论城镇化进程中农村留守儿童权益的法治保障

【摘 要】 本文阐述了农村留守儿童的法律界定及成因，分析了农村留守儿童权利保护的现状及不足，提出了农村留守儿童权利保护的路径。要完善生存权的保护立法；建立公平合理的教育体制；明确监护人职责。

【关键词】 农村留守儿童；生存权；受教育权；法治保障

一、农村留守儿童的法律界定及成因

在推进全面法治中国的建设过程，应当要切实维护好每一个群体的合法权益。作为城镇化进程中的核心力量的农民权益的保护显得尤为重要，由此引发的留守儿童群体的问题更备受关注。“留守”即驻守、驻留和滞留的意思。不满十八岁的公民被称为法律意义上的未成年人，但对于未成年人是否都属于农村留守儿童研究的范畴，学术界存在不同的观点。有的学者将父母双方或一方外出的时间作为界定是否属于农村留守儿童的标准。认为农村留守儿童指父母共同或一方外出务工4 个月以上，留守在家乡接受教育，不能和父母共同生活的16 周岁以下的未成年人。有的学者从《儿童国际公约》的规定，将未成年人的年龄划分作为留守儿童的界限，认为农村留守儿童是未满十八岁的未成年人。在2016年《国务院关于加强农村留守儿童关爱保护工作的意见》中明确指出，留守儿童是指父母双方外出务工或一方外出务工另一方无监护能力、不满十六周岁的未成年人。

首先，我国城镇化的迅速推进是农村留守儿童产生的内在根源。21 世纪以来，我国的城市化进程取得了令世人瞩目的成就。2002年中国城镇化率是 39.09%，城镇人口总数约 5.02 亿；至 2016 年，城镇化率已增至54.77%，城镇人口约 7.9 亿人。有专家预计到 2030 年，中国城镇化率将达到70%。而农村留守儿童则是城镇化进程中衍生出来的一类特殊的社会主体。国家统计局抽样调查结果显示，2016年全年农民工总量高达2.82亿人，外出的农民工1.69亿人，数据说明由于父母的外出而被迫留在农村成长的儿童已经在我国形成了较大规模。农民工父母进城务工后，由于经济能力不足以及其他多方面原因使其全家不能随之迁移，不得不把自己的未成年孩子留在农村，托付给家中老人和其他监护人照看，直接催生了农村留守儿童这一弱势群体。

其次，我国长期实行的城乡二元户籍制度是农村留守儿童产生的客观原因。

户籍制度虽然在维持社会稳定、控制城市人口以及协调社会资源分配方面起着一定的积极作用，但它也在城市人和农村人之间设立了严格的界限。新中国第一部户籍制度诞生以来，衍生了长期二元社会结构下城市市民与农民工的社会地位不平等。农民工无法享受到城市居民教育、医疗、社会保险等福利待遇，已经成为农民工子女随同父母进城生活、接受教育的制度障碍。农村留守儿童这一特殊群体也成为了社会各界应当关注的焦点问题，农村留守儿童引发问题得不到妥善解决，不仅影响和阻碍儿童自身的健康发展，而且不利于我国社会和谐稳定和法治人权的建设。

再次，立法层面的缺失是农村留守儿童权利得不到有效保障的重要原因。对农村留守儿童的保护是国家和社會的主要责任之一，自上世纪九十年代大量农民工进城务工至今，已有近三十年的历史，农村留守儿童的数量开始出现日益增长的趋势，但关于留守儿童的生存权、受教育权等问题，国家尽管出台相关法律规定予以保护，但大多数条款在实践中操作性不强，大部分条款不能真正落到实处，对农村留守儿童面临的复杂的社会问题在法律上未能进行及时的修改和补充。

二、农村留守儿童权利保护的现状及不足

1、生存权保障制度不完善

生存权是所有人与生俱来的权利，也是儿童权利体系的基础，生存权的内涵随着社会的发展和人类文明的进步不断变化，标准也在逐步提高。生存权是每一个人“像人那样生存”的权利，这种权利必须依靠国家的积极干预才能实现。农村留守儿童的生存权主要表现在人身安全和身心健康等方面。虽然以《未成年人保护法》为核心的基本法律有不少规定，也明确了家庭、学校、社会对未成年人的保护职责，但这些规定都比较分散，而且缺少相应的救济程序，由于农村留守儿童的安全防范意识较弱，造成人身伤害案件时有发生，而侵权主体责任却难以追究。

