美国“福特”级航母研制的合同式管理及启示

叶 夏 杨效敏

内容提要：美国政府通过科研合同的形式，对军事科研项目进行有效管理，并建立了合适的管理组织架构，形成了比较完善的管理制度。美国海军新一代“福特”级航母的研制过程，充分体现了合同式管理的特点与优势，可为我加强军事科研项目合同式管理提供参考和借鉴。

军事科研项目合同式管理，在美军整个科研管理中发挥了举足轻重的作用。本文以“福特”级航母研制作为案例，分析美国军事科研项目合同式管理的经验教训，以期为加强我国军事科研项目管理提供借鉴和参考。

一、 合同式管理的主要做法

“福特”级航母从立项到下水，先后经历了克林顿、小布什和奥巴马三届政府，包括前期探索和军事需求分析、方案设计、初步设计、合同设计、施工建造6个阶段。合同式管理在其间发挥了重要作用，使项目研制得以稳步推进。

（一）建立完善的管理机构

美国的军事科研项目管理体系，采用项目管理和合同式管理分开的方法，分别由项目执行办公室和合同式管理机构负责。以“福特”级航母项目为例，美国海军海上系统司令部（Naval Sea Systems Command, NAVSEA），是保证航母项目按时、按约定价格完成研发、交付和维护的总责任单位。负责航母项目管理的机构很多，主要有5个管理部门。

航母项目执行办公室。该办公室是项目管理的核心机构，全面负责项目的管理工作。行政上直接隶属于海军海上系统司令部，业务上受负责研发和采办的海军副部长直接领导。航母项目执行官是航母项目执行的最高负责人。其下设两个项目办公室：即当前航母项目办公室和未来航母项目办公室。办公室具有全寿命全系统管理职责，在计划管理、技术管理、合同订立等方面是牵头单位，联合相关业务主管部门共同开展工作。

海上系统司令部合同部。海上系统司令部下设合同部，该部有多个分部门，具体负责不同类型的合同，如研制合同、维修合同等。主要负责采办策略和采办计划的制订，规定采办方式，合同的招标、谈判和售出，管理合同的执行。

舰船修造监管处。该处与我国军代局职能相似，是美国海军海上系统司令部现场技术、合同和商务的军方代表，在所有重要的造船企业有驻地代表办公室，负责为舰队、国防部和其他政府用户对私营企业中的造船、舰艇维修、保养和现代化进行合同管理和项目管理。在其管辖地区外的一些小型造船企业由国防合同管理局负责。

国防合同管理局。该局是美国联邦政府机构，为国防部进行合同管理，由国防部负责研发和采办的副部长管理和指导。例如，海军舰艇的合同，由海上系统司令部下的船舰监造维修养护总监处管理，在承包商集中地区设有负责合同管理的地区办事处，在大型厂商设有驻厂代表办公室。

国防合同审计局。该局受国防部负责审计工作的副部长（主计长/首席财务官）管理和指导，为美国国防部进行所有合同的审计和合同支付工作，为国防部所有有关采办和合同管理的部门提供合同及子承包商的账目咨询。

在航母项目执行过程中，监造处与项目办公室保持密切合作，保证承包商如期履行合同，及时反映承包商的工程、质量、安全等情况。项目办公室通过监造处与国防合同审计局保持联系。审计局的首要工作是审价审计，其次是协助监造处进行合同管理。各项目管理机构相互协作，保证航母项目的顺利实施和合同的认真履行。

（二）选择合适的合同模式

合同式管理，是美国海军航母项目管理的重要内容，贯穿于项目的各个阶段，选择合适的合同模式，可使项目顺利推进。

确定合同类型。美国国防部所采用的合同类型很多，从涉及的费用要素看，主要分为定价合同和成本补偿合同。在选择合同类型时，通常由合同签订官在听取主管技术人员的意见、建议和考虑履行合同的风险程度等因素后，与预定的承包商进行协商来选定。为了降低风险并促进竞争，美国国防部一般采用分阶段选择不同合同的策略。对于研制计划，特别是重大防御系统的研制计划，通常是采用成本补偿型合同。比如，在研制计划的最后阶段或技术风险很小的情况下，多采用定价合同。

