复合自治：村民自治有效实现的创新形式*

王思琴，陈义平

(安徽大学 社会与政治学院，安徽 合肥 230601)

党的十九大报告指出，要坚持和完善基层群众自治制度，发展社会主义协商民主，健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道[1]。村民自治是基层群众自治的重要组成部分，健全村党组织领导下的村民自治制度，积极探索村民自治的有效实现形式，有利于农村基层民主的多样化发展，巩固党在农村的执政地位，保证人民群众当家做主。现阶段，安徽省全椒县大季村为了解决以行政村为单元实施村民自治的通行做法所带来的自治能力弱、自治效果不佳、自治“空心化”等问题，创新乡村治理机制，探索出了在行政村层面与自然村(片区)层面以“两级联动、复合自治”为特征的村民自治有效实现形式。这一创新理念和实践增强了农村治理的整体性、协同性、精准性、高效性，推动了农村基层民主发展。

一、双重困境中的村民自治实践

村民自治已经历了30多年的发展，在一定程度上推动了我国政治民主化进程，维护了乡村社会的稳定和发展。然而，在我国全面深化改革的现阶段，乡村治理模式不断变革，村民自治在组织效力的发挥和功能效度的运行过程中面临着一些困境，村民自治越来越“形式化”，乡村民主实践的活力得不到充分释放，难以承载起自下而上推动民主政治发展的重任，无法实现有效的村民自治。

(一)组织效力困境

1998年，全国人民代表大会常务委员会修订通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，将村民委员会设立在行政村一级，由此村民自治的实现形式以行政村为基础而展开。然而，随着转型期中国乡村社会的发展，从自治角度看，以行政村为基础开展村民自治遭遇了体制性障碍[2]。从制度设计上考虑，建制村(行政村)更多是基于国家统一管理的需要，并且在设立之初更偏向有利于经济发展和社会管理，而不是便于群众自治，由此来看，建制村规模较大更符合初衷。但自治属于群众直接参与行为，过大的规模和过多的人口不便于群众自治，而且行政村往往包含十几个、二十几个自然村，村民人数也达到三千至五六千人不等，村委会的服务半径过大，公共服务很难落实，自治的经济和社会成本太高[3]。由于居住分散，大多数村民也互不认识，难以开展有效互助。特别是2006年废除农业税之后，村民失去了与乡镇政府的唯一利益纽带，因而产生了对于村民自治的参与冷漠；民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等直接民主形式因自治规模在地域和人数上的双重扩展而在村民自治实践中难以有效开展[4]。

此外，大量的行政任务要通过行政村一级的村民委员会加以落实，然而由于村里工作较多，村干部职数却较少，村干部疲于完成行政任务而忽视自治要求，使村民自治长期处于各种行政压力下的“紧约束”状态，不可避免地有行政化倾向。而且除村委会外无其他功能组织分散自治任务，村委会工作人员因繁杂的事务而无暇顾及群众意愿，导致民意表达和群众参与的渠道不顺畅，在缺乏组织引导、村民自治空间被压缩的情况下，难以发挥群众的主体作用和积极性去参与乡村振兴。从实施村民自治制度30多年的发展实践看，行政村层面推动实施村民自治使村民自治过程中出现行政抑制自治、他治代替自治、自治流于形式现象，且自治效果并不显著，甚至陷入制度“空转”，难以“落地”的状态。