2、受教育权利的保护存在着立法上的空白

世界各国普遍认可人人都有受教育的权利，人才是国家发展和强大的动力和基础，我国对儿童受教育权也十分重视，已经形成了以宪法为统帅，以《教育法》和《未成年人保护法》等基本法律和单行法律法规为补充的未成年人权益保护的法律体系，但宪法规定我国公民享有受教育的权利，但都是原则性、高度的概括性，《教育法》和《义务教育法》在宪法的基础上，对公民的受教育权的保护进行进一步完善，但是不够具体细化，相关法条缺乏可操作性而得不到适用。由于农村留守儿童的特殊性，需要各方面社会力量共同协作才能确保权利的具体落实。

3、监护权主体责任不明确

农村留守儿童为避免遭受外界或家庭的伤害和虐待需要来自成年人的保护，而目前农村留守儿童采用的主要监护形式是隔代监护和亲戚监护。从立法的角度上看，法律没有亲权人的相关规定，也未对监护人的监护能力标准予以明确，加上监护人自身的经验欠缺和精力、能力极为有限，导致农村留守儿童被侵犯的可能性大增。虽然法律规定未成年人的法定监护人不履行监护职责，由其所在单位或基层自治组织进行劝诫、制止。但是这一规定在实践中有一定的操作难度，农村留守儿童的法定监护人没有固定单位，加上法律意识淡薄，村委会很难对其进行劝诫和制止。

三、农村留守儿童权利保护的路径探索

“法律是冲突的创造者，也是冲突的解毒药”，对农村留守儿童权利的保护，需要家庭、学校、社会以及政府相关职能部门的共同努力，更需要从立法、司法、执法等方面确保各项措施的正当性与合法性。因此，如何以法治保障农村留守儿童这一特殊群体的生存权、监护权、受教育权等基本权利得以实现既是全面推进依法治国理念的必然要求，更是国家能力的重要体现。endprint

1、完善生存权的保护立法

农村留守儿童生存权是首要人权，不仅应保障基本的生活水准，还要考虑其特殊性而外界侵犯可能性较大，应当成为法律所追求的价值目标，也是实现社会正义的必然要求，正如戴维·米勒所言：“社会被当作这样的有机体，社会正义的目标则是确定能使每个人为社会幸福作出充分贡献的制度安排”。虽然农村留守儿童生存权在相关法条中给予了间接保護，但缺少直接的保护条款和具体的保护措施。因此，立法上应明确留守儿童生存权的法律概念，并且将留守儿童在遭受侵害的证明责任与标准具体化。

2、建立公平合理的教育体制

《中国儿童发展纲要》（2011-2020年）指出，国家应该创造公平的社会环境，确保儿童不会因性别、户籍、家庭等受到差别对待，让所有的儿童都享受到公平的机会和权利。虽然《义务教育法》规定：“父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，在其父母或者其他法定监护人工作或者居住地接受义务教育的，当地人民政府应当为其提供平等接受义务教育的条件”。明确规定了当地政府的责任，但从现实情况看，政府在落实《义务教育法》规定中要加快户籍制度改革步伐，消除城乡二元化户籍制度，从政策层面上为确保农村留守儿童享受到公平的受教育权利。同时要优先重点支持农村地区教育发展，加大中央、省级公共财政的投入力度，确保农村地区的教育经费是必然选择。

3、明确监护人职责

可以借鉴德国在未成年监护制度上规定的亲权人制度，赋予亲权人享有更多的决定权，同时对监护人的监护责任、监护人的选任、监护的方式以及监护监督人的资格和责任作出更多的限制。在监护人的主体选任上，明确规定受到刑事处罚者，不具备监护能力，经常吸毒酗酒者，不得担任监护人。自然人可以作为监护人，福利性的社团法人也可以作为监护人，但社团监护人在履行职责时必须确定一个具体成员来执行监护事务。如果监督机构一旦发现监护人侵犯被监护人合法权益时，有权对其进行及时的干预，以实现对农村留守儿童的双重保护。

【参考文献】

[1] 潘璐，叶敬忠.农村留守儿童研究综述.中国农业大学学报（社会科学版），2009（25）6.

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[4] R·M·昂格尔.现代社会中的法律[M].吴玉章，周汉华译.上海： 译林出版社，2001.

[5] [英] 戴维·米勒.社会正义原则（应奇译）.江苏人民出版社，2001.4.

【作者简介】

李茂春（1978.5-），汉族，江西萍乡人，中共江西省委党校法学教研部副教授，研究方向：民商法.endprint