农地入市唤醒“沉睡”土地

郭煦

农村“三块地”改革，唤醒了农村“沉睡的资产”，将赋予农民更多财产权利，但未来仍需要综合配套改革。

沿着蜿蜒的乡村道路向浙江省德清县莫干山镇仙潭村方向走，参天翠竹的映衬之下，道路旁3幢红瓦白墙的楼房格外显眼。4层楼房随着时光的变迁而层层叠起，见证了一批又一批人的到来和离开。未来，这里将建起度假酒店，发展休闲旅游产业。

这几幢楼的“成长经历”备受关注——它的“前身”为一处6.06亩的闲置厂房，是农村集体经营性建设用地。德清县本地投资商赵建龙早在2013年就看中了这块地，等了两年却迟迟未有进一步动作。

究其原因，是土地性质“束缚”了发展。根据我国现行的土地管理法规定，农民集体所有土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。

终于，在2015年初发生了转机——德清县成为农地入市试点县市之一。2015年8月19日，这宗地以协议出让方式给了赵建龙，成了真正意义上的“全国入市第一宗”。

随后一切水到渠成。土地有了“合法身份”，赵建龙凭借集体土地使用证，于当年9月6日完成了全国第一笔农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款，为部分项目建设提供了前期资金。

2015年初，根据中央要求和全国人大授权，国土部在全国选取了33个县（区）进行农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度等三项改革试点。这也被俗称为农村“三块地”改革，赵建龙即是本次改革试点的受益者之一。

官方在2017年4月披露的数据显示，集体经营性建设用地入市地块已达到278宗，面积约4500亩，总价款约50亿元。换句话说，每亩集体经营性建设用地的平均入市价格约为110万元。

这项改革唤醒了农村“沉睡的资产”，将赋予农民更多财产权利，但未来仍需要综合配套改革。

农地入市的地方实践

中央多部门于2017年6月起联合对33个试点地区展开督察，加强三项改革和农村相关改革的统筹，以及三项试点与本地区经济社会发展统筹。按照时间安排，33个试点地区的农村“三块地”改革将在2017年完成，因此，2017年是改革的攻坚决战年。为了落实改革任务、确保取得预期成效，国土部联合其他部门一起启动此次督察工作。

对于此次督察内容，国土部副部长、国家土地副总督察张德霖指出，一是督察改革试点的总体部署，看看地方组织领导是否健全，基础工作是否扎实；二是督察改革试点的总体进展、成效，根据改革的目标和时间表、路线图，看看配套制度是否及时出台、抓紧落实，相关改革任务是否配套跟进，政策衔接是否顺畅；三是对“三块地”制度改革各自的进展情况进行督察，按照好、中、差的标准分别进行评判。

按照此前披露的督察时间表，2017年6月份对33个试点地区的试点工作开展一次交叉督察，9月份对33个试点地区开展一次督察反馈意见落实情况的检查，11—12月开展试点工作总结评估和深入推进工作。

土地改革试点在2017年底收官，作为试点之一的四川省郫都区，该区试点农村集体经营性建设用地入市，取得了可观的经济收入，并进行了现金分红。

四川省农村集体经营性建设用地入市的“第一槌”，是在距离成都市中心城区半个小时车程的郫都区唐昌镇战旗村擂响的。2015年，战旗村选中了村办复合肥厂、预制厂和村委会老办公楼用地入市拍卖，并最终在郫都区公共资源交易服务中心以700多万元的总价成交。

战旗村党总支书记高德敏表示，从入市到开发，该宗地经历了颁发集体土地所有权证、入市主体提出申请并编制入市方案、表决通过入市方案、区公共资源交易中心组织实施等程序。

此前，拍卖的地块目前正在打围施工一个乡村旅游综合体。据了解，该项目总建筑面积8800多平方米，主体工程已经封顶，正在进行内外装修。墙外的道路已经铺好沥青装好路灯，路边的特色景观带基本成型。

高德敏表示，以前农村集体经营性建设用地是“沉睡的资产”，即便有想法也不能动，村子能有今天，首功要歸于这次“土改”。

据统计，截至目前，郫都区已完成30宗353亩农村集体经营性建设用地入市交易，获得成交价款2.1亿元。入市项目的加快建设，带动发展规模以上养生养老中心、创意农业基地、农耕体验园160多家，催生了一批农、文、旅共融的新兴产业、新兴业态和幸福美丽新村。

同样，浙江省德清县亦是农地入市试点县市之一。试点两年，成功拿下两个“全国第一”的改革成果；规范、完备的配套机制引来各方学习；成熟的改革经验赢得国家相关部委的肯定和推广。

