社会组织的内涵、功能及其在国家治理中的作用*①

张军军

（中共重庆市委党校 科社教研部 重庆 400041）

社会组织的内涵、功能及其在国家治理中的作用*①

张军军

（中共重庆市委党校 科社教研部 重庆 400041）

社会组织是市场经济发展的结果，在国家治理中扮演着重要的角色。改革开放以来随着市场经济的不断发展，我国的社会组织迅速发展壮大，并承担了由政府分流出的不合理的管理职能，提升了国家治理效率。但是从整体上看我国的社会组织还存在着组织规模小、成长的法律制度不健全和自身能力不足等问题。因此，要从改进社会组织准入制度、创设社会组织发展的优良氛围、完善社会组织发展的相关法律法规、加强社会组织自身建设入手，积极培育社会组织发展，进一步发挥社会组织在国家治理中的作用。

社会组织国家治理自主性

推动国家治理现代化是以习近平总书记为核心的党中央在党的十八届三中全会上提出全面深化改革的重大目标。在刚刚召开的十九大上，习近平总书记明确指出从2020年到2035年，再到本世纪中叶的两个阶段是中国实现现代化的两个重要阶段，在这两个阶段国家治理的目标分别是“国家治理体系和治理能力现代化基本实现”和“实现国家治理体系和治理能力现代化”。这就为我们实现国家治理现代化描绘了清晰的蓝图。国家治理是多个治理主体共同作用的结果，其中的社会组织在在国家治理中起着连通国家与社会的之间桥梁作用，在推动国家治理现代化中扮演着非常重要的角色，正如党的十九大报告中指出的那样“发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”因此，可以说厘清社会组织的内涵、功能及其在国家治理中的作用具有重要的价值。

一、社会组织的内涵及其在我国的发展

社会组织简单来讲就是指处于政府以外的，同时承担一定的社会公共责任、不以营利为目的、自愿地向社会提供公共服务和公共物品的公民机构。社会组织又被称为非政府组织(Non-Governmental Organizations)、第三部门(Third Sector)、民间社团(Civil Association)、非营利组织(Non-Profit Organizations)、志愿部门(Voluntary Sector)、独立部门(Independent Sector)等。字面意义上的社会组织在古希腊时代就已经出现，现代意义上的社会组织是随着资本主义的高速发展而出现的独立于政府之外的参与社会治理力量。在我国社会组织，主要包括社会团体、民办非企业和各种基金会等三类组织。俞可平认为，社会组织具有三个特点：一是非官方性，即它不代表国家的立场；二是独立性，即它们拥有自己的组织和管理机制，经济来源独立；三是自愿性，即参加社会组织的成员完全出于自愿而不受外力强迫的。[1]（P328）随着市场经济的快速发展，社会关系的越来越复杂化，单靠政府和市场已不能解决治理问题。在20世纪30年代，资本主义出现了发展史上第一次重大的大萧条危机，由于市场的失灵和政府作用的有限性，社会上便逐步出现了一些带有一定政治倾向的社团和用来缓解社会矛盾的组织。战后，各国汲取放任自由主义的教训，高度重视政府对市场的干涉，凯恩斯主义大行其道，西方各国大力推行福利国家政策。到了20世纪70年代，又导致了严重滞涨，政府负担沉重。面对政府失效，各国政府进行了反思，决定再次进行市场化改革，缩小政府权限，让渡出部分政府以前承担的事务给社会，社会组织发展由此进入了一个快速发展期。

新中国成立后，我国建立了高度“政社合一”的国家，由群众自发成立的社会组织基本上没有。即使后来建立了一些少量的社会组织，也基本上是政府的附属物，或者具有准政府的色彩。到1965年全国各种各类各级社团，也不过6 000多一点。[2]

