论党的主张向国家法律转化的实现路径

靳澜涛

(北京大学 法学院 北京 100871）

论党的主张向国家法律转化的实现路径

靳澜涛

(北京大学 法学院 北京 100871）

党的十八大、十八届三中全会、四中全会将法治作为治国理政的根本方式，社会主义法治的最根本保证在于党的领导，即通过法定程序将党的主张上升为国家意志。根据马克思主义政党观与国家观，政党与国家机器不同，党的主张不是国家意志，且只有经过立法程序转化为国法、落实为国家意志，方可依赖国家强制力保障，成为全社会一体遵循的活动规范和行为准则。这种转化需要一套科学合理、运行有效的转化机制，包括谁来转、何时转、怎么转、转什么、转成什么等一系列内容。具体而言，转化主体必须适格、转化程序必须适规、转化内容必须适当、转化进度必须适时。只有明确党的主张向国家法律转化的具体方式，健全党领导立法的工作机制与程序，才能真正实现党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一。

党的主张 国家法律 依法治国 国家意志

“党法关系是党政关系的一个重要方面”。[1]将党的主张通过法定程序转化为国家法律是实现党的领导的重要途径。正如习近平总书记所强调的，“凡属重大改革要于法有据”，这就要求党的文件中关于经济社会发展的重要决策部署，需要及时依法依规将其转化为国法规定，保证党的主张顺利落实。将党的主张转化为国法规定，就具体实现路径而言，主要有以下几个方面：

一、转化主体必须适格

党的主张上升为国家法律需要特定主体提出动议，在整个转化程序中主体必须适格，即提出转化建议的主体与接受建议予以转化的主体均须具备特定身份或资格，这是确保转化机制合法合理的前提和基础。

首先，提议主体应当适格。根据我国宪法和法律的规定，政党组织不是立法提案权的主体，因此党只拥有向立法机关提出立法建议的权力。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在第二章第二部分“完善立法体制”中强调，“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序”。[2]党向立法机关提出法律立改废释的意见和建议，代表的是党行使领导立法的执政权，它既不属于《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第12～14条的法律案的提案，更不同于个人和组织向立法机关提出的制定建议，而适格的提议主体应当是与相应的立法机关存在领导与被领导关系的党组织。党的立法建议并非是执政权与立法权的混同，而是旨在将两者共同统一于法治轨道内，既保障党领导立法的实现，也将立法程序法定化。在个别地区的实践中，提议主体多是党组织主要负责同志以批示的形式作出，“党委以集体名义向人大提出的立法建议较少”。[3]大多数地方尚未建立地方党委提出立法建议的制度规则，在提议主体上也存在进一步明确的空间，立法提议不宜采用会议纪要、领导批示或者口头传达等方式进行，而应以党委名义通过立法建议函、建议书等书面方式正式提出，或通过发布党的文件间接提出。因为，党领导立法是组织行为、集体行为，否则极易出现以言代法、以权压法的现象。

其次，接受提议的主体应当适格。接受提议只能由特定立法机关负责，且与其立法权限相匹配。例如，有权接受转化为宪法和法律提议的只能是全国人大及其常委会。修改后的《立法法》将地方立法权下放至所有设区的市，更低层级的立法机关则制定其他规范性文件，立法权与接受转化权相互对应。对于党的组织以立法意见书、建议函等书面形式提出的转化建议，立法机关如果认为在主体、程序、内容或进度方面不宜采纳，应及时告知提议主体并书面说明理由。

二、转化程序必须适规

党对立法工作的领导体现在党的主张有效转化为国家法律，其基本要求是按照法定权限、法定步骤、法定方式，依法影响和介入立法机关的专门活动。党提议将其立法主张转化为国法规定，属于党领导立法活动的范畴，是党委重大决策事项，而党委提议和立法程序转化只有做到制度化、规范化和程序化，才能避免提议的随意性与转化过程中的不确定性。正如部分学者所提出的，“若要让政治主张变为法律，就必须根据必要性原则通过法定的立法程序使其上升为国家意志。”[4]具体而言，党的主张向国家法律转化大致可以分为三个阶段：

