关于实施乡村振兴战略的几点思考

殷民娥

(安徽省社会科学院 社会学所，安徽 合肥 230051)

中国的改革是从安徽凤阳小岗村拉开序幕的，在纪念改革开放 40周年之际，探究习近平乡村振兴战略思想，对于决胜全面建成小康社会、全面建成社会主义现代化强国，具有十分重要的意义。对此，学术界开展了热烈的讨论，地方政府已将其作为近、远期重中之重的工作开始推动。现就学界和政府研究的成果做一综合，并就实施乡村振兴战略提出个人观点。

一、乡村振兴战略提出的时代背景

乡村振兴战略是中央基于我国的基本国情、社会主要矛盾变化、顺应时代要求而做出的一项重大决策，对其时代背景进行分析，有助于我们更好地认识和把握这一发展战略。

(一)走乡村振兴道路，是由我国的基本国情决定的

一个国家的国土面积和人口规模，决定了它的城乡分布和发展道路，早在民国时期一位学者吴景超在其1937年出版的《第四种国家的出路》一书中就分析到这个问题。他把世界各国分为四大类，其中第四类像中国、印度这样的人口大国，人多地少，农业人口比重很高，要进行现代化难度是最大的，必须走自己独特的道路[1]。确如他所言，目前世界上超过 1 亿人口的国家有13个，已成为经济发达体的只有美国和日本，但美国总人口才3.2 亿 ，日本才1.2 亿，甚至世界上所有的经济发达体国家人口加在一起，也不过10 亿人。我国是一个农业大国，农村人口占相当大的比重，这是基本国情。在建国初期，城镇人口不到11%，乡村人口超过89%，改革开放以来，随着城镇化建设不断推进，农村人口在逐步减少，城镇化率提高至55%左右，乡村人口降至45%，即使这样我国仍有大约6亿人口在农村。不管今后城镇化发展到何种程度，即使城镇化率达到目前发达国家70%左右的水平，乡村人口比重降到30%以下，我国农村人口总量仍有几亿人，可见在中国乡村不可能被消灭，也不可能被城镇化完全替代[2]。基于中国的基本国情，乡村仍将长期广泛的存在，而且是整个经济社会发展的基石，只有城乡协同互补发展，我们国家的现代化才能健康推进。特别是当下面对中美贸易摩擦的冲击和挑战，实施乡村振兴，进一步加强农业发展，繁荣农村经济，提高农民购买力，对于扩大内需、保持国民经济良好发展态势、增强我国在国际舞台上竞争与合作的回旋余地，显得至关重要。

(二)走乡村振兴道路，是由社会主要矛盾变化决定的

十九大指出我国已进入中国特色社会主义新时代，社会主要矛盾已从“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。而目前最大的发展不平衡是城乡发展不平衡，最大的不充分是农村发展不充分。这主要体现在三方面：一是城乡的经济社会发展不平衡。长期以来，城市一直都是发展的重点，而乡村在一定程度上被忽视了，城乡差异逐渐扩大。乡村人口特别是中青年人口不断向城市转移，伴随着城市的现代化和“拥堵化”，乡村的衰败化和“空心化”现象越来越严重；资本也不断向城市集聚，技术和效率更是不占优势，以安徽省为例，截至2017年末，以农业为代表的第一产业增加值仅为2 611.7亿元，占安徽省GDP 的比重不足9.5%，增长率也仅为4%，远低于全省8.5%的平均增速，而从事第一产业的人口却达1 363.3万人，占全省从业人员的比重超过31%[3]。二是城乡基础设施建设和公共服务供给不平衡。很长一段时间，由于经济发展水平较低、财政收入不高等因素限制，基础设施建设和公共物品供给主要投向了城市，而农村则更多地靠自力更生，自己去解决。之前农村大量道路均为村民集资修建，现在提出来搞“村村通公路”工程，政府加大了在农村地区的投入，但是长期积累的差距在短时间之内仍很难弥补，人均公路里程、人均医疗卫生机构床位等指标均大幅落后于城市[4]6。三是城乡居民收入和社会保障水平差距依然较大。在安徽，虽然近年来农村人均可支配收入增幅高于城镇居民人均可支配收入增幅，但是短期内难以弥补城乡可支配收入的差距[5]。2017年安徽城镇居民人均可支配收入31 640元，人均消费支出20 740元，农村人均可支配收入12 758元，人均消费支出11 106元[3]。此外，由于农民工总体就业稳定性不高，向技术和知识密集型部门转移就业能力不足，农业抗自然风险能力弱，农产品价格总体较低等因素也在一定程度上制约农民(工)收入的增长。所以，通过乡村振兴来缩小城乡之间的差距，缓解中国城乡发展不平衡问题，无疑是正确的。