(二)功能效度困境

随着村民自治的发展，作为一种外部性制度安排，村民自治正在内化为亿万村民不可剥夺和不可转让的民主权利。但实际上在内化过程中却不可避免地出现了一些功能运行障碍，导致自治效果不尽如人意。首先，村民自治运行本身的结构性失衡以及部分功能的欠缺导致其运行失灵。在推进村民自治所要实现的“四个民主”中，民主选举因具有社会轰动效应而受到普遍关注和大力推进，甚至有些地方过度重视村级换届选举，而忽视了其他制度建设，民主决策、民主管理和民主监督因未得到应有的关注而滞后，导致不少村级干部和村民认为村民自治就是干部选举，而且有时不可避免地会出现一些因不可控因素导致选举不公的现象，使村民对自身选举权的真实性、有效性往往呈怀疑态度，甚至逐渐对村民自治制度失去信心。在村民自治广泛推行的情况下，不少村庄依然是由村委会和村党支部的少数人进行决策和管理，即精英决策和精英管理。村民会议和村民代表会议似乎只是“空架子”，小事由村民讨论，大事由村领导个人决策，决策无程序、办事无规范使得多数村民被排除在决策之外。村级民主决策制度的不规范、民主管理制度的不健全以及民主监督层面的缺失，使得村民自治自我管理、自我教育、自我服务的功能严重萎缩。

其次，我国正处于“全能政府”向“服务政府”职能转变的过渡初期，不可避免地会受到旧体制结构和观念的限制和影响，使得大多数村委会通常所面对的外部治理结构仍旧摆脱不了压力型、命令型为主的治理形式。乡镇作为行政链条最底端的层级成为了层层压力的最终承受者，担负了许多本该由上级政府承担的公共事务，农民作为公共事务的主体必然与其密切相关，乡镇政府若想高质量完成任务，或多或少会具有一些强烈的控制村级权力运行的倾向，这也就是目前一些乡镇过度干预村民自治[5]。基层政府对村民自治运行的过度干预、村委会逐渐行政化的倾向，一方面不利于村民自治组织的发展和完善，另一方面也使村级治理所需的社会基础，比如制度供给、资源分配、资金支持等方面十分有限，缺乏内生动力[6]，进一步导致乡村关系出现“行政权”与“自治权”错位与越权现象，既大大降低了基层政府社会管理和公共服务的效能，也严重影响了村委会自治功能的发挥[7]。

最后，村民民主监督作为村民自治机制的重要保障，发挥着至关重要的作用。然而在村民自治实际运行过程中，由于监督成本高、风险大且村民对村委会的权力监督能力比较有限，伴随着当前具有监督权力和能力的基层管理部门和司法机关由于种种原因逐渐退出村民自治组织的运行，在很多方面难以起到直接管理的作用，又因公权力监督力度的不足、村民自治组织监督效力低下给一些村民自治组织和村干部成员留下了相当大的权力寻租空间，由此滋生更严重的腐败现象。行政村层面与自然村层面以及相互之间监督机制的缺乏使得各层级村民与村干部之间存在信息互通不畅、村务实情不全等问题，因此很难实施有效监督。此外，部分农民民主意识和法律认知度较低以及对违规违法行为辨识度不足而集体淡漠，以至于出现违法违规行为，却抱着“多一事不如少一事”的心理放弃维权。因此，自治制度的自我调整功能陷于瘫痪，民主监督机制的缺乏使得村民自治在运行中存在很大的漏洞。

二、复合自治：对村民自治现实困境的有效解构

为了缓解当前村民自治发展停滞不前的现状，健全完善村党组织领导下充满活力的村民自治制度，并有效解构村民自治的双重困境，在部分农村地区探索出以行政村层面和自然村(片区)层面两级联动为特征的村民自治有效实现形式——“复合自治”，它指的是在行政村层面和自然村(片区)层面分别建立村民自治的制度体系和组织体系，同时自然村(片区)层面接受行政村“两委”的领导，两个层面之间有效互动。蕴含着以多元主体整合化和协商民主法治化为特征的复合民主，为当前村民自治出现困境的地区提供了可参考的自治形式，在一定程度上推动了村民自治的发展。