改革开放以来，随着苏联模式影响下的政治、经济、文化、社会体制的逐步瓦解，国家治理模式也实现了从国家全能主义向国家—社会模式的转变。为了适应市场经济建设和社会转型的需要，我国各类社会组织逐步发展起来。与社会组织发生快速发展相适应的是在八十年代政府出台了《基金会管理办法》、《外国商会管理暂行规定》和《社会团体登记管理条例》等法规，用来引导和规范社会组织的发展。到20世纪90年代初，全国社团共达到82 814个。[3]邓小平南巡讲话之后，面对社会组织犹如雨后春笋的发展势头，民政部召开了新中国成立之后的第一次全国社会团体管理工作会议。为了进一步繁荣社会主义市场经济，推动政治体制改革，党的十五大提出要培育和发展社会中介组织。在中央层面精神的指引下，我国社会组织迅速壮大发展起来，并对政治、经济和社会各个领域产生重大影响。为了适应社会组织发展的需要，一九九八年民政部专门成立了民间组织管理局以便于更好地管理社会组织；1998年10月《民办非企业单位登记管理暂行条例》出台，并对以前的《社会团体登记管理条例》进行了及时的修订。由此，我国社会组织规范化程度不断提高。此间，基金会从社会团体中分立出来，2004年《基金会管理条例》制定并于当年6月正式生效。在党的十六届六中全会的报告里首次提出了“社会组织”的概念，并在党的十七报告中明确了社会组织在社会主义社会治理中的作用，即“在扩大群众参与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能”。从而为社会组织的发展指明了方向，标志着中国共产党充分认识到了社会组织在国家治理中的积极作用以及对于国家治理能力提升的正面意义，是执政理念的一次重大突破。从此，我国对社会组织的发展从疑虑、限制到支持、鼓励并倡导其在国家治理中发挥积极的作用，明确社会组织是我国社会领域建设的重要组成部分，社会组织在社会治理中的作用日益凸显，并进一步发展壮大。（表1、表2反映了我国社会组织近几年的发展状况）

二、社会组织在国家治理中的功能

社会组织是市场经济发展的结果，在现代社会中扮演着重要角色，是国家治理的重要力量。其主要功能体现在以下几方面：

表1 2008—2015年中国社会组织发展情况

表2：2008—2015年中国社会组织组成情况

1.社会组织有助于推动政府简政放权，提升治理效率。随着市场经济的发展，人们的生产关系和社会关系也越来越复杂，对于政府而言就是要处理更多的国家和社会事务。因此，为了应对越来越多的社会事务，从理论上讲就是要不断壮大政府规模，这样下去的最终结果就会使政府规模不断膨胀，治理日趋效率下滑；而社会组织可以充分发挥自身的作用，承担部分政府不该管或者管不好的事情。一是健全的社会组织，可以改变对政府的过度依赖，进一步推动政府放权、还权给社会，实现社会实现较高的自治，从而使政府解脱管理沉重行政事务的重担，专心于宏观调控统筹全局的长远工作，有利于促进政府自身机制改革和政府体制创新，实现更加高效的治理。二是社会组织可以在政府和市场之间起到桥梁的作用。在市场行为过程中，作为独立性的社会组织，一方面和政府部门联系在一起，对政府的政策走向动态把握比较及时；一方面又同具体的市场主体关系密切。基于此，社会组织在政府和市场之间扮演着很好的沟通的角色，可以有效缩小市场主体和政府部门之间的利益分歧，减少由于沟通不畅可能导致的社会摩擦，实现社会的健康稳定和繁荣发展，提升国家治理效率，降低国家治理成本。

2.社会组织可以承担更多的公共服务的职能。经过改革开放近四十年的发展，中国的社会已变得越来越多元化多，多元化的社会带来的多元利益诉求，这就意味着人们对公共服务需求的多元化。一是政府是从整体上对全体公民进行普遍性的负责，无法照顾到社会上的每一个个体，而政府在这方面的不足就为社会组织的发展带来了机会。社会组织是具有行业性、专业性和对基层联系的直接性的特点，这样就可以在许多事关民生的公共领域发挥积极作用，可以为不同的群体提供比较差异化的服务，满足群众比较具体的服务需求。二是社会组织可以在重大突发事件中发挥积极作用。传统管理型政府在面对突发事件时，由于官僚化的程序，往往表现出应急机制不科学、不合理的现象，进而造成政府的公信力危机。而社会组织往往表现出行动快速、协调高效、灵活机动的特点，有效弥补政府应急的不足。再次，社会组织的公益性、利他性以及传递出来的奉献、合作精神，本身就有助于在社会之间传递正能量，树立良好的道德风尚，增进人与人之间的合作交流，弘扬社会主义核心价值观。