(三)走乡村振兴道路，是由我国发展的阶段性特征决定的

我国经济发展进入“新常态”，在增速适当放缓的条件下，对发展质量的要求会更高。因此要求我们的城镇化进程也须跳出旧有的扩张思维惯性，走城乡融合发展道路，主动适应发展变化和发展要求[4]7。国际上，除极个别国土面积很小的“城市型”国家外，绝大多数国家都存在大量农村、农业和农民，且城市的发展伴随着乡村的繁荣，这不仅仅因为城市需要大量农产品的供给，还因为城市需要广大乡村的“绿水青山”生态环境做支撑，只有城市没有农村的发展是不完整的，也是不能长久的。所以，当城镇化发展到一定阶段时，非常有必要也必须采取措施实现乡村振兴。从世界范围来看，欧美等一些发达国家先后都采取了农业生产、乡村环境、农民福利等“一揽子”乡村振兴策略，加大对农业、农村、农民的补助力度，最终实现了农村产业迅速发展、城市和乡村相互补充、农村环境生态优美、城市化率保持基本稳定的良好局面。比如韩国在其城市化进行到一定阶段后，推行了“新乡村运动”，政府政策引导，农民自发运动，生产积极性得到大幅提高，农村持续走向繁荣，为其日后经济腾飞打下了坚实基础；相反，阿根廷等一些拉美国家在其工业化发展到一定阶段后，没有及时采取有效措施促进乡村振兴，导致大量失业人口居住在城市的贫民窟，并形成严重的社会问题，这也是导致部分拉美国家陷入“中等收入陷阱”的重要原因[6]。以史为鉴，在城镇化率达到一定水平时，及时实施乡村振兴，对于城市发展、乡村发展都非常重要。

二、实施乡村振兴战略需要把握的基本原则

从历史和世界的经验来看，一些国家乡村振兴成功了，而另外一些国家乡村振兴则失败了，成功的经验值得学习，失败的教训也需要认真汲取。立足于我国现实的农情农力，决定了必须走中国特色的乡村振兴道路。为此，在推进过程中需要把握好几个基本原则，找到适合自己的路径。

(一)政府主导与市场运作相结合

在乡村振兴的初期，一般情况下经济主体的选择会使资源要素持续流向收益率和回报率较高的城市,此时市场的力量是倾向于扩大城乡间的差距。因而，要发展农村经济，缩小城乡差距，构建新型的二元经济模式，必须由政府主导，来完成从城市倾向到城乡再平衡的强制性转变。政府首先要解决的问题是,政府的投资要向农村倾斜，同时出台政策引导资金投向农业基础设施、教育、医疗卫生以及农业生产领域。另外，在政府主导阶段,还应统筹规划，高效配置资源，避免农村重复建设,避免农村稀缺资源的浪费。这个阶段政府在市场中处于一个引路人的主导地位,但新农村的发展最终还是需要市场起主导性的作用,政府应及时转换角色，成为市场守护者[7],起到协调各方的作用，促进农村经济社会平衡发展。

(二)乡村发展与城镇发展相结合

城乡不平衡的本质是城乡分离发展，乡村振兴的目标是补齐短板，促进城乡协同发展。因此，有必要进一步建立健全城乡融合发展的体制机制，融合发展的核心是推进城乡基础设施、市场培育、产业发展、社会管理、公共服务等方面发展要素的融合，通过顶层设计、政策引导、制度安排、组织实施等手段和措施，实现资本和资源要素在城乡自由地流动，让城镇和乡村能均衡享受到各类资源、技术和资本的支持[8]。当前需要预先做好两个融合发展规划，一是把乡村的发展融入到城镇发展的规划设计当中，另一个是把以县域为中心的中小城镇发展融入到乡村振兴建设中，形成乡村经济与城镇经济融合发展，城镇发展与乡村振兴有机衔接、相互促进的良好格局。

(三)普遍推广与因地制宜相结合

现在有些部门对实施乡村振兴战略存在一些误解，形而上地将一些沿海发达地区乡村或具有特殊区位优势及旅游资源的乡村，当作乡村振兴的范本。实际上，部分沿海地区的乡村工业化是不可复制的，三产融合的休闲生态农业和乡村度假旅游也只能在极少数农村实践，绝大多数农村都缺少发展农业以外产业的资源条件[9]。中国农村地域广阔,地理位置、自然风貌、气候条件、资源禀赋各异,单一的发展模式肯定不能带动整个乡村地区的发展。因而在乡村振兴中应实施差异化发展策略,使不同的农村区域各具特色。比如，在非农产业较为发达、离中心城市较近或者处于交通便利的农村地区，保持乡村原来的特色，充分利用城市辐射效应，承接产业转移，壮大产业规模；在农业产业比较发达的地区，应积极寻求引入龙头企业或者专业型合作社，努力实现规模生产，制造特色产品，提高劳动效率；在生态环境保护区，农村人口少、分布散的地区则应考虑异地搬迁和就近保护，突出村庄涵养生态功能。总之，要根据各地村庄的不同情况，分类指导，因村制宜。