安徽省全椒县大季村位于全椒县近郊，村域面积15.2平方公里。2013年安徽荣鸿公司现代农业产业园入驻该村，流转土地1.8万亩，村内大部分劳动力在产业园务工，村集体经济年收入达到40万元。全村共33个村民组，人口总数为4 227人。2017年初该村被民政部列为全国首批以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点，为有效破解新形势下乡村治理难题，在自然村层面按照“因地制宜、利益相关、群众自愿、规模适度”等原则，全村33个村民小组按照将相邻2—4个自然村联合组成片区单元、某个较大自然村独自成为1个单元、13个自然村集中搬迁至1个新型农村社区这三种类型，重新组建成11个自然村(片区)，开展村民自治试点工作。在行政村层面，除了充分发挥原有的组织效力之外，还增设了村社区协商委员会，形成“党组织+一会三委”的组织体系，即党组织领导下的村民(代表)会议、村民委员会、村务监督委员会和村社区协商委员会。村社区协商委员会以在不同利益村民间发挥更有效的沟通协调作用，充分调动了村民有序参与基层公共事务的积极性，使各方利益更加均衡地体现在决策之中，从而达到了消解矛盾、服务农村发展的效果。同时，在11个自然村(片区)层面对应设立11个村民理事会，形成了自然村(片区)层面“党组织+两会一组”的组织体系，即自然村(片区)层面党支部或联合党支部，片区村民(户代表)会议、片区村民理事会、片区村民监督小组等新型片区组织，分别行使领导权、决策权、协商治理权和监督权等。村民理事会既上联党委政府和村“两委”，又下接群众，使党和政府的路线、方针、政策与村民的意愿、利益、需求形成有效互动，是党、政、村、民四个方面有效沟通的纽带和桥梁，成为上级党委政府和村“两委”在农村基层治理的得力助手。此外，行政村与自然村(片区)两个层面之间的有效互动最为关键，通过行政村层面对自然村层面的领导指导，自然村层面对上级任务的落实以及两层面之间的双向监督等互动方式，两个层面的村民自治组织体系更为完善，两个层面之间形成上下分工和相互协作的联动关系，各层级功能之间实现优势互补、资源共享，使得村民自治制度“充分落地”并有效运转。本文即以该村为典型，同时结合全国各地在探索以村民小组或村民集中居住点为基本单元的村民自治实现形式多样化中的实践成果和理论成果，对同属这一类型的或近似类型的由“两级联动”为基本特征的复合自治形式进行深入剖析。

(一)行政村层面：增设新的自治组织载体，拓展协商功能

随着我国经济社会转型发展，乡村社会治理正在发生深刻变化。在社会生活中，村民群众利益诉求多元化和民主参与乡村管理的愿望，正在与日趋严重的乡村治理行政化倾向不断交集碰撞，引发了许多新的情况和矛盾[8]，传统的“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”等基层群众自治要素已不能满足当前村民协商参与的制度化需要。正如哈贝马斯在20世纪90年代为了解决晚期资本主义的合法性危机所提出的“商谈民主”，或称“协商民主”，通常是将所有利益相关者聚集起来，共同交流讨论、协商对话，形成一种公民间的政治共识，建造一个“无统治的、民主、公正、和谐”的社会[9]。随着全国村民自治有效实现形式多样化实践的合理有序推进，很多地区在村民委员会的“四个民主”之外拓展出“民主协商”的职能，在行政村层面增设以协商为核心的组织载体，有利于实现公共利益和村民利益的最大化。

