世界主要国家军队战略管理的理念和做法

陈 晓 王永强 商世民

内容提要：世界各国军队战略管理虽然有着不同的路径和模式，但体现出一些带有规律性、共同性的理念和做法。主要是：强调综合统筹，选定目标方向；强调平衡选项，调和矛盾冲突；强调灵敏适应，应对复杂变化；强调法治先行，破解难题急所；借鉴企业模式，强调精准运作。研究世界主要国家军队战略管理的理念和做法，对于加强我军战略管理具有启示和借鉴意义。

19世纪中期第二次工业革命后，西方国家首先将企业管理理念和方法运用于军事领域，现代军事管理由此产生。随着西方大型企业的规模不断扩大、竞争日趋激烈，企业管理更加关注研究现实运营以外的长期生存与发展问题，逐步形成了以确立内外政策、制定发展规划、实施综合调控为核心的战略管理理论。美军较早接受企业战略管理理念，持续推进以战略规划为核心的战略管理改革，对世界主要国家军队战略管理乃至军事管理变革产生重要影响。军队战略管理历经了由简单到复杂、由低级向高级不断发展完善的过程，正进入以经验智慧为内核、以效能提升为导向、靠法治方式来推进、用科学手段做支撑的当代形态。世界主要国家军队战略管理有着不同的路径和模式，分析其理性认识和运作方式，可以总结出一些带有规律性、共同性的理念和做法。

一、强调综合统筹，选定目标方向

（一）理念解析

确定方向是战略管理的前提。世界主要国家军队普遍认为，战略管理效能首先取决于形成正确的方向、做好正确的事情，不能只顾过程要素优化、单纯追求效率效益，“路子对”比“步子快”“成本低”更重要。一切军事管理活动都是围绕既定目标和方向展开的，不同层级的管理所关注的目标和方向各有侧重，战略管理处于军事管理的顶端，必须重点关注顶层目标方向和相应政策制度是否正确恰当，以及战略任务分解、各类资源配置是否与顶层目标一致匹配。在外部竞争环境复杂、内部利益诉求多元的情况下，综合统筹是确保方向正确和运行平稳的重要途径。综合判断各种环境因素的复杂变化，统筹考虑内部与外部、近期与远期、现实与潜在等多种关联问题，并形成国家意志、达成高层共识，对于战略管理效能的形成和提升至关重要。

（二）做法分析

整体运筹军事战略和国家战略。世界主要国家军队注重把军事战略纳入国家战略体系统筹考虑，确保军事战略能够体现国家根本利益、校准军事发展方向。美国战略研究界一直认为，在其国家创新系统中，防务政策是对美国经济、科技影响最大的公共政策领域之一，军事战略与国家战略之间的一体统筹尤为重要。美军主要从掌握军事行动绝对主动权、占领全球科技发展制高点、提供国家经济发展推动力等多个维度，综合考虑战略价值取向和军力发展规划，保持军事管理在战略层面的明确目标方向，保证国家军事系统功能输出和作用发挥的综合效能。

统一配置军队资源和国家资源。世界主要国家普遍注重通过顶层强力部门的协调运作，使战略目标方向与战略资源管理之间相互契合、军队资源配置与国家资源配置之间高度一致，保证核心战略领域、核心军事能力建设具有足够的、持续的、优质的资源保障。美国国防部作为政府的一个内阁部，通常以国家安全的名义保证政府调集社会资源的正当性，并致力于保护美国国防工业和骨干军工企业的竞争力，对美国科学技术及战略产业的发展有着决定性影响。美国国防部防务科学技术战略是实际上的美国国家科学技术发展战略，主导着国家科学技术发展的方向和资源配置。俄军在经济衰退、军费吃紧情况下，仍然注重借助国家力量，保持优先发展关键军事技术和战略武器。