改革红利在不断释放。目前，德清全县入市土地102宗、758亩，已成交总额1.64亿元；惠及8.6万余人，为农民和村集体带来1.33亿元收入。

在这场农村土地改革中，德清屡次探索创新。

德清中东部的洛舍镇东衡村，一马平川的废矿地上，规划完善的洛舍众创园映入眼帘，这是德清集体经营性建设用地首宗异地调整入市项目。

为什么要探索异地调整入市？“一方面，散状、点状用地入市后，难以形成规模效应。另一方面，东衡村千亩废弃矿山等待适合的项目来盘活。”郭志伟解释，异地调整入市有利于用地规模化，为打造“钢琴小镇”提供强有力的土地保障。

在洛舍众创园，14家企业已入驻并开工建设。除此以外，德清还规划了6个异地调整集中入市区块，更为灵活地盘活“沉睡”的土地资源。

一种担心随之到来：土地变得更加值钱，会不会产生权力寻租？

“制度设计时，德清就对这个问题作了鲜明回答。”德清县农业局工作人员说，《德清县农村集体经营性建设用地入市收益分配管理规定（试行）》，对各类方式入市获得的收益，明确了属性和用途。如以出让方式入市的，其入市收益作为集体积累，统一列入集体公积公益金进行管理，并可作为村股份经济合作社（或村经济合作社）经营性资产，追加量化成员股权。

更重要的是，随着“农地入市”试点工作的展开，德清县已建立完善的市场交易规则，将全县集体经营性建设用地统一纳入县公共资源交易中心，建立多方协同的入市监管服务机制，初步形成县域内城乡统一的建设用地市场。

国土资源部副部长张德霖表示，德清试点改革做出了一系列成效，形成可复制、可推广的经验，其改革探索走在全国前列，值得借鉴。

农地入市焕发活力

谁作为农地的“主人”来主导土地入市？浙江省德清县国土资源局局长郭志伟说，以前是国土部门大包大揽，现在是农民集体包括村级集体和村民小组成为入市的主体，“农村土地制度改革目的之一是为了让农民分享土地增值收益，让他们成为土地的主人，激发管理、经营土地的热情”。郭志伟介绍，针对分属镇、村、组三级的集体经营性建设用地，德清县采用“自主入市、委托入市、合作入市”三种不同的入市方案。原属于乡镇的土地，由乡镇资产经营公司等全资下属公司或其代理人实施入市；属于村集体所有的土地，由村股份经济合作社实施入市，村民小组可委托村股份经济合作社等代理人实施入市。“德清县2013年所有经营性资产已完成量化入股，全县106个村（社区）成立了股份经济合作组织，33万农民成为股东。这些合作社具备市场主体资格，成为入市主体”。

农地入市能给村集体带来收益，村干部就能决定农地入市吗？德清县国土资源局副局长邱芳荣介绍说，明确了入市主体，就要把农地入市参与权、知情权和决策权赋予集体和农民。德清县东衡村党总支书记章顺龙说，为了增加透明度，村里把入市涉及的宗地情况、入市方式、起始地价、收益分配等重大事项进行全程公开、民主决策、民主管理。在入市之前，对于是否入市、怎么入市，由村民表决同意之后，才能上报申请；入市项目获批后，将地价评估、入市方案、收益分配等进行公开，经村民同意后，项目才能实施。

“改革前，农民和土地的关系更多體现在农用地上，除了宅基地和公益事业用地之外，一般只能被动地通过征地、城乡建设用地增减挂钩等政策参与土地管理和土地增值收益分配。”邱芳荣说，通过自主入市，农民从“被动”参与到“主动”管理，激发了参与经营性建设用地入市决策的积极性，增强了农民管好土地的意识。

农地入市后，收益如何分配？浙江省德清县农经站站长周伟国认为，农地入市资金分配既要让老百姓得利，也要促进集体经济发展，“平衡好国家、集体和个人这三者的利益，是农村集体经营性建设用地入市试点的重要任务”。

先厘清国家和集体。周伟国说，集体土地和国有土地享有同等价格同等权利时，也要履行相应义务。德清县采取“按类别、有级差”的方式在入市出让金中提取部分增值收益调节金，主要用于城镇和农村基础设施建设、农村环境整治等支出，以直接、间接的方式反哺给农村，收取比例按土地成交价款的16%—48%不等。截至目前，德清县共收取3400万元调节金。

内部怎么分？是不是可以把钱直接分到每个人手里？周伟国说，德清县农村土地分为村民小组所有和镇、村集体所有，按所有权不同，利益分配也采用不同的方案。村民小组所有的，土地出让金由村民小组直接分配，可以分到每家每户，小组按12%提取公益金。镇、村集体所有的土地，不能以现金形式直接分给个人，可以用于公共事务建设，或者追加量化股权，也可以用来发展壮大集体经济，有收益了再进行分红，防止分光吃尽。东衡村2014年成立了土地股份经济合作社，全村3000人是股东，刚开始，每股只有680元，通过入市追加量化股权，现在每股增至2000多元。

入市资金的流向关系村民的切身利益，如何对资金进行监管？周伟国说，为防止村集体私自、擅自动用入市资金，土地收益将被纳入村里的建设用地专用账户，农经站对这笔钱的一举一动进行监管。村集体要拿钱去投资，需经过村民同意，再向农经站报备，通过审核后，方可付诸实施。

