论党建对业委会建设的促进作用——以宜昌市西陵区为例

李悦田

（中共中央党校，北京 100091）

一、引 言

基层治理是国家治理最重要的组成部分之一，从长期的改革开放实践来看，很多治理观念和制度的创新都来自于基层群众最切实的需要。我国由农业国家向现代工业国家转型，在城市治理方面面临跨越式的发展。根据党的十九大报告精神，推动国家治理体系建设，实现治理能力治理能力现代化，满足人民日益增长的美好生活的需求，是我们党的重要目标。对于城市治理来讲，怎样使城市居民生活更有获得感，是城市基层治理实现目标的大方向。以城市治理为问题导向，湖北宜昌市西陵区展开了社区治理的创新工作。总结工作成果，根据中央意见精神的要求，西陵区委出台了《关于纵深推进“业委会组建100%覆盖工程”全面开展“五大重点行动”的实施方案》，试图解决顶层设计与基层治理的无缝衔接，使城市治理末梢能够明晰化，准确延伸到城市居民需要的地方。

二、以业委会组建为突破口实现城市治理末梢延伸

（一）业委会组建在城市治理中的优势

基层治理的很多改革都是由问题倒逼产生的，基层治理在实践中摸索出来的经验对于宏观层面的顶层设计具有重要的意义。逐步解决微观层面的问题才能最终实现宏观目标，基层治理才能取得切实成果。

对于城市发展来说，一些问题是随着新建商品房小区的大量出现才表现出来。以宜昌市为例，作为一个有着悠久历史的中型城市，原有的城市基础条件比较优良，相比沿海城市，在改革开放中起步较晚，但近些年发展势头良好。西陵区作为宜昌的中心地带，基层治理新旧问题重叠，居民小区硬件差距明显，情况十分复杂。西陵区采用政府推动业主委员会组建的方式，为治理末梢延伸探索了一条新道路。

业主委员会并非新鲜事物，这种组织形式在20纪90年代初自香港引进而来，在一线大城市开始出现①，但在全国范围内在组织形式上得到确认是在2003年《物业管理条例》出台以后。2007年《物权法》颁布后，业主委员会开始普遍进入人们视线。业委会是基于经济和法治全面发展基础上形成的维权自治形式。从调研的结果看，绝大多数小区居民都有了明确的权利诉求。不过自治除了维权还要有家园意识。宜昌地区邻里文化传统影响久远，非常注重集体环境的建设，这也是西陵区社区治理工作呈现的一大特点。

（二）西陵区业委会组建工程的出发点和目标

西陵区将业委会作为治理创新的突破口是对基层工作经验进行梳理的结果。西陵区委领导与基层工作人员认为社区和街道办行政化色彩严重，如果将它们作为治理的最末端，那么就会出现治理层级悬浮于基层社会之上的问题［1］。

西陵区全域有73个社区，其中社会型社区43个，涵盖277个居民小区。这些小区进一步被分为物业型和杂居型小区。目前这些小区在西陵区政府推动下，都成功组建了业委会，填补了城市治理层级的空白，并尝试解决基层治理落地的问题。他们通过建设基层民主、建设幸福生活的“邻里工程”等工作，形成了比较完善的治理路径架构和值得推广的治理价值体系。其中，党建特色较为突出，贯彻了中央强调的人在哪里、党员在哪里，党的建设就推进到哪里的组织工作要求，以党建带动基层治理。

三、西陵区业委会组建中的党建主导特征

基层党建同基层治理一样存在着末梢问题，在实践中党建怎么落地同样需要明晰。以往的党建工作比较侧重强调党员在生产系统中的组织活动，而忽略了在生活系统中的作用发挥。商品房小区大量出现，党员身份形成了工作环境和生活环境的剥离，在生活中退居于纯居民的角色。党员在日常中的先进性怎么体现，需要在基层党建中认真思考。业委会的成立能否发挥作用，要选择正确的领头人物作为行为示范，这正是基层党建可以发挥作用的空间。

（一）社区党建延伸至小区

西陵区委政府基层党建为“源头工程”，着力破解基层党建中的“前沿堡垒”问题。他们提出“支部建在小区上”的思路，打通基层党建“到街道、到社区、到小区、到楼栋”的工作链条，将党建工作向生活领域覆盖，同业委会组建工作进行衔接。在操作层面上不同社区和街道根据自身实际情况进行组织建设。西陵区委决定从2016年起进行社区党建规范化建设三年行动，力争打造“社区服务型品牌区”。他们主要从党员队伍、组织建设、制度建设、党建活动等方面入手提升社区党建的层次和水平，再进一步把党建工作向下延伸，让党支部建在业委会和小区，使组织工作更贴近群众生活。

