预备役部队建设发展历史与改革思考

于 杰 尹大勇

内容提要：我军预备役部队整体建设上虽然取得了明显成效，但存在的矛盾问题还很多，亟待深化调整改革予以解决。必须围绕一体化联合作战需要明确职能任务，适应军队领导指挥体制变化调整相关权责，着眼建强武装力量体系确定规模结构，面向不同方向战略需求科学编组布局，贯彻军民融合深度发展战略配套装备保障。

预备役部队作为国家武装力量体系和我军建制序列的重要组成，自1983年恢复组建35年来，为推进中国特色军事变革、维护国家安全稳定和全面建成小康社会作出了重要贡献。在中国特色社会主义进入新时代，国防和军队改革向纵深发展的大背景下，回顾历史、分析现状、展望未来，对于加快推进预备役部队调整改革具有重大意义。

一、预备役部队建设发展的历史回顾

我军早在1955年就开始了预备役部队建设的探索，先后组建10个预备役训练师，虽由于没有处理好民兵和预备役的关系，于1957年依据中央命令取消，但这次尝试为后来重新组建真正意义上的预备役部队提供了实践经验。

（一）奠基起步阶段（1983年至1990年）

党的十一届三中全会后，中央军委确立了实行精干的常备军和强大的后备力量相结合，走中国特色精兵之路的战略方针，决定恢复预备役制度。1983年，按照就地整编形式相继组建预备役部队，统一授予军旗和番号。1984年，确定了预备役部队的领导管理权限和组织编制管理要求。1985年，明确预备役部队实行统一编制，分别对军事训练、政治工作、后勤保障等作出具体规定。1986年，正式列入人民解放军建制序列。1988年，明确部署和调动批准权限。1989年，召开全军预备役部队工作会议，提出以战斗力为标准，全面加强预备役部队建设，随后又颁布预备役部队军事训练大纲。这一时期，预备役部队正式登上中国军事舞台，制度机制逐步完善，各项建设有序展开。

（二）巩固发展阶段（1991年至2000年）

1991年，按照“保持稳定、控制规模、打好基础、提高质量”的方针，将预备役部队纳入军队整体建设轨道。1992年，开始狠抓预备役部队基层建设。1994年，总结10年建设经验，明确加强预备役部队建设是军地共同责任，强调要纳入经济建设和国防建设总体规划，统筹兼顾、统一建设。1995年，通过《中华人民共和国预备役军官法》，规定预备役军官评授预备役军衔。1996年，提出预备役部队要突出重点、分类建设、提高质量，增大技术兵种比例，适当增加现役军人员额。从1997年开始，成立预备役部队调整改革研究论证小组，逐步压缩数量、调整布局，增设预备役保障部队，增加现役军官比例，于2000年完成调整改革。这一时期，预备役部队由原来的师、团制调整为师、旅、团制，共减少6个师，新增9个旅、15个独立团，总人数减少9万，现役军人增加1.3万，初步形成了具有中国特色的预备役部队建设模式。

（三）科学推进阶段（2001年至2013年）

2002年，着眼应对信息化条件下局部战争威胁，加强军事斗争准备，明确预备役部队与现役部队挂钩训练的组织实施。2004年，颁发《关于进一步加强预备役部队建设的意见》，对加强新世纪新阶段预备役部队全面建设作出了新的战略部署，按照保持现有规模、优化编成结构的思路，积极稳妥推进新一轮预备役部队体制编制调整改革（2005年底完成），部队整体结构编成更加合理。2008年，规范预备役军官战时征召工作。2009年，规范国防后备力量组建工作，明确军地各级、各有关部门的职责。2010年，修订《中华人民共和国预备役军官法》，规范选拔、职务、军衔、培训和征召等相关政策，进一步提高预备役军官队伍素质。2011年，预备役军官配发07式预备役军服。这一时期，预备役部队战时担负任务及指挥关系不断明确，与现役部队的挂钩训练常态展开，部队作战能力和全面建设有了新的提高。

（四）改革创新阶段（2014年至今）

党的十八大明确提出，要提高国防动员和后备力量建设质量。2014年7月30日，习主席视察福建预备役高炮师对预备役部队建设提出了更高要求。2016年，军队领导指挥体制改革后，陆军预备役部队同省军区一并从原大军区体制转隶划归军委国防动员部领导管理。2017年2月，随着军队规模结构和力量编成改革，陆军预备役部队又从国防动员系统划归陆军领导管理。至此，军兵种预备役部队全部归所属军兵种统一领导管理。

