行机构的隐性冲突是指冲突双方时空上无直接接触的一种冲突，需要通过第三方，如诉诸媒体、学者来表达的意见分歧、行为不满等。而显性冲突则是指冲突双方直接接触，或争论、或辩驳，更有甚者直接寻求法院的审判。《武汉晚报》曾报道过一则新闻，主题是围绕公共体育场馆的开放问题，许多市民对于公共体育场馆健身的高消费现象不满，于是寻求新闻媒体的关注，并借助媒体表达了自己的相关理由与诉求。显而易见的是，这种冲突是一种隐性的冲突类型，而通过媒体表达诉求成为冲突中的社会公众寻求的一种策略。笔者在D市实地调研期间，在与当地群众攀谈时也经常听到他们的一些不满，而这种不满主要是针对政府部门的，如一位农村退休教师说道：“按照国家体育总局关于实施农民体育健身工程的意见，农村公共体育场地设施建设的基本标准是：一块混凝土标准篮球场，配备一副标准篮球架和2张室外乒乓球台，条件好的乡村再增建一个40平方米以上的棋牌室和80平方米以上的室内健身房。然而，即便是我们村被纳入了实施农民体育健身工程的行列，但实际上根本没有按照标准来建设”。

斯科特用“弱者的武器”，或者称之为“对抗的日常形式”来形容社会冲突中大多数人的行动选择。这些“武器”共同的特点是很少或不需要相互协调和事先计划，所使用的是不明确的表达和非正式的网络，常以个人为行动单位，避免与权威有正面的对抗。由于在公共体育服务政策执行过程中，大多数人不会采取正式的行动网络，只能诉诸于新闻媒体，或者社会调研者，表达自己的看法。虽然这些形式并非正式的，但也从一个侧面表明，随着社会文化的逐步发展以及现代价值观的确立，当前部分社会公众已经逐渐意识到自身的体育健身权益，逐步摆脱了那种带有政治性色彩的体育观念。

当然，公共体育服务政策执行中的显性冲突是很少见的，这与中国传统的政治文化具有相关性。所谓“民告官”“与官对抗”的传统逻辑在民间仍然缺乏一定的土壤，同时，这种与政府等政策执行主体对抗的过程是需要付出一定的成本的，如时间成本的浪费、财务的开销等，都使得这种对抗形式的存在缺少支撑的条件。然而，随着我国法治社会的逐步发展，人们的个人权利观念早已今非昔比，懂得运用上访、打官司等“武器”保护个人的权益不受侵害。当然，这种对抗不仅仅是因为公共体育服务政策没有执行或执行不利引起的。

D市某小区为了方便居民锻炼，在两幢居民楼之间，安置了一些成人运动、健身器材和儿童游乐器材，不料事与愿违，健身器材引发的噪声和锻炼人群的喧哗，影响了周边居民的休息，周边居民要求拆除全部的运动、健身及游乐设施，并将官司打到了法院。法院经审理后，认为本案是因健身器材安装选址不当、居民不文明使用等问题引发的纠纷。住宅小区的本质是大众日常生活休息的场所，静谧是休息的环境要素。如果健身器材安装选址不当，加上少数居民不能文明使用，往往会干扰附近住户的日常休息。法院认为，小区安装健身娱乐器材是顺应形势、响应国策的利民之举，但选址一定要科学，一定要征求广大业主的意见，在征得小区大多数业主，尤其是特定的安装地点区域内大多数业主同意的情况下，才能减少矛盾，避免纠纷。

4.3 博弈双方：似是而非的整体纳什均衡

纳什均衡是博弈论的经典理论模型，该模型认为，在一个博弈中，局中人双方都选择对自己最有利的策略，那么所有局中人选择的策略在一起就构成了一个战略组合，这个战略组合称为纳什均衡［12］。在公共体育服务政策执行机构与目标群体的利益博弈中，两者的策略选择显然构成了一种组合，但是否形成纳什均衡则有待商榷。对于地方公共体育服务政策执行机构来讲，在这个博弈中的策略是利用公共利益体赋予的权利，单向度执行政策的相关内容，如建设体育场馆、安置体育器材或者举办体育比赛等。这种单向执行政策的策略选择一方面可以彰显地方的政绩，达成对政治利益的诉求，如可以根据领导的喜好投资修建体育场馆，另一方则成为某些执行机构或个人谋求个人经济利益的手段，如利用体育健身场馆收费增加机构财政收入等。很显然，公共体育服务政策执行机构的这种策略的确是形成了对利益追求的最优策略；然而，这种最优策略的正当性却陷入存在危机，即这种最优并非是以追求公共利益的实现为目标的，不是公共利益追求的最优，而是部门或个人利益的最大化，偏离了公共体育服务政策执行部门之所以存在的本质，因而是一种畸形的利益追求最优策略。