以前行政村层面村民自治通常是由村党组织领导下的村民委员会、村民(代表)会议和村务监督委员会等组织实现的，这些组织分别发挥着政治领导、行政自治、监督自治和决策自治的作用，然而在不断扩大基层民主的今天，有些地区探索出了村民自治的新形式，都与复合自治有着相似之处，比如广东省云浮市“组为基础，三级联动”模式中的“社区服务合作社”①、海南省文昌市的“村务民主协商会”②以及安徽省全椒县的“村社区协商委员会”等。由众多实践看，在行政村层面建立社区协商委员会，首先使行政村的自治组织更加多元化。一方面协商委员会成员包含了其他各级组织代表，权力主体更加多元，另一方面从行政村组织结构上看，社区协商委员会的设置丰富了行政村一级组织体系，使权力运行更加均衡，能够很大程度上就涉及村民切身利益的公共事务、公益事业以及村民反映强烈、迫切要求解决的实际困难和问题等进行协商，实现公共利益和村民利益。其次，社区协商委员会的设置使行政村自治在制度上更加系统化，它通过坚持有事多协商、遇事多协商、做事多协商的原则，制定和落实较为健全的协商规则，让自治权力的运行和制约贯穿于整个提事、定事、议事、决事、办事、评事的协商过程，围绕宣传党和政府的方针政策、以群众意愿为原则解决群众实际困难和问题、化解矛盾纠纷、维护社会和谐稳定，实现基层协商民主健康发展；社区协商委员会使行政村自治在功能上更加协同化，它在村党组织领导和村委会牵头下，自觉接受村务监督委员会的监督，能够有效弥补主体间协商地位不平等和协商对象代表性不足、协商过程不够规范、协商结果难以落地等问题导致的农村治理短板，通过扩大有序参与，推进信息公开，加强议事协商，强化权力监督，使各自治组织主体之间的功能互为补充，协调运行，做到协商于民、协商为民。总之，通过推行农村社区协商工作，使行政村层面村民委员会的自治事务压力得以减轻，各组织职能划分更加明确，有效减弱了村民自治的“行政性”，有利于推动村民自治下沉和创新社区治理。

(二)自然村(片区)层面：创设新的自治层级，保障自治落地

我国村民自治经过了30多年的制度变迁和实践发展，形成了丰富的实践成果，但同时面对日益变化的外部环境，一些以行政村为组织单元的地方存在着行政抑制自治、他治替代自治、自治流于形式等倾向，导致村民自治出现了困境。为了突破这种困境，许多地区以一个或几个相邻的自然村为单元(片区)，在行政村这一大的自治单元下创设一个新的最基层的自治层级，它们的共同点在于都是在建制村之下，利用乡村村落来建立自己相应的自治组织，且大多数都称理事会，这是对村民自治有效实现形式的全新设计。

比如广东云浮的“组为基础，三级联动”模式③、广西河池的“屯级党群共治”④，以及湖北秭归“村落自治”模式⑤等，由众多村民自治新模式的成效可以看出，从行政村层面的村民自治下沉至自然村这一改革创新有效地解决了农村因村民人数众多、居住分散、交通不便、集体资源和资产权属关系复杂而使村委会管辖半径过大、内部利益协调成本过高、村庄采取集体行动困难，最终导致村民自治形式化严重、村民意愿表达不畅、基础设施和公共服务难以共享等问题。首先，自然村(片区)层面为基础的“党组织—村民(户代表)会议—村民监督小组—村民理事会”等类似的自治架构使得自然村层面的自治组织主体更加多元，自治组织载体更加多维，并分别发挥着政治领导、决策自治、监督自治以及协商自治的作用；其次，在村民理事会的设立之初，乡镇政府可依照相关法律政策，结合本地实际情况，自行起草和制定具有地方特色的村民理事会自治章程、选举办法、议事流程、工作清单、奖补办法、移风易俗和树文明新风实施方案、关爱弱势群体结对帮扶方案等制度规范，使其自然村(片区)层面的自治制度更加系统化；最后，村民理事会的设立在自然村(片区)层面的村民自治中起着配合协助村委会展开工作、组织办理片区公益事业和服务生产生活的关键作用[10]。此外，村民理事会对村公共事务，实行“一事一议”工作法，按照民主“提事、定事、议事、决事、办事、评事”的议事程序进行民主协商议事，并服从上级和同级党组织的领导、执行片区村民(户代表)会议决定、接受片区村民监督小组监督、吸纳行政村的涉农支持补助资金和自然村的财力人力支持，为解决行政村和自然村自治组织因辖区过大或过小导致的治理短板问题提供协商议事场合及配套服务，形成村民自治功能互补与协调、自治力度从低功率向高效用迈进、村容村貌改善的新局面。总之，自然村(片区)层面村民理事会的创设，有力地解决了因行政村范围过大而难以有效开展村民自治任务的问题，开拓了村民参与自治的新渠道，激发了村民的主人翁意识和内动力，发挥了村民自身的主体作用，调动了村民参与农村基层治理的热情[11]，有效实现了农村有人管事、有章理事、有钱办事、治理有效、服务完善、文明祥和的村民自治效果。