(四)乡村振兴与环境保护相结合

改善农村的人居环境，是实施乡村振兴的第一场硬仗。现在的农村环境由于长期欠账较多，形势不太乐观，如普遍存在焚烧垃圾和秸秆的情况，造成空气污染；农村污水绝大部分未经处理直接排放到水塘、河流，生活污水、畜禽养殖业废水等均是直接倾倒和排入水体，造成水源污染严重；生产、生活垃圾随意丢弃，农药瓶、油漆桶、废电池、不可降解塑料制品等随便堆放在沟边、池塘边以及田边。这些现象的存在，更加凸显出农村环境治理同步的紧迫性。在乡村振兴过程中，要切实加大环境整治力度，建立村级环境考核评比、奖惩监督等长效管理机制，加强日常监管，落实责任，将农村环境治理工作纳入制度化、规范化、常态化范畴，引导农民增强环保意识，按照绿色发展之路，着力建设美丽乡村，全面提升村容村貌[10]。

(五)乡村振兴与脱贫攻坚相结合

贫困人口脱贫是全面建成小康社会最艰巨的任务。经过多年持续不懈地推进城镇化，不少农民进城务工，一部分农村人口逐步向城市转移，农村的贫困人口也因此大大减少。但是目前也还有不少农村人口处于贫困状态，由于剩余贫困人口居住的分散性、偏远性和交通不便性，为扶贫带来新的难题和挑战，需要探寻新的减贫路径。这个新的减贫路径，其中最关键的一条就是要把脱贫攻坚与乡村振兴有机结合，并体现三个“突出”，即突出“优先”，把打好精准脱贫攻坚战作为实施乡村振兴战略的优先任务，推动乡村振兴的相关支持政策优先向贫困地区倾斜；突出“结合”，做好乡村振兴与脱贫攻坚的政策衔接、资源整合和工作统筹，找到结合点，打好组合拳；突出“巩固”，以脱贫攻坚来夯实乡村振兴的基础，以实施乡村振兴来巩固脱贫攻坚的成果[11]。

三、着力构建促进乡村振兴的支撑体系

习近平明确提出“走中国特色社会主义乡村振兴道路”，要求“走好城乡融合发展、共同富裕、质量兴农、绿色发展、乡村文化兴盛、乡村善治、中国特色减贫”七条路，这七条路涉及工农城乡关系、涉及“三农”问题的方方面面，指明了实施乡村振兴战略的科学路径[12]。近期中央也提出把乡村振兴作为补短板的主要任务，乡村振兴2018年到2022年规划也将正式印发，下一步最重要的就是统筹推进，狠抓落实，把宏伟蓝图变成美好现实。其中，重点要构建以下几大支撑体系：

(一)着力构建现代乡村的产业体系

产业振兴是乡村振兴的物质基础，要把乡村产业发展摆在突出的位置，主要着力点在于进一步深化农业产业改革，提高第一产业发展的质量和效率；大力发展与当地农村契合的第二、第三产业，全面加快农业现代化步伐。具体来说，一是深化农业供给侧改革。调整优化农业生产力布局，加快建设现代农业产业园和科技园，持续推进农业绿色化、优质化、特色化、品牌化，努力提高农产品质量和特色,引导农业生产由增产转向提质；实施产业兴村强县行动，培育农产品品牌，努力打造“一村一品”“一县一业”发展新格局，提升产业竞争力；提升标准化水平，着力培育畜禽、水产养殖等新型农业经营主体，发挥龙头企业带动作用；鼓励小农户加入或参与专业合作社，实现规模化经营。二是构建第一、第二、第三产业融合发展体系。瞄准城乡居民消费需求的新变化，以休闲农业、乡村旅游、农村电商、现代食品产业等新产业新业态为引领，着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，推动农业向第二、第三产业延伸，促进农村第一、第二、第三产业融合发展，使农村产业体系全面振兴[13]。三是进一步加大对农业农村的科技投入。努力提升农业生产的规模化、专业化水平，依托科技积极构建现代化的农业产业技术体系和农业农村科技服务体系，同时在农村治理模式、生产生活方式等方面加大科技应用力度，努力实现科学技术对农业农村更多领域的覆盖。特别是当前“互联网+”、人工智能、物联网等新兴技术与现代社会的融合度越来越高，在农业农村领域的应用也有着非常广阔的前景，要进一步完善新兴技术融入农业农村发展和农民生活的措施，提高生产、运输效率，让农民充分享受现代科技成果。