选择承包商。为了有足够数量的承包商能够自由参与军事科研项目竞争，使军方各方面受益，美国通常采用招标或谈判的方式来选择承包商。比如，纽波特纽斯造船厂（Newport News Shipbuilding & Drydock Company, NNS）是美国唯一能够建造大型甲板、核动力航母的造船厂，因此，成为“福特”级航母项目的指定承包商。此外，航母项目中一些先进设备的研制，也采用招标的方式。

（三） 对合同履行实施严格监督和审计

合同的履行监督和审计，是合同目标最终能否实现、合同双方利益能否体现的关键环节。美国海军形成了比较成熟的合同履行监督和审计体制。由监造处与国防合同管理局、国防合同审计局共同组成美国海军的合同监督、审计体系。项目办公室通过签署委托书，将合同履行监督职能委托给监造处。在“福特”级航母项目中，合同签订前，审计局审查承包商定价是否合理；合同签订后，由监造处对其研制进行监督管理。通常由合同签订部门派驻签订官，监督合同履行。同时，国防合同审计局全程审计监督，保障合同订立与履行，作为监造官的合同管理顾问与监造处保持密切关系。合同履行完毕后，对其进行后审计，再由国防财务与会计局拨款。另外，在项目的监督审计中，美国国防部国防财务会计局、国防合同审计局，海军审计局，政府问责署都会参与其中。海军审计局、政府问责署每年都要对重大科研项目合同订立与履行情况进行审计，除了向上级汇报，还要进行公示。

二、 合同式管理中的问题及处理

首艘“福特”号航母作为采用大量新技术的新一代航母，在履行合同过程中遇到了诸多问题。对此，美军采取一系列相应措施予以解决。

（一）合同执行中出现的问题

“福特”号航母采用的电磁弹射装置、双波段雷达、涡轮电力阻拦装置等一系列新技术，需要进行大量陆上和舰上试验。由于试验多次失败，研制进度缓慢，导致交付时间一推再推；材料短缺、关键技术研制滞后，致使建造工程难以按预定进度完成。最终，“福特”号航母的采购费用严重超支。

（二）采取的应对措施

对于“福特”号航母建造过程中出现的问题，美国海军采取了一系列应对措施。一是通过优化供应量、优化设备订购顺序、多船采购等方法，降低建造费用。二是采用两阶段交付策略，提高建造效率和财政承受能力。不仅最大限度降低建造成本，还为美国海军争取了充裕时间来选择和更换装备。三是优化建造流程，提升建造效率，降低建造成本。四是提高初期合同中的偏低定价，调动承包商技术创新和完成合同的积极性。

三、 对我军事科研管理的启示

美国日渐完善的军事科研合同式管理体制，以及针对问题及时纠偏和调整的举措，可为我军事科研项目合同式管理提供参考和借鉴。

（一） 完善科研项目合同式管理组织模式

目前，我军科研合同式管理组织较为分散，管理标准不一。随着国防和军队改革的进一步深化，军队法制化管理水平的不断提高，应探索建立统一的、综合型的军事科研合同式管理机构，对全军科研合同实施全面的监督、检查和审计。一是增设法律、技术、财务等相关组织，行使管理职责，将集中规划、分层组织与分散、灵活的技术开发过程有机结合起来。二是推行矩阵式管理模式，加强与相关部门的工作联系。将不同部门、不同专业的人员组合在一起，协调各部门工作，密切各机构之间的关系，简化工作程序，力争缩短周期、降低费用、提高效率。

（二） 指导军事科研合同顺利履行

在合同执行过程中，指导鼓励合同得以顺利履行，是军事科研过程的一项重要内容，直接关系到能否保质保量完成项目任务。一是通过选择合适的合同类型，将国防利益最大化。采取有效方法刺激、鼓励承担科研任务的科研院所或军工企业等建立质量管理体系。二是指导并监督合同履行。合同委托方及驻厂军代表应加强监督检查。在重要节点检查后，合同双方还应跟踪评估后续合同履行过程中的风险。

（三）完善军事科研合同式管理制度

合同式管理是一个系统性、动态性的过程。需要结合实际，及时采取应对措施。因此，应建立一套动静结合的管理制度。一是建立完善合同执行的法规体系。运用法治手段，增大军事科研合同式管理力度，提高合同履约率，提高科研经费使用效益。二是建立灵活的反应机制。改革现行合同式管理制度，以简化流程、提高效率；及时发现合同履行中的问题，积极采取应对措施，督促其改进。三是注重运用仲裁手段解决合同纠纷问题。对执行合同中发生的违约现象，应通过第三方进行仲裁解决。