农地入市了，土地资源盘活了，村集体经济有了长远收益，农民利益得到了保障。不过，土地入市出让金还面临保值、增值难题。周伟国坦言，由于缺少好的项目，目前许多村的出让金还躺在账上睡大觉，既不能分走取尽，也无处可投。这个问题，显然靠一个村的力量难以解决。

产权限制和政策配套成瓶颈

按照试点改革计划2017底收官，试点成果呈报上级部门进行验收和评估，对实践证明可行的，修改完善有关法律；对实践证明不宜调整的，恢复施行有关法律规定。

有专家表示，过去，农村集体经营性建设用地难以自由流转，其结果是城市建设用地日渐短缺的同时，城乡建设用地却利用粗放，造成大量空闲用地，得以流转后，将赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。

国土资源部调控和监测司巡视员董祚继表示，农村集体经营性建设用地制度改革的基本思路，是允许规划确定为经营性用途的存量农村集体建设用地，与国有建设用地享有同等权利，在符合规划、用途管制和依法取得的前提下，可以出让、租赁、入股，并完善入市交易规则、服务监管制度和土地增值收益的合理分配机制。现阶段农村所拥有的存量建设用地多达2.5亿亩，盘活农村资源，激活农村资产，那么，农村将成为中国经济增长的“下一个风口”。

集体经营性建设用地入市潜力很大，但董祚继也表示，改革也面临诸多困难和矛盾，需要理性看待。例如，由于长期以来对农村土地产权制度建设重视不够，造成农村土地管理基础普遍不够扎实。各种历史遗留问题错综复杂，土地及农房产权资料缺失、权属争议、违法违规等情况大量存在，过去私下交易行为问题丛生，这些因素明显影响到改革的全面推进。

专家认为，按照中央精神，改革应建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。在很多地方改革试点中，由于人均土地增值收益还不算太多，分歧的焦点集中在村民内部分配上，而如果是在大城市周边，人均土地增值收益动辄百万计，这时如何建立兼顾国家、集体、个人的分配机制，仍然是需要破解的难题。

此外，基层关心的另一大问题是，企业拍得集体建设用地后能不能和国有建设用地一样抵押融资？一些地方国土部门干部建议，国家可授权改革试点区县暂时调整实施担保法有关条款，经试点证明切实可行后，及时修改担保法相关条款，消除金融机构顾虑，促使其积极参与改革试点。

实际上，对基层政府工作人员来说此次改革面临各种困难。四川省郫都区国土部门相关负责人就坦言，随着试点的不断深入以及农村土地征收、宅基地制度改革任务的叠加，集体经营性建设用地入市在程序和措施上都面临瓶颈。

上述负责人表示，一是改革的政策配套跟进不足，农村土地制度改革涉及的利益关系复杂，单一政策支撑难以奏效。当前来看，农村产权金融服务、土地入市的财税征管和行政审批、土地供后监管等方面的配套政策及制度建设尚属空白，需要加快研討并协同跟进。

二是土地利用规划管控缺乏弹性，农村地区建设用地发展空间狭小，就地入市与现有基本农田布局极易冲突。如何在确保基本农田保护面积不减少、质量不降低的前提下，突破现有土地利用规划管理模式，利用好农村集体经营性建设用地，确实是一个难题。

三是农村土地二级市场没有放开。二级市场交易管理涉及国土、房产、工商等多个部门，由于没有统一汇总和发布信息的渠道，造成了交易信息不对称，增加了政府精准调控的难度，土地违规交易和隐性交易的隐患无法消除，不利于农村土地市场的健康发展。

四川迈高旅游资源开发有限公司董事长张旭东认为，农村集体经营性建设用地入市，要想真正实现与国有建设用地的同价同权，顺利进行抵押融资是一把重要的尺子。但是，目前对此提供抵押贷款服务的金融机构很少，这对改革进程是一个很大的掣肘。

值得一提的是，有专家认为，改革成败与否，土地用途规划是关键。目前农村集体经营性建设用地入市试点中，被拍卖的土地多用于工业、仓储用地，少量用于商贸用地，也有一些沿海试点地区尝试将入市后的地块用于住宅地产开发，也就是俗称的“商住两用”型地产。

在成都，很多“不差钱”的投资者同样相中了农村经营性建设用地潜在的巨大市场价值。但是，在对改革政策进行一定了解后，有投资者就表示，如果完全按现行改革文件来操作，在试点区域投资“商住两用”型地产开发，产权和交易都是今后很难绕过的“一道坎”。

上述专家表示，“农地入市”的核心之一是分配，建议国家层面结合户籍制度、农村产权制度、农村经营体制、农村社会治理等农村综合性改革，统筹研究农村集体经济组织成员资格认定和农村集体资产分配的问题，并出台相关指导意见。