(二)着力构建现代乡村的供给体系

农村公共产品供给不足，是农村长期落后于城市最主要的原因，也是农村人口不断向城市转移并且不愿再回乡的最直接原因。乡村振兴务必要加大对农村基本公共产品和服务领域的投入，完善农村基础设施，改善农村的生产生活条件，缩小城乡之间的差距，为振兴乡村奠定坚实基础。农村公共产品供给主要包括基础设施、教育医疗、社会保障等方面。一是推动农村基础设施提档升级。目前的农村基础设施相对较为薄弱，起步相对较晚，有必要进一步加快农村公路、供水、供气、环保、物流等基本建设，力争实现各项基础设施的全面覆盖，推动城乡互联互通；尤其要强化灌溉设施等水利工程建设，努力强化农业生产基础，提高农业生产效率[14]。二是坚持把教育医疗资源更多向农村倾斜。优先发展农村教育事业，改善乡村中小学办学条件，提高乡村教育质量；推进健康乡村建设，改善乡镇卫生院和村卫生室的条件，提升农村公共卫生服务水平。三是健全农村社会保障体系。当前城乡社会保障体系还存在较大差距，农民得到的保障程度还比较低，生不起病、不敢生病的现象还广泛存在，应建立统一的城乡居民基本医疗保险制度、大病保险制度和基本养老保险制度，加强对农村留守人员以及留守儿童的关爱服务，织牢农村的社会保障网，让广大农民有更多的获得感和幸福感。

(三)着力构建现代乡村的治理体系

乡村振兴，治理有效是基础。相对于城市较为完善、系统的治理体系和格局，农村的治理体系显得乏善可陈，效率低下，一定程度上制约了农业、农村的发展。十九大报告提出，要建立健全自治、法治、德治“三治”结合的乡村治理体系，这是推动新时代乡村有效治理的新思路、新格局。如何做到“三治”有机结合，重点是把握三个方面：一是以自治为基础，进一步减政放权，使乡镇政府对乡村的管理转换为引导人的角色，重点健全乡村自我管理、自我服务和自我监督的规范机制，增强村民自治意识，其中要着力加强村“两委”干部人员的培训工作，全面提高村“两委”凝聚力和战斗力，以有效的自治来降低治理成本。二是以法治为根本，目前村民的法治意识和思维还没有较好地树立起来，一方面需要加快完善农村的相关法律法规，另一方面需要深入开展法治宣传教育，确保农村各项事务的处理都有法可依，建设法治乡村。三是以德治为引领，充分挖掘乡村熟人社会关系网络中隐含的道德规范，通过评选项目加强道德模范对村民的引领作用，为德治营造良好的社会环境[15]。

(四)着力构建振兴乡村的保障体系

振兴乡村，需要土地、人才和资金做保障。在土地方面，要深化土地制度改革，根据现有的集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革等试点经验，不断扩大试点规模和范围，持续完善农村土地利用管理政策体系，尽早推动有关土地政策和制度全面落地，最大限度发挥土地的价值[16]。特别是宅基地方面，制定并落实农民闲置宅基地和闲置农房处置政策，不仅能够给农民带来巨大的经济收益，还能够给农村带来长久的经济活力，推动旅游、休闲等相关产业的发展。在人才上，新农村建设和新农业发展的根本是提升农村和农业的整体竞争力,而人才培养是关键[17]。中国农村劳动力文化素质普遍不高,体力型劳动者过剩,知识型劳动者严重短缺并持续外流,客观上也造成了目前中国城乡差距的扩大[18]。未来的科技型绿色生态农业,所需要的普通劳动者也必须具备较高的知识水平。所以，新农村建设必须大力培养人才，进行人力资本开发。要在“育”字上下功夫，培养一批爱农业、懂技术、善经营的新型职业农民队伍；在“引”字上做文章，打好“乡情乡愁牌”，加快农村创业园建设，鼓励外出农民工、大学生、机关事业单位退休人员等热爱农村的各类人才到农村创业。在资金上，应建立健全有利于各类资金向农业农村流动的体制机制。为此，要改革财政支农投入机制，坚持把农业农村作为财政支出的优先保障领域，确保资金投入的总量每年都有适度增加，重点要创新财政资金使用方式，做好“整合”和“撬动”两篇文章，一方面要统筹规划，多层次多形式推进涉农资金整合，另一方面要通过以奖代补、贴息、担保等方式，发挥财政资金的杠杆作用，撬动金融和社会资本更多地投向农业农村[14]。与此同时，要加快农村金融创新，鼓励社会资本参与乡村振兴，引导社会资本投向适合企业化经营的现代种养业、农业服务业、农产品加工业，以及休闲旅游养老等产业，形成利益联结机制，促进农村产业可持续发展[15]。