3.社会组织可以对公共权力进行监督。“政府的权力最具有扩张性和侵犯性”，这是公共权力的重要本质特征。政府是人格化的组织，也有其自私自利性。因此，对于这种权力的扩张行为，政府并不能完全做到主动的控制其权力的扩张。而政府权力的膨胀与扩张是个相对概念，必然要以另一方的利益受损为前提的。为了制约政府公共权力对它者合法利益的侵犯，就必须对权力进行监督。除了在制度内对公共权力进行监督和制衡外，那么社会组织就是一个有力的监督力量。社会组织有较强的社会动员能力，“通过动员民众参与公共事务来影响决策”，[4]（P69）进而推动政府承担法律责任。针对公共权力机构和部门存在的违反法纪的行为，可以从第三方的角度，或者联合媒体，对公共权力部门作出的错误行为采取法律行为，迫使政府不可任性作为，严重的还要进行问责。另外，社会组织还可以通过要求政府信息公开，对政府展开监督行为。

三、当前我国社会组织发展中存在的主要问题

改革开放以来，伴随着市场经济的发展以及国家权力向社会的逐步转移，我国社会组织也得以迅速的发展，社会组织承担越来越多的公共职能，社会组织在国家治理的中的作用也大大提升。但是从总体上来看，我国社会组织发育还没有完全成熟，参与社会服务，参与国家治理的能力依然还有很大地提升空间。正如有学者指出那样：“社会力量日益增强是社会发展的一种必然趋势，但是社会力量的兴起却有一个过程，在我们这样一个拥有封建传统而缺少社会组织发展传统的国家，各种社会组织要实现真正的自治，成为国家和市场之外的第三种力量，需要一个过程”。[5]当前我国社会组织发育不够主要体现在以下几个方面：

1.社会组织普遍存在规模小、活动资金有限、缺乏专业人才的现象。由于高度集权社会管理模式逐渐的松动带来的国家权力向民间的转移，我国社会组织的数量在改革开放以来年呈现突飞猛进的发展，但是大多数社会组织的活动空间有限，基本上都停留于本地发挥影响，还很少有在全国或者区域范围内有重大影响力的社会组织，在世界有影响里的社会组织更是少之又少。由于规模小，影响力有限，进而使得社会组织的经费来源面不广，甚至不得不依赖于政府的现象。由此，又带来了缺乏专业的优秀人才加入社会组织动力不足的问题，最终影响了社会组织的壮大发展。

2.监管社会组织的法律法规不健全。社会组织本身是市场经济发展的产物，是改革开放的结果，因此，从理论上来讲，社会组织的发展过程中就应该有相应的法律法规制定出来。但是由于我国对社会组织的管理很多都是停留在政府非制度化的管理层面。现行的公民社会组织方面的立法主要还是三十多年前颁布的《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理条例》等法律法规，明显滞后于社会组织发展的实际需要，严重制约了社会组织的正常发展。也正是如此原因，也导致了我国对社会组织的监管不力，只注重事前的登记注册，缺乏对社会组织的活动的后期监管。

3.社会组织缺乏足够的独立性、民间性、自治性。由于历史的原因，我国对社会组织的管理一直实行双重管理体制。对社会组织登记注册把关比较严格。这从维护社会稳定，防止一些不怀好意的人利用社会组织的搞破坏有着积极意义，对于发挥社会组织的正面作用是有意义的。但是这种管理体制也存在着明显的弊端。一方面审查登记准入制度过高，会把一些社会发展急需的、可以减轻政府负担的组织拒之门外，客观上造成不利于社会治理的效果。另一方面，由于政府的主导性色彩过强，形成政社不分的局面。社会组织也因此在开展社会活动中对政府依附性强，削弱了社会组织的自主性、独立性，其发挥的社会功能也会随之大大降低。

四、积极培育社会组织，进一步发挥社会组织在国家治理中的作用

发展社会组织人类社会治理文明提升的重要标志，社会组织发展的质量如何与国家治理能力的强弱成正相关关系。如果新兴社会群体的政治参与诉求无法在现行政治体制下得到满足，形成以损害多数人的利益、为极少数人服务为目的的“攫取性体制”，就会导致国家的失败。随着政府职能定位的不断科学以及由此带来的政府向社会的更进一步的放权，社会组织在国家治理中承担越来越多的职能，因此，“培育一个具有自主性、独立性和自我服务的社会空间是实现国家治理现代化的当务之急。”[6]