以西陵街道社区进行业委会党组织建设具体做法为例：①组建业委会党支部。小区业委会委员中、党组织关系在社区的正式党员达到了3名（含3名）以上的，社区党委（支部）及时指导小区业委会组建党支部隶属社区党委（支部）管理。②小区业委会委员中，党组织关系在社区的正式党员只有1～2人，不足3人的，社区党委（支部）及时指导小区业委会组建党小组。③选派小区业委会党建指导员。小区业委会委员中，没有党员，或业委会党员委员中党员组织关系都不在社区的，由社区党委（支部）选派能力突出、群众威信高的社区“两委”成员、网格党支部书记等担任业委会党建指导员。对于业委会党组织的管理，新建业委会与组建业委会党组织同步、及时增补党员业主担任业委会委员。引导业主推选社区“两委”进入业委会，同时推荐业委会委员通过民主选举进入社区“两委”班子。据统计，在277个业委会中，有党员的业委会占82%，党员占业委会人数的42.6%。

（二）重视党员责任发挥

完善党建组织工作只是第一步，西陵区将党建与治理相结合的另一个重要做法是开展“党员责任区闪光行动”。这是充分发挥党员先锋作用的具体体现，通过党组织让小区内的党员充分认识到自己的身份定位 ，给党员以目标和任务，为党员发挥作用提供平台和空间。通过设置党员工作室和8小时之外服务承诺等方式，让党员发挥先锋模范作用，推进小区的自治管理。将“两学一做”学习教育同党员在基层治理的行动相结合，充分让党员在生活领域内贯彻党章内容，保持党员本色。全区划分出党员的责任区5 179个，发动6 837名党员。

通过党建引领出现了一批小区治理先进典型，如西陵街道樵湖岭社区龙腾佳苑小区以党员带头，成立业委会，并进一成立了业委会党支部，组建了三支党员先锋队：云集街道果园路社区长客小区在业委会的基础上建立了小区党支部，管理党员43人，业委会工作由党支部监督；云集街道桃花岭社区警苑小区在云集街道工委和桃花岭社区党委的支持下，成立警苑小区党支部，党支部书记任业委会主任；学院街道安欣花园小区进行网格化管理，每个网格成立一个党小组，并以党小组为主导，开展小区自治委员会换届管理工作。党员带头参与了业主委员会工作的各个环节，充分推动群众参与治理的积极性和有效性。

四、取得的成效和困境分析

（一）取得的成效

1.明确业委会作为末梢组织的定位和功能发挥

治理末梢是离心脏最远的部位，越是这样越要明晰自己的作用和定位。首先业委会作为自治组织，需要对自身组织功能有正确自我认识，才能形成自我管理、自我监督的良性循环。其次要有自我治理的决心和勇气，业委会组建后必须发挥切实效能，而不是做样子和摆架子，碰到实际问题没人领头解决。自我治理必须要有消化内部矛盾的能力，指导群众自己处理社区协商中的疑难和矛盾。第三，业委会作为末梢组织，能量和承载力都有限，需要合理调整承担内容，保持向上反应的畅通渠道。

以上几方面在党建引领下都得到了很好的解决。在社区两委的统筹下，社区书记深入各个居民小区，对于小区党支部进行逐一指导。组织的号召力和带动性能解决小区居民集体协商和集体行动的困境。党员带领业主委员会攻克了很多难题，有了责任人牵头，以前不敢提出的问题有人提出，不敢做的事情有人领头去做。西陵区在社区自治上形成了“1+4+N”的自治格局，以业委会为中心，对口联系业委会进行帮扶的有街道干部、社区工作者、政法干警和法律工作者四支固定力量，根据需要，政府职能部门给予弹性帮助。西陵区通过这样的方式形成“党建、自治、共治”的有机结合。

2.提高了业委会的组织化程度

业主委员会成立和运行是一个组织化的过程行为，由于商业住宅小区居民构成的复杂性，必然造成业委会成立难，成立后的运转也需要维护。如果业委会的组织化程度低、程序不规范、空有形式，反而影响问题解决。基层治理经历的是由去组织化到再组织化的过程，去的是行政思维模式，取而代之的责任意识和权利与义务意识［2］。业委会必须是责任制下的组织构建，每一个成员都要明确自己的岗位和分工。这些依靠群众自发形成目前还是有难度的，在党组织的指导之下可以解决很多问题。