各层级战略文件贯通管理全域。运用各种战略文件统一顶层认知、统筹战略资源、统合重大项目，是战略管理从谋划到执行的关键手段。世界主要国家军队长期通过系列化规范的战略文件，把战略目标方向和规划计划紧密关联起来，自上而下、从远到近进行战略层面的综合统筹。美国主要通过四年防务评估、防务规划指南、未来年（future years）防务规划、各军种规划计划等诸多文件，把国家当局的战略方针与决策最终变为可操作可度量的任务、项目和行动。

二、强调平衡选项，调和矛盾冲突

（一）理念解析

战略资源，是战略管理最主要的对象，而资源有限性与期望值最大化又是管理者面临的普遍而长期的矛盾。战略执行的首要问题是平衡各种需求、各方利益和各类资源，优先保证组织的整体目标、整体利益达到预期。平衡重在权衡关联事物的优先顺序和期望程度，从而做出正确的取舍、选出最好的方案，而不是平均任务、平推项目、平摊资源。对军事管理特别是战略管理而言，平衡选项需要分析并确定威胁、风险、目标、任务等优先顺序，最大限度凝聚各方共识、协调各类行动，避免局部优势抵消整体效能、部门利益凌驾组织目标。

（二）做法分析

运用战略文件从顶层谋划推进。通过国家权力机构发布战略文件，对体系工程进行谋划设计，是从顶层推进军事规划、预算、项目等方案生成和执行落地的重要方法。美国总统、国防部、参联会每年提交国会的诸多报告，以及用各种名义发布的战略文件，均在对威胁、风险、目标、任务等排出顺序，达成共识，并作为平衡选项的框架。

运用各种机制和机构进行全方位协调。机制和机构是进行平衡选项的管理主体，是调和矛盾冲突的组织保证。美军运用各种常态机制和常设机构，努力协调各层级、多领域的矛盾冲突，致力解决长期面临的军方与国会之分歧、军种利益之争夺、项目安排之统筹等难题。美国国会涉军委员会种类名目繁多，主要是两院军事委员会、拨款委员会，美军通过国防部和各军种立法联络机构，积极与国会相关委员会互动，争取国会采纳军方战略诉求和重大方案；通过各种跨军种委员会协调各军种各部门利益，对重大项目进行效能审查、选优定项、去重增效。

运用专业工具予以平衡优化。注重广泛引入、改造运用大型企业的平衡管理工具，开发运用维系军队战略管理运行的各类系统、程序、标准。北约国家军事管理逐级推广“平衡计分卡”，通过自上而下分解战略目标，明确各级职能部门、各个执行环节的战略目标、衡量指标，以及为达成战略目标各级应采取的关键行动方案，建立起以战略为中心的绩效管理体系，全面统一对战略的理解、沟通、分解、评价和反馈。

三、强调灵敏适应，应对复杂变化

（一）理念解析

军事是最具有不确定性和复杂性的领域，要求军事管理既要保持稳定性又要达成灵活性。能否适应内外变化、实现灵敏可控，是战略管理面临的普遍难题，也是不能回避的重点问题。灵敏适应重在针对内外环境变化和战略执行效果，及时调整决策并采取恰当行动。保持成熟稳定的管理模式与灵活可控的运行机制，善于合理运用弹性和张力，是实现战略管理灵敏适应的基本策略。持续推进微创新、微改革、微调整，是防止问题积少成多、解决难以一步到位的有效办法。

（二）做法分析

保持顶层战略架构稳中容变。维护核心战略本质，抓住基本问题不放，围绕总体战略目标临机应变，是世界主要国家战略管理的通行做法。美国两党在竞争战略特别是对华竞争战略上，本质从来都是一致的。美军为了维持全球主导地位，持续以技术领先优势确保军事优势、以全球抵达优势确保战略主动、以军事同盟优势确保行动先机，反映出万变不离其宗的一面。英国、德国等国家长期采取依附、跟从战略，借助北约安全机制保护伞维护自身安全、谋求最大利益。俄军极力维持并发展战略力量特别是核力量，谋求战略制衡能力，反映出以不变应万变的一面。