(三)行政村层面与自然村(片区)层面：两级联动提升复合自治效果

“两级联动、复合自治”这一新型村民自治有效实现形式，关键在于行政村与自然村(片区)上下两层组织间的有效互动并产生乡村治理最大复合动力。主要表现在以下三个方面：第一，行政村层面与自然村(片区)层面的领导、指导作用。首先行政村层面或自然村片区层面基层党组织是整个村级事务的领导核心，其他各组织之间存在必要的分工协作和紧密的联动关系，在基层党组织的领导下共同推动了农村基层自治“选举民主、决策民主、管理民主、监督民主、协商民主”等五大民主的协调发展。例如行政村层面基层党组织发挥领导核心关键作用，领导与支持村民委员会行使职权，依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利；乡镇政府与村委会是指导关系绝非领导关系，它给村委会的工作提供指导、支持和帮助，作为基层群众自治组织，乡镇政府的指导使其在开展自治活动时能够更加合法化、科学化、高效化。其次，行政村层面与自然村(片区)层面之间，党总支对下属党支部或党小组存在着领导与被领导的关系，党支部或党小组负责贯彻执行党总支下发的任务，坚持党的路线、方针、政策不动摇。村委会与村民理事会存在着指导与被指导的关系，村民理事会配合、协助村民委员会开展工作，村民委员会支持、指导村民理事会组织村民开展精神文明建设、兴办公益事业。行政村层面与自然村(片区)层面组织体系的完善、各自组织功能的发挥以及两个层面之间有效的领导与指导，使村民自治活动的开展更加规范、有序，双层组织效力的发挥更加协同，有利于形成农村“双层多元共治”的和谐局面。

第二，自然村(片区)层面对行政村层面任务的落实与本层面自治活动的组织。在上级党委政府和行政村在法律政策的贯彻实施、基层党组织的建设重构、自治片区的划分、村民理事会的设立运行、自治能力的培训和提升、人力物力的给予等方面给予自然村片区充分支持的前提下，在自然村(片区)层面村民自治功能的运转阶段，自然村(片区)对行政村自治的有效响应、内动和促进十分关键。行政村自治如果最终不下沉到自然村(片区)层面，没有自然村(片区)的响应，自治就面临空转和落空的风险。行政村由多个村民小组、自然村和居民集中点组成，既有行政村层面上的自治事务，也有落实到具体自然村(片区)层面的具体自治事务，自然村(片区)在法律政策落实、项目落地、资金落位、任务落人等众多方面承接了行政村自治下沉的功能。随着自然村(片区)集体经济壮大，基础设施改善，村容村貌改观，矛盾纠纷化解，村民权益维护，服务生产生活能力增强，初期的外力推动型自治逐渐演变成为中后期的内力主导型自治，由此自然村(片区)层面自身内生动力得以激发，村民团结办事能力得以凝聚，自治能力得以成长和维系，反过来促进了行政村自治，最终使得行政村自治与自然村(片区)自治在横向与纵向层面的有效内动、互动和联动成为可能。