首先，党组织立法建议的形成阶段。立法建议与法律议案不同，前者既可以向立法机关直接提出，也可以作为提案主体的参考，由其形成正式的立法案提交至立法机关。例如，我国在历次修宪中已经形成的宪法惯例均由党中央先行作出决策，再向全国人大常委会提出立法建议。规模大的修改宪法工作由宪法修改委员会主持，该委员会名单由中共中央提出，其成员多为中共中央政治局委员和中央委员。又如，《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》自1986年开启立法动议，但真正推动立法进入实质性阶段的是1990年3月党中央向全国人大常委会提出的立法建议。党组织在立法建议形成时需要按照民主集中制，充分征询其他有关国家机关、政协、人民团体意见和建议，坚持民主决策集体领导，为提案主体提供审慎、科学的意见和建议，这一过程主要依靠党内法规进行调整和规范。

其次，享有立法提案权的主体提出议案阶段。提案法定原则是《立法法》确立的基本原则，即享有特定议案权的机构一般指委员长会议、国务院、两高等，党组织仅仅只是向立法机关提出立法主张，具体的立法议案只能由上述特定机构提出。八届全国人大一次会议期间，党的修宪主张曾直接向大会主席团提出，后来考虑到修宪程序，改由大会主席团发动代表联名提出宪法修正案草案的补充修正案。[5]（P396）因此，党的立法建议要上升为国家法律必须经过法定提案机构的提案程序。在法定提案主体提出议案时，其党组及上级党委应发挥领导作用，对于是否提案和如何提案具有决定性的影响。这一环节中涉及党组、上级党委与提案机构之间的关系仍然依靠党规调整，而提案机构与立法机关之间的活动则由《立法法》等国家法律进行规范。

第三，提案提出后的审议通过阶段。立法机关党组应把好立法的“总开关”，充分发挥政治引领和监督保障功能。早在1979年，彭真向中央提出的报告中就曾提出“原则批准”制度，即“全国人大常委会通过的法案，在党内都是事先报经党中央原则批准的”。[6]（P1010）例如，全国人大及其常委会起草的法律，由全国人大常委会党组报中央审批；其他部门起草的须报全国人大审议的法律草案目前也直接向中央报批。[7]50年代和60年代的刑法草案经常得到中央的审查修改，1963年1月和3月，中央政法小组在关于修改刑法草案的两个报告中都指出，刑法草案在1957年6月经中央法律委员会、中央书记处审查修改后，人大法案委员会进行了审议，并在第一届人大第四次会议上发给代表征求意见。在“原则批准”基础之上，立法机关党组审批通过的立法提案在人大表决时未必一定通过，在召开人大会议时，可考虑成立常委会临时党委会，对于立法过程中的争议进行协调，有利于确保党的执政政策切实贯彻于国家法律之中，避免党的主张与国家法律相脱节。

三、转化内容必须适当

党的主张向国家法律转化就内容而言，存在“应当转化什么”和“应当转化成什么”两个方面的问题。前者是指并非所有党的主张都需要转化为国家法律，一方面，部分涉及理想、信念、道德、品行的内容无法转化为法律进行硬性规定；另一方面，部分党内生活规范可以通过党内法规进行调整，没有必要上升到法律层面。后者是指党的主张中，涉及经济社会发展活动的内容转化为法律后，应考虑不同的规范功能和效力等级，对应相应的法律制度位阶、内容、规定和要求，选择成本最小、收益最大的转化形式。

首先，在确定“应当转化什么”的范围，必须重点把握党内法规与国家法律的调整边界。既要防止消极转化、选择性转化、变通转化、转化推诿、转化梗塞、形转实不转等问题，也要防止出现转化多多益善、越快越好等简单化倾向。“立法机关如果机械地对党的文件要求见事即转、照单全收，转了不该转的内容就是过犹不及，既突破了国法调整的理性边界，造成国法越位；又可能挤占了党规和规范性文件的调整范围，制约了党规和党的政策发挥应有作用。”[8]（P531）因而确立转化内容的基本原则在于“高位控制”。十八届四中全会《决定》中所明确的党对立法内容的介入范围和程度较为宏观，主要涉及三个方面：重大体制和重大政策调整、宪法修改、法律制定以及修改的重大问题。

其次，在决定“应当转化成什么”的形式，需要多方比较、反复论证、审慎权衡，树立体系化思维和系统性意识，遵循立法规律，考虑不同规范功能，特别是按照《立法法》关于宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章等之间的立法事项分工，恪守立法权限，遵守法律保留原则，以选择与党的主张相匹配的法律制度形态，保证党的主张得到精准转化。既不要陷入“转化位阶越高越好”的误区，造成“小脚穿大鞋”的现象；也不能过分追求效率，而将本应转化为上位法的内容，设置成下位法，出现“小马拉大车”的现象，甚至造成违反“法律保留”原则的结果。