通过简要回顾不难看出，预备役部队在实行百万大裁军战略调整的大背景下建立，随着形势任务和战略方针的发展而完善，虽经3次大的调整改革，但基本的目标定位、制度规范和运行机制没有发生根本性变化，预备役部队建设与战争形态深刻演变不相适应、与国家战略利益拓展不相适应、与国防和军队调整改革不相适应、与经济社会发展不相适应等“四个不适应”问题逐步凸显。

二、预备役部队当前存在的矛盾问题

由于种种原因，预备役部队现存的矛盾问题比较多，与强军要求有明显差距。有一些矛盾问题十分突出，严重制约预备役部队建设发展。

（一）职能定位不明确

新形势下军事战略方针明确了陆军“机动作战、立体攻防”的战略指导，改革后的国防动员系统将职能调整为“5＋2”（国防动员、兵役征集、国防教育、国防设施保护、双拥工作＋军民融合协调、老干部服务保障），预备役部队作为军种和国防动员两大系统的向下交汇点，具体的职能定位、建设思路、发展规划都没有进行明确。同时，预备役部队的领导管理、军事训练、武器装备等由所在军种负责，预备役人员整组和动员经费等保障则需要省军区（警备区）协调落实，而两大建制系统又缺乏有效的沟通协调机制，“由谁统、怎么统”的问题也亟待规范。

（二）规模结构不科学

现有预备役部队依然是“大陆军”格局和“作战型”结构，陆军类多、其他军种类少，作战型多、保障型少，传统类型多、新质力量少。全军预备役部队中步兵、炮兵等作战型部队约占41%，通信、工程、防化等支援保障类兵种部队仅占22%，工兵、舟桥、防化等军民通用型专业队伍约占13%，海、空、火、战支等军兵种主战专业技术力量比重不足10%。此外，网电攻防、远程输送、海上应急、无人作战等新质动员力量的储备缺口也不小。

（三）编组布局不合理

预备役部队建设考虑日常管理、经费投入因素多，考虑地域特点和作战需求少，与经济社会发展、区域战略要求、应对自然灾害贴得不紧。当前，各省（自治区、直辖市）基本上都有预备役部队，且大多是现役部队精简时就地调整组建，按照属地编组的原则进行整组建设，多数集中在大中城市、在党政机关，有的省份多则2～3个预备役师、若干个预备役旅团，有的省份仅有1个旅或2个团，区域差异、行业差异偏大。

（四）装备保障有代差

预备役部队的大型装备，多数是组建之初随同现役部队一起转隶而来，高炮、地炮普遍陈旧、性能落后，70%以上达到或接近最高服役年限，与现役部队存在明显“代差”。一些武器装备，如双35、双37、100型高炮，现役部队已淘汰、生产厂家不生产，需要修理时只能从其他武器上换件拼凑，平时组织实弹打靶都比较困难。其他特种车辆、工程机械等专业器材装备等普遍短缺。

三、预备役部队调整改革的对策思考

当前，国防和军队改革进入攻坚时期，深化预备役部队调整改革必须坚持以党的十九大、十九届三中全会精神为指导，全面贯彻新时代党的强军思想，贯彻新形势下军事战略方针，按照服务于军事斗争准备、服务于社会安全稳定、服务于经济社会发展的总体要求，以提高“两个能力”为牵引，优化力量结构，创新编组方式，推进一体建设，探索走出一条实战化、正规化、常态化的发展路子，切实把预备役部队建设提高到一个新水平。

（一）围绕一体化联合作战需要明确职能任务

信息化局部战争是诸军兵种一体的联合作战，是全域多维空间的立体攻防，是基于网络信息系统的体系对抗，客观需要预备役部队“面向三军、服务主战、支援保障、体系补差”。具体讲就是：预备役部队的职能定位由原来主要保障陆军部队向保障诸军兵种转变，由“平时应急、战时应战”并重向“战时应战为核心、平时应急为补充”转变，由直接参战为主向支援保障为主转变，由兵员补充为主向联合作战体系功能补差为主转变，由数量规模型向质量效能型转变，由人力密集型向科技密集型转变。同时，将与民兵组织和武警部队明显交叉重叠的部分职能任务，从预备役部队现有职能适度剥离，确保预备役部队将更多的时间和精力用于加强应战能力建设。