以云集街道为例，该街道社区先后登记党员志愿者2 652人，划定党员责任区2 141个。部分小区就是在党员的带领下分工协作，通过连续的入户宣传，才顺利地成立了业委会，小区临时党支部书记兼任业委会主任。一些小区成立党员工作室，发动小区居民参与小区建设。党员主动认领做小区的安全管理员、道路巡防员和清洁巡视员等工作岗位，明确了责任和义务。由党员分管的责任区和承担的相应工作，形成逐级负责的程序，每个楼栋都处在监管网络之下，有问题汇报到业委会由业委会开会审议决定。

3.推进了社区协商民主的发展

西陵区各个社区协商议事中坚持党的领导，坚持民主集中制原则。西陵区依托业委会建立社区协商议事，277个小区都组建了业主协商议事会，还组建了73个居民协商议事会，使业委会成为基层协商民主的平台。对于构建基层民主体系来讲，在党员引领之下发动群众充分利用议事会进行协商，丰富了基层协商民主的形式也增添了协商的活力。

例如学院街道社区完善协商议事机制，居民协商议事会主体由社区党组织和社区居委会代表、业主代表、非业主常驻代表、其他社会代表构成，再根据协商需要邀请相关利益方，称为“5+N”主体。居民协商议事会由社区党组织和社区居委会代表、业主及其代表、非业主常住居民及其代表等向社区居委会提出，经居民协商议事会确定议题。协商充分照顾到各个方面，充分考虑大多数人利益的前提下，积极照顾少数特殊群众的需求。

（二）面临的困境

1.组织关系的双重管理

小区党员大多数在各自工作单位有自己的组织关系，所以小区和业委会成立的党支部基本上都是临时党支部。一些单位对于这种双重管理提出质疑，临时党支部成员进行的工作会不会与本单位工作产生冲突，在时间分配上会不会产生矛盾，这些都是需要考虑的。临时党支部的设立虽然没有具体规定存续时间，但是既然是临时的，在存续时间上就存在疑问。“支部建在小区上”如果不能很好解决组织框架建设的问题，可能会限制党建引领业委会的长远发展。

2.区域党组织整合力度不够

党建同业委会相结合取得了很好的成效，但是小区与小区的党支部之间联系还不够密切，还处于各自为营的状态。在信息科技发达的今天，通过技术手段完全可以很好地突破传统纵向控制的单线形式，让网络化的社区治理同网络化的党建结合，形成以点带面区域化党建格局，实现各个小区党支部之间经验交流和资源共享。在商民两用小区，小区党建还可以同非公企业党建相结合，甚至用小区党建带动非公企业党建。目前看来各小区党支部之间没有实现统筹，商民混合小区的企业党支部和小区党支部之间的联系还非常少，没有形成有效的整合型力量。

3.党员负担过重

“党员责任闪光区行动”和8小时之外承诺虽然很好地发挥了党员带头作用和先锋模范作用，但是考虑到党员也是普通人，8小时之外的服务毫无疑问增加了党员的负担。调研中大多数党员虽然表示愿意为业委会贡献力量，也愿意带动更多党员参加业委会工作，但必须考虑到，目前西岭地区业委会组建才起步，初期的工作热情和工作状态是否能保持长时间的延续。长效机制的建立不能只靠奉献精神和热情支撑，必须安排合理人员配置和分工协作。如果小区内的党员没有能力承担这份责任，或者因为突发变故导致党员不再胜任岗位，那么是否有相应的继任机制或补充机制产生作用？这些都应该纳入程序设置和组织规范的思考范围。

4.党员素质不均衡

在调研中发现存在个别党员不交物业费的现象，这些虽然是少数的存在，但也说明了小区内居民素质不一，党员的素质也并不都在同一水平层面。如果素质不高的党员作出影响小区自治的行为，临时党支部有怎样的约束手段也是一个问题。可能存在党员在生活中与工作中的行为表现有偏差的问题，临时党支部能否起到覆盖监察的作用。每个小区的组织阵地面积和容量都是不同的，党员的来源和数量多少也不尽相同，也造成了基层党建的复杂性。在党建和业委会组建相结合的过程中，应考虑吸收群众中先进分子，发展新的党员，为党员队伍注入新鲜血液提供助力。