四、转化进度必须适时

党的主张与国家立法分属政治现象与法律现象，两者在调整对象、适用范围、效力程度等方面都存在较大差异，这就要求在将党的主张落实为立法时，不能简单地贪多求快，应当遵循客观规律，追求稳妥精准。法律的基本功能在于对社会生活的规范化与制度化的确认、调整与引导，它必须立足于现实的人的日常生活之中。现实的人的生活经验、立场、态度与期待既是法律赖以产生和发展所必备的资源与条件，又是法律的价值、功能与作用得以实现并充分发挥的基础与前提。[9]（P76）

一方面，立法转化进度应当视党委提出立法意见和建议的缓急程度而定。一般而言，立法提议或立法议案的来源有三个方面：一是党的文件中载明的立法主张；二是党组织以公函形式提出立法意见和建议；三是党组织领导下的提案机构正式提出立法议案。对于上述提议或议案，立法机构均应在党组领导下根据缓急程度列入立法议程。对于党的主张中关于法律制度的立改废释，有些转化要求较为迫切，如果国家立法机关不能适应新形势、新情况的需要及时改变或调整其立法政策，就会使立法同社会现实脱节。例如，中央在司法改革过程中提出试行员额制，成为司法体制变革的最难点和突破口，亟待通过“两院”组织法和“两官”法明确合法根据、总结实践经验、固化改革成果，这就要求立法机关排出转化时间表，急用先立，为改革提供立法保障。

另一方面，立法转化进度应当视立法条件成熟程度而定。法律是对社会现实的反映，不能违反经济社会发展规律、超越社会发展阶段，否则仓促出台的只能是先天不足的“早产”法。目前关于党的主张转化为国家意志的成熟程度尚无明确界定，只是在党的相关文件中零星地提出了“经实践检验成熟了的”“有关国家事务的重大决策”等原则性要求。一般而言，时机成熟是指需要转化为国家法律的党的政策，必须是经过实践反复证明已经具有广泛的社会认可度，在现实生活中被社会公众熟悉理解并有普遍遵守基础的政策。此外，立法转化进度应当视立法程序繁简程度而定。不同内容的党的主张需要转化为不同位阶的国家法律，由于位阶不同，对应的重要性和程序繁简程度各异，宪法修改程序最为严格，法律次之，行政法规再次之，地方性法规、规章较为宽松。

习近平总书记曾明确地指出，“党大还是法大”是一个政治陷阱和伪命题，并鲜明指出，“党的领导是中国特色社会主义法治之魂，是我们的法治同西方资本主义国家法治最大的区别。”将党的主张转化为国家法律，是实现党的领导的重要途径，也是党的一个主要执政方式。一方面，这种转化机制将党的活动纳入法治轨道，彰显出党带头守法的担当。另一方面，党领导立法侧重为立法提供政治、组织、思想保障，与人大主导立法相互衔接、并行不悖，既尊重法定机构的提案权，也保障人大的立法主导权。从世界范围来看，各国政党在立法过程中一般都扮演着重要角色，从立法议案或立法建议的提出，到立法议案的审查，再到立法议案的批准等各个主要环节上，政党都可以起到作用。[10]（P393）党的十八大以来，习近平总书记反复强调法治对于党治国理政的重要意义，十八届四中全会鲜明提出，要“善于使党的主张通过法定程序成为国家意志”。从本质上看，二者是一致的，党的主张是国家法律的先导和指引，是立法依据和司法指导。党的主张也只有通过权力机关的立法活动方能成为国家意志，形成全社会一体遵循的规范。党的主张升格为国家法律后，对于所有党员和非党员来说，遵守法律就是坚持党的领导的体现之一，依法办事就是执行党的政策。

[1]李学斌.论党法关系[J].河北学刊，1988（06）．

[2]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29.

[3]汪习根.论党领导立法的实现方式[J].中共中央党校学报，2016（04）.

[4]李克杰.“人大主导立法”原则下的立法体制机制重塑[J].北方法学，2017（10）.

[5]周旺生.立法研究：第l卷[M].北京：法律出版社，2000.

[6]刘政，于友民，程湘清.人民代表大会工作全书[M].北京：中国法制出版社，1999.

[7]朱继萍.加强党在立法领域的执政能力建设[J].理论探讨，2008（01）.

[8]宋功德.党规之治[M].北京：法律出版社，2015.

[9]黄文艺，杨亚非.立法学[M].长春：吉林大学出版社，2002.

[10]周旺生.立法学[M].北京：北京大学出版社，1998.

D920.0

A

10.3969/j.issn.1003-4641.2017.06.20

李洪涛