对于普通社会公众来讲，在公共体育服务政策执行中，与执行机构的利益博弈一般采取接纳顺从，或者较少发生的对抗策略。造成这种博弈策略选择的原因主要是普通社会公众与政策执行机构相比，在信息占有缺乏、利益表达机制不足的情况下不得以而采取的策略，即便是一些社会公众采用诉诸媒体、学者等利益表达媒介，但由于需要承担一定的信息成本，加之可能会带来一定的经济或其他方面的损失，顺从接纳往往是集体选择合算的甚至是最优的一种策略。“在一个复杂社会中，公民若想了解全部公共政策，要承担极其高昂的信息成本。对委托人来讲，消极无为并容忍在一定程度上于己不利的集体选择往往是合算的。尽管这种理性的物质是可以理解的，然而，它会助长对群体团结的侵蚀，助长不安全感和权利丧失感。”［13］因此，这种策略并没有使得公共体育服务政策执行的公共利益得以实现，因而也就相对地损害了目标群体自身的体育健身权益，所以这种最优也不是真正意义上的最优，而是一种无奈的策略选择，因而由这些策略形成的组合也就很难达到完全意义上的纳什均衡。

［1］王庆华.论政策过程中的利益博弈与价值博弈［J］.中国行政管理，2009（10）：57－59.

［3］陈斌，韩会君.公共体育服务概念的科学认识——基于术语学的视阈［J］.广州体育学院学报，2015（2）：18－23.

［4］吴毅.村治变迁中的权威与秩序［M］.北京：中国社会科学出版社，2002：56－60.

［5］刘红建，孙庆祝.群众体育政策基层执行的调查与阐释［J］.上海体育学院学报，2012（4）：38－42.

［6］王继晟.国家体育总局调研《全民健身条例》落实情况［EB／OL］.（2011－07－28）［2017－04－09］.http：／／sports.people.com.cn／jianshen／GB／15267090.html.

［7］楚英兰，汤际澜，上俊峰，等.促进健康身体活动政策及实施策略的国际比较研究［J］.南京体育学院学报（社会科学版），2016，30（1）：39－46.

［8］曼瑟尔.奥尔森.集体行动的逻辑［M］.北京：格致出版社，1995.

［9］孟凡强，李宏印.农村公共体育产品的供给困境及成因——基于供给主体利益博弈的分析视角［J］.北京体育大学学报，2011（10）：12－20.

［10］陶建钟.风险与转型语境下社会秩序的路径选择——控制、吸纳与协作［J］.浙江社会科学，2013（8）：23－29.

［11］刘红建，李响.利益分析范式下的群众体育政策执行探析［J］.南京体育学院学报（社会科学版），2014（4）：66－71.

［12］邓旭.教育政策执行研究：一种制度分析的视角［D］.北京：北京师范大学，2009：45－50.

［13］卡尔·帕顿，大卫·沙维奇.政策分析和规划的初步方法［M］.孙兰芝，等译.北京：华夏出版社，2001：357.

Interests of Game：Microscopic Explanation of Implementation of Sports Public Service Policy

ZHANG Ming
（Sports Department，Nanjing Sport Institute，Nanjing 210014，Jiangsu，China）

The implementation of sports public service policy is one of the contents of government administration，and its essence is a dynamic process of the game between different groups of interests in order to obtain their own interests.Taking the sports public service policy implementation of D city in Jiangsu Province as a case，this study makes a micro interpretation of the game of different interest groups and the strategy in the implementation process.It concludes that flexible implementation is in the city of D and higher interest game strategy；in joint implementation of sports service policy，to safeguard their own interests，different implementation of the main D city is easy to fall into the dilemma of collective action；accept obedience is the norm of target groups in policy implementation，and argument are a few implicit and explicit conflict.

interests of the game；sports public service；policy inplementation；stakeholders

G80－053

A

1004－0560（2017）06－0032－09

2017-07-10；

2017-10-21

张明（1972—），男，副教授，硕士，主要研究方向为体育文化与体育教育训练学。

刘红霞