适时更新作战概念与规划计划。发达国家军队常态化、多形式地评估判断安全威胁，适时推出新的作战概念，灵活调整能力目标、项目安排和采办需求，满足应对现实威胁、潜在威胁等各类军事行动需要。美军面对不确定、复杂多变的战略环境，持续推进军事需求和作战概念的更新升级。美军参联会于2015年将“空海一体战”概念更新为“全球公域介入与机动联合概念”，2018年又提出“一体化战役联合概念”。为保持重大建设项目安排对环境变化的适应性，美军保持了合理的规划年限，其未来年份防务规划就是以5年为周期，逐年滚动更新，借以保证建设项目不断根据新的情况进行动态调整，实现战略设计和执行的迭代推进。

切实管控战略执行。世界主要国家军队注重综合运用评估方法手段，对各种管理对象进行灵活调控，增强战略管理适应环境、任务、装备等变化的敏感性和有效性。美军在人力资源领域指导军官进行职业规划管理，在装备领域进行全寿命周期管理等，旨在保持对建设和作战的资源需求做出灵敏响应。例如，考虑到作战需求改变、战场生存压力增大、单机价格上涨等原因，美军经过审慎评估，果断取消海军舰载激光器与电磁炮项目和陆军“科曼奇”直升机项目。此外，美军为避免因烦琐的法规审查而贻误时机，还通过制定具备法规性质的规范性文件，及时推进一些势在必行、军方可控的微调整、微改革。

四、强调法治先行，破解难题急所 ① 急所，源于围棋术语，指在棋形上紧要的争夺所在。——编者注

（一）理念解析

军事管理是国家层面的管理，军队重大行动战略管理和日常活动管理都必须纳入法治轨道运行，以法规的完备性、强制性、操作性来保障军事管理效能的提高。战略管理所关注的问题，特别当其涉及防务政策调整、组织体制改革、运作模式创新等事项时，往往会极大冲击固有思维方式、现有利益格局和传统路径依赖，唯有运用法治手段才能有效克服来自各方的障碍和阻力，致力推进改革强力洗牌、一贯到底、达成目标。重要领导人的强大意志和高度权威，成为立法推进军事领域重大改革的决定性因素；重大事件发生、重大技术突破、重大模式创新，成为推进军事管理改革的动力和机遇。

（二）做法分析

着眼实战需求驱动军事立法。美国、俄罗斯等国家军队注重从战争、竞争的失败失利中反思教训，把握成熟、有利的时机，运用法治手段强力推进体制机制改革。例如，在第二次世界大战、朝鲜战争、越南战争、海湾战争、阿富汗战争等重大节点，美国、俄罗斯、英国、德国等，均在国家和军队强力领导人的主导下，通过“国家安全法”“国防部改组法”或“国防部管理倡议决定”等法规，持续推动领导指挥架构、军政军令职权、战区划设调整改革，改进科技研发、战略打击、全球投送等重要领域的领导指挥机构设置，不断充实完善战略管理职能，优化战略管理流程。

依靠法治推动经费资源配置和重大项目执行。世界主要国家军队普遍强调将依法管理贯穿到战略管理全领域和各流程，注重通过顶层法律规范资源的配置和项目的执行，用法的权威性和刚性确保资源配置到位、项目执行落地。美军国防预算投向投量、兵力规模结构优化、装备研发采办、人员福利待遇保障等重大事项，均通过年度《国防授权法》、年度《国防拨款法》、2009年《武器系统采购改革法》、1984年《联邦采办条例》等进行规范，显示出国家指挥当局和立法机构对这些事项的集中掌控。