1.改进社会组织准入制度。随着社会发展趋势的多元化，必然是要求更多的行政把控的权力向民间和基层的释放，为社会组织的大发展带来了机遇。把这样的机遇转变成现实，就必须改进原有的社会组织准入制度。取消先前对社会组织主持登记时的资金、人数门槛的不合理的限制，下放登记注册的审批权；明确政府部门在社会组织管理中的责任，避免在新的社会组织在登记时不确定性因素的发生；允许社会组织形式上的多样性，既可以是法人形式、也可以是非法人形式；进一步规范涉外社会组织，允许境外非政府组织在遵守我国相关法律法规的条件下在我国从事经济、教育、卫生、科技、文化、卫生、环保、慈善等方面的活动。

2.创设社会组织发展的优良氛围。良好的氛围是社会组织发展的外部空间。首先，政府要首先转变以前对社会组织的错误观念，正确认识社会组织：改变那种认为社会组织发展强大了将会对政府的权威发生挑战，甚至会发展为国家对立面的偏见。要认识到社会组织发展和壮大是人类社会进步文明的重要标志，是政治国家向社会国家的自然回归的必然。社会组织在国家治理中发挥着强大的积极作用，是对政府治理能力不足的重要补充。二是要尊重社会组织的自主性，对社会组织依法依规进行管理，纠正其发展中存在的问题，引导其健康发展。三是要隔断社会组织与党政部门之间的直接人事、财务之间的关系，尊重社会组织的自主发展地位，党政部门不要干预社会组织的人事和合法活动；合理处置社会组织与所属党政部门之间的资产、人事关系，实现政社分离。

3.完善社会组织发展的相关法律法规。虽然事实上社会组织在我国存在于发展由来已久，但是正式命名为“社会组织”这一称谓，是在党的十六届六中全会上才提出来的。因此，我国对社会组织的管理理念和法规还很滞后，很多还停留于计划经济时代依赖于行政命令式的管理模式。为此，就要不断丰富和完善社会组织的管理体系，通过健全的法制法规体系对社会组织的活动范围、职责、权利和义务、成立条件、运行、退出进行明确规定，实现对社会组织活动的事前、事中、事后的全程监管，确保社会组织能够健康发展。

4.加强社会组织自身建设。社会组织是市场经济发展背景下政府权力下放的产物，因此社会组织自身应该明确在提升国家治理能力中的地位，就要彻底清除像以前还对党政部门的依赖习惯，不断加强自身能力建设。一是要提高社会组织人才队伍素质。通过改善社会组织发展的内外部环境，广泛招纳专业人才；同时还要对原有的人员进行能力培训以适应现代经济社会发展的需要。二是加强社会组织的自身运行机制建设。通过内部的制度建设，实现管理的规范化和治理结构的优化，按照民主决策机制实现信息、资金运转的公开化，确保社会组织的高效运转；同时还要加强社会组织之间的自律机制建设，确保社会组织遵守行业规则和道德要求，实现政府和市场对社会组织的信任度不断提升。社会组织自身强大了就能承担更多地从政府转移出来的社会职能，从中获得更多的经济支持，从而增加社会组织自身发展的独立性、自主性，在根本上促进整个社会组织的健康成长。

[1]俞可平.治理与善治[M].社会科学文献出版社，2000.

[2]葛道顺.中国社会组织发展：从社会主体到国家意识——公民社会组织发展及其对意识形态构建的影响[J].江苏社会科学，2011（03）.

[3]民间组织历年统计数据[EB/OL]http://www.chinanpo.gov.cn/index.html，2005-07-21.

[4]徐家林.社会转型论——兼论中国近现代社会转型[M].上海：上海人民出版社，2011.

[5]张劲松.现代化：国家治理体系和治理能力的转型[J].晋阳学刊，2014（05）.

[6]于江，魏崇辉.多元主体协同治理：国家治理现代化之逻辑理路[J].求实，2015（04）.

D632.9

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2017.06.17

①*本文系国家社科基金“新媒体视阈下党的执政形象提升路径研究”（15CDJ015）的阶段性研究成果

李月明