五、如何加强党建在城市基层治理中的作用发挥

（一）完善基层党组织建设的细节和质量

“支部建在小区”对于基层党建是一个很好的创新思维，不过要保证进一步提升水平，还需要在细节上有所完善。目前西陵区部分小区党建已经开始细化到楼栋一级，可以考虑进一步精细到每个楼栋都有党小组负责，有固定召集人负责组织联络。细化到楼栋一级是因为，考虑到现代新型商品房流行高层住宅，楼栋包含居民的容量增大，所以业委会和党小组的负责工作必须有所调整，这也是社会发展之下基层治理和基层党建如何跟进的一个表现。

各小区的公共空间有限，有党支部的小区应该确保有条件提供党支部的固定办公场所和党员活动场所。调研中一些小区为了党组织活动空间想出了很多办法，未来新建小区如果也要纳入业委会组建工程，也要进行基层党组织建设，能不能在开发的过程中就提前留有活动空间，形成完整的良性循环。在临时党支部成员有自己工作单位的情况下，党支部能否实现日常办公规范化，年纪大的党支部成员是否后备力量接任，这些都要纳入细节考量的范围。

（二）提升区域党组织的整合能力

随着经济的不断发展，外来人口增加和城镇化率提高，小区居民的构成越来越多元，流动性也增加。相应的社区内党员的流动性也增强，和党组织的联系也有所变化，有些小区党员数量稀少或流失严重。应该考虑将区域党组织进行整合，几个小区在社区的指导下，聚合党员资源成立联合式小区党支部。

各小区之间的业委会也应该成立联合组织，社区和社区之间也应该互通有无，保持联系。业委会组建初期是在各个小区培育单个业委会的成长，下一步工作应该形成联合体，让业委会作为自治组织有网络规模和横向扩充的成长。相应的党建工作也应该实现力量和人员整合，配合业委会组织架构的完善，再同社区工作紧密连接，形成基层治理系统化的建设和运行。应考虑大数据治理同基层工作相结合的必要，可以通过技术手段实现信息共享和全网联动。如果社区缺乏相应人才，可以考虑在编制和人员上给予补充。

（三）以党建带动志愿活动

依托党建平台，还可以整合社会力量和社会资源，让业委会引领志愿服务，让每个小区都成为合格市民的培养基地。治理应该成为所有人共同的责任和目标，离不开所有人的贡献。居民的自主行为才能保障自治的长期运行，自生性的自治组织才更具有生命力。党员的奉献是党员的自发行为，应进一步带动形成小区居民全体的自发行为。并且这种志愿活动应该是长期性和体系性的，是一种内在价值和精神的培养。党员带领业委会在小区内积极发起志愿活动，就是在信念和理念方面做到价值培养，以号召力和带动作用让小区居民形成公共理念和奉献价值观，最终实现真正自治精神的形成和发展［3］。

西陵地区本身有很丰富的邻里文化传统，自古乡邻互相关心互相帮助。调研中很多老年居民讲述西陵过去乡邻之间相互信任夜不闭户，借一些生活用品不必开口，可自行取用。这种优良的民俗民风在新时期应在党建带动之下，重新发扬光大，以避免城市冷漠病的蔓延。城市基层治理中容易被忽略的一点就是精神文化生活，一般首先更关注具体的物质利益问题。在治理优化中怎样恢复传统文化中好的一面，怎样培养中国特色的优秀城市居民，也应该成为基层治理探索和研究的一个重要方面。

（四）完善考核机制

每个小区的全体居民对小区党支部和业委会的工作应有科学和完善的评价和考核，这样有利于业委会的持续发展和长效机制形成。可以以季度或半年为期，测评形式尽量灵活多元。除居民评分外，业委会成员应有自我评价和互相评价，还可以引入第三方评价机制。不同小区还可以展开评比和竞争，党员的表现纳入重点考察内容。要设置具体的考核指标，有操作性和公信力。为了减少群众支付的考核成本，应由上级政府部门提供技术支撑和专项资金，要创造便捷方式节约群众的时间，尽量避免群众参与考核的物质成本支出。只有能经受住群众考验，基层治理的创新工作才有实际的意义和可推广性。业委会组建工程和党建工作结合的具体成效如何，只有群众才能验证了这项工作的价值和成果。

注 释

①1991年深圳万科房地产公司“天景花园”项目。

［1］徐选国，黄立新.基层党建的社会化逻辑——来自深圳市南山区Z街道的探索与启示［J］.领导科学，2017（7）：19-21.

［2］段汉玥.业委会与社区治理——以杨浦区控江路街道的社区治理为例［D］.上海：复旦大学.

［3］舒晓虎，张婷婷，张文静.行政与自治衔接——对我国城市基层治理模式的探讨［J］.学习与实践，2013（2）：50-56.