运用法律手段争取对军队的支援。美国依据年度《国防授权法》、1986年《联邦技术转移法》、1988年《国防部国内技术转让条例》、1992年《国防工业技术转轨、再投资和过渡法》等法律法规，促进军队与政府部门更加密切沟通协作，有效应对国内外重大安全事态；破除资源双向利用、军企深度合作的门槛壁垒，引导军方控制的风险投资公司，吸引并借助民力增强军事技术研发投入，同时拉动经济科技发展。美国还极力运用国际组织章程、国际条约和多边协议等占据法理优势，推动实施重大军事战略和各种军事行动，预先展开海外军力布局和战略通道布势。

强化依法实施问效问责。世界主要国家军队的战略管理，强调通过权威部门对项目设计和执行进行评估督导，利用问责确保资源运用成效。美国国防部设有成本评价和项目评估办公室，通过对重大事项、风险、选项等的分析，对各军种的计划进行年度评估，保证计划的合理性。美国陆军每季度都要举行会议，审查既定的战略性优先选项和测量标准，陆军系统采办审查委员会则负责监督指定采办计划的绩效。美国国会根据法令规定，适时要求军方官员到国会做证，回应预算执行绩效等方面质询，借以对美军施加压力，敦促其严格执行规划计划，保证执行绩效。

五、借鉴企业模式，强调精准运作

（一）理念解析

战略管理高度专业化，是达成精准、追求卓越的必由之路。企业战略管理与军队战略管理具有内在的一致性、天然的趋同性。前者致力关注如何生产适应市场竞争的定向产品，并在此过程中实现效益最大化；后者关注如何生成适应战争的军事能力，并在此过程中实现成本最小化。军事管理系统兼容企业管理模式、引进企业管理人才、运用企业管理工具，有利于促进改变传统保守惯性，有利于物化固化好的管理模式，保持军事管理创新的内外动力和效能价值。

（二）做法分析

推进以专家化为导向的战略管理人力资源政策。当代世界主要国家军队的战略管理人员已经日趋专业化，专业化的机构成为战略管理的主体力量。美国国防部有主计长/首席财务官办公室、成本评价与项目评估办公室等，参谋长联席会议下辖“战略规划和政策部”和“结构、资源和评估部”，军种设立负责作战和规划的副参谋长办公室、预算办公室、项目分析与评估办公室等。各职能部门普遍注重运用外部智力支持，吸纳“外脑”参与解决战略决策与执行的重大问题。美国与国家安全相关的咨询机构多达上千家，其中直接为军方服务的就有近百家，包括兰德公司、企业研究所、传统基金会、布鲁金斯学会、新美国安全中心等。俄罗斯国防部所属司局一般下设专门的规划局，如武装力量通信总局下设通信规划局，该局又下设通信作战规划处、通信网规划处等职能部门。俄军拟制规划过程中，重视吸纳科研部门参与规划方案咨询和论证，包括安全会议科学委员会、武装力量军事科学委员会、各种专家委员会、军事科学院、总参军事学院等。

借鉴运用大型企业首席管理官制度。首席管理官是世界主要国家军队借鉴大型企业首席官员制度而设立的职位，经历了从兼职到专职、从边缘到核心的转变。美军首席管理官原来由国防部常务副部长兼任，2018年成为专设岗位，目前主要负责国防部组织业务运行与共享业务，包括规划和流程、业务转型、绩效计量和管理、业务信息技术管理及改进活动和项目等。

广泛引入、改造运用企业战略管理工具。战略管理工具的运用，是当代战略管理的重要特征，是战略管理从传统到现代的重要标志。美国国防部系统推崇和运用大型企业的“战略评估”“路线图管理”“平衡管理”“知识管理”“精益-六西格玛”①精益-六西格玛，即Lean-Six Sigma，系日本丰田公司的精益生产与美国摩托罗拉公司的六西格玛管理。等战略管理工具。通过推广运用“精益-六西格玛”管理，美国陆军仅2009年一年就节省数十亿美元；美国海军仅在一个项目上就节省数千万美元，另一个项目的申请周期缩短了一半。美军战略管理工具的原理是科学的、技术是先进的，但有时也暴露出过于烦琐、难以操作等问题，有些在实际运用中会流于形式。