（二）适应军队领导指挥体制变化调整相关权责

预备役部队调整改革要适应“军委管总、战区主战、军种主建”的格局，明确各方担负权责，形成抓建整体合力。可采取3种方式：一是发挥战区统合作用。进一步厘清战区、国防动员系统、军兵种部队三者的权责，国防动员系统主要负责预备役部队的整组工作，协调地方政府保障通用装备物资。军兵种部队主要负责预备役部队领导管理、军事训练、武器装备等建设工作。在此基础上，战区负责统合辖区省军区系统和战区军兵种部队，协调解决好预备役部队相关问题。二是建设战区军兵种预备役管理机构。考虑在战区军兵种建立统管机构，平时对预备役部队实施领导管理，牵头与省军区系统建立协调关系，战时负有协助指挥职能，编入战区分域作战中心，纳入战区联合作战指挥链。三是组建中央军委预备役部队。参照联勤保障部队组建模式纳入军委直属，强化预备役部队的集中统管，合理区分职能定位，降低建制层级，采取“模块化”混合编组方式组建预备役旅、团，在编制上与现役部队保持一致，加快融入联合作战体系。

（三）着眼建强武装力量体系确定规模结构

把预备役部队作为武装力量整体战斗力生成的重要增长点，按照“增加规模、优化结构、统筹内外”的原则调整改革，实现对联合作战体系功能的结构性补充。增加规模：在减少基干民兵数量，压缩后备力量总体规模基础上，适度扩充预备役部队，可按照预备役与现役1：1比例进行充实（美军预备役部队和现役部队之比为1.2：1）。优化结构：一方面，要调整军兵种预备役部队结构。减少陆军类部队，增加海、空、火、战支等军兵种部队；减少步兵、炮兵等直接参战类部队，增加防空作战和支援保障类部队。另一方面，要增强新型领域作战和新型作战预备役力量。向太空、极地、深海、网电等新领域拓展，增加网电攻防、测绘导航、无人蜂群、人工智能等高科技专业力量和工兵、舟桥、防化、后装保障等军民融合度高的专业力量。突出重点：着眼形成与海洋强国战略要求和国家安全形势需要相适应的多元化海防力量体系，在建好内地预备役部队的基础上，突出海上方向预备役部队建设，提升预备役部队遂行海防斗争、海洋维权的能力，确保一旦需要能够拉得出、用得上、起作用。

（四）面向不同方向战略需求科学编组布局

从经济社会发展实际和信息化局部战争需要出发，综合衡量不同战略方向地位作用、受威胁程度、经济建设水平、人口数量等情况进行科学编组布局。在编组形式上，依托地域编组和依托行业系统编组相结合，按照“省（自治区、直辖市）建1个师，分区域建团，地（市）建营，县建连”的模式，把预备役部队编实建强。同时，改变原来属地就近动员模式，向行业系统机动支援转变，以营或连为单位在国家集中统管的企业、行业建立预备役部队。在力量布局上，以战略要地、大中城市、边海防地区、民族地区、自然灾害易发区为重点，合理调整现有预备役部队布局，适当减少现役部队比较密集省份和地区的预备役部队数量，加强首都防空区及东南沿海、边境、社会稳定系数低地区和自然灾害易发区的力量，逐步形成与地区安全形势相匹配、与战略方向任务相适应、与区域经济发展相协调的均衡型力量布局。

（五）贯彻军民融合深度发展战略配套装备保障

搞好预备役部队的跨军地改革，进一步拓宽装备保障渠道，理顺军队和地方对预备役部队的装备保障关系。专用武器装备，要纳入全军装备管理体系，统一规划、整体安排，归口负责装备的更新、补充、维修，尽可能配发新型装备，坚持成系统配装，改善预备役部队装备现状，逐步缩小与现役部队装备代差。抢险救灾装备，要按照谁使用、谁保障的原则，一般应由地方政府或有关部门购置配发并及时补充，预备役部队负责管理。军地通用装备，要加快动员征用立法进度，细化装备征用和经济补偿的具体标准，逐步建立军队配发、政府购置和地方征用相结合的装备保障体系。此外，要将原来的“动员—训练—装备”模式转换为“装备—训练—动员”模式，前置预备役部队的战备训练周期，不断提高人装结合遂行任务能力。