第三，行政村层面和自然村(片区)层面的自我监督以及相互监督共同构成对村民自治的监督体系。村级的民主监督是村民自治的重要组成部分，加强村级民主监督，是维护基层稳定的重要保障。行政村层面监督以村务监督委员会等形式展开，充分尊重全体村民的意愿，自觉接受村党总支的政治领导和全体村民的监督。一方面对村民会议或村民代表会议负责，明确自身基本职责与权利义务，以及履职方式与工作要求，依法行使村民(代表)会议赋予的履职权、知情权、调查权、审核权、建议权、提议权、报告权等权利。另一方面，对村庄整治、土地流转、补偿安置、道路兴修、低保发放等重要村务尤其是建设资金、扶贫资金开支等重大的财务活动，坚持事前、事中、事后的全程监督，确保村民公开、财务公开、民主评议等各项工作落到实处，保障村民自治权利。自然村(片区)层面以村民监督小组或监督代表等形式展开，片区村务监督小组或代表由片区村民(户代表)会议推选产生，对其负责并受其监督，同时又对村民理事会进行监督。首先对于村民(户)代表会议决议情况进行监督并保证村务公开的真实性，其次对村民理事会协商议事过程进行监督，防止协商议事“形式化”现象的出现，最后对自然村(片区)层面村干部效能作风的监督，防止贪污腐败等不良风气的盛行，推动党风廉政建设。此外，行政村层面村务监督委员会也指导和帮助着自然村(片区)层面村务监督小组的工作，使民主监督环节更加健全确保了两个层面协商议事、决策制定、落实执行、监督反馈制度的有效衔接和横纵联动。

在全国各地村民自治实践过程中，应当鼓励结合实际情况探索适宜的村民自治有效实现形式。对于类似安徽省全椒县大季村这种村域较广、人口数量较多、居住分散且基本无土地矛盾的地方，较为适合采用复合自治的村民自治实现形式，能够充分实现两级联动所带动的党组织领导更加坚强有力、村民自治效果更加落地生根等成效。但也应看到，在各地实践中仍存在一些问题亟待解决，比如各片区间交叉性公共事务如何有效治理，村委会与各片区村民理事会在权、责、利方面如何合理分工，以及如何对村民理事会开展自治活动进行考核，这些问题的逐步解决将会更加完善“复合自治”这一村民自治创新形式，使之成为探索村民自治实现形式的一个有效模式，推动构建多层面多类型的村民自治实现形式体系。

注释：

①广东云浮“组为基础、三级联动”模式，在行政村一级设立社区服务合作社，乡镇政府设置专人在村办理公共事务，有效破解了农村“一事一议”的难题，在发挥议事协商职能的同时将村民自治机制由村向上扩展到乡镇，为村民参与乡镇事务管理提供了制度性平台，促使政府基层治理民主化。

②2015年海南省文昌市在全省率先成立村务民主协商会，探索构建“一核”(党组织)、“两委”(村委会、村务监督委员会)加“一会”(村务民主协商会)为载体的乡村治理结构，不仅推动了村务解决、矛盾消解，也调动了群众参与公共事务的积极性，乡村综合治理水平明显提升。

③广东云浮“组为基础、三级联动”模式：所谓“三级”是在组、村、乡(镇)三级建立理事会，形成三级联动机制，以此达到“官民互通、分级治理、相互促进”的自治格局，使“乡政”和“村治”通过理事会的方式可以实现有效衔接。

④广西河池的“屯级党群共治”模式：通过构建“一组三会”，即驻屯联合党小组、屯党群理事会、户主大会、产业协会等组织，形成了职责分明的屯级村民自治平台，屯级事务率先由驻屯联合党小组提议，再由屯党群理事会进行商议，最终交由屯户主代表会议决定，此模式发挥了基层党员引领作用，扩展了村民自治参与渠道，有效实现了党的主张和群众意愿的有机统一。

⑤湖北秭归“村落自治”模式：以村落为单位、以村落理事会为平台，以“一长八员”为基础，充分发挥村落“地域相近、文化相连、利益相关”的优势资源，形成“两级自治、分类治理、民主导向”的农村基层治理新格局，实现“行政与自治的相对分离、政府管理与群众参与的良心互动”。