建立流域重点企业污染强制责任保险制度探析

刘汉坤

（南开大学法学院，天津300071）

水污染的日趋严重引起了学者对以流域为单位进行治理的思考。吕忠梅针对流域具有自然统一性和资源的功能统一性特点进行论述，认为不同流域的经济社会发展不均衡，污染状况亦不同，应建立流域水污染控制体制[1]。王灿发也提出类似观点，认为我国水污染治理因流域跨越多行政区而变得复杂，难以统一防治，并滋生地方保护主义，导致水污染防治不力[2]。张晓[3]，王媛等[4]也支持上述观点，即水污染防治应当根据流域设置管理体制，通过“河长制”对河流湖泊形成的水系进行统一管理，超越行政区划，排除地方保护主义，把水污染防治立法落到实处。

污染强制责任保险制度被写入了2014年新《环境保护法》第52条，但只是原则性的鼓励条款，竺效指出实施措施还有待《水污染防治法》《大气污染防治法》及将来的“土壤污染防治法”等做出具体规定［5］。王灿发提出我国当前仍没有相应的水污染强制责任保险立法，任意保险无法满足现今的水污染事件治理需要［7］。结合上述专家学者观点，笔者认为针对现今水污染治理的状况，应当建立流域水污染强制责任保险制度。

一、我国水污染立法现状

我国自20世纪90年代开始水污染事件频发，淮河水污染事件、沱江水污染事件、松花江水污染事件等重大污染事件都造成了数以亿元计的经济损失，使数万甚至数百万人用水紧张。然而，我国过去环境保护以条块管辖为主，不同地区、不同部门分别行驶管辖权，“多龙治水”，导致行政效率低下，甚至出现重复管辖和无人管辖的窘境。由于地方保护主义现象严重，环境保护法规难以有效实施。在区域水污染防治领域，仅有国务院针对淮河严重的污染状况制订的《淮河流域水污染防治暂行条例》，流域治理水污染法律严重缺失。2016年9月23日中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，确立了垂直管理的新环境保护监测监察执法体制，一定程度上是破冰之举。然而，这一改革对于水污染防治还远远不够。2016年12月11日由中共中央办公厅和国务院办公厅发布《关于全面推行河长制的意见》，标志着我国对于水污染防治进入新纪元。

我国2014年新修订的《环境保护法》第52条以原则性鼓励条款，规定了强制责任保险制度。然而，法律执行主体、投保人范围、投保金额、各类程序性事项的相关规定仍是空白，无法满足强制责任保险制度推行的现实需要。多地根据《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》进行了强制责任保险的试点工作，也只有《船舶油污损害民事责任保险实施办法》从操作性和充足性等因素符合制度实施的基本要求，多数地区和系统由于缺少上位法，缺乏实体性规范而难以达到满意的效果。

二、流域重点企业建立强制责任保险制度的必要性

（一）建立水污染强制责任保险的必要性

目前，我国水污染现状仍十分严重，水污染防治制度的构建存在一定漏洞，水污染的根本治理难以落实。构建完善的水污染保险制度能够一定程度上弥补水污染造成的损失，亦可以通过保险制度确保污染者付费，使污染成本内部化，一定程度遏制污染事件的发生，同时减轻政府对于治理水污染的财政压力。

水污染事件因其扩散速度快、影响范围广往往给环境、社会和个人带来巨大的经济损失，甚至造成对身体权和生命权的侵害。污染所带来的巨额经济损失又往往是污染者无法承担的，导致权利受到侵害的农牧业者及饮水患病者无法得到相应的赔偿，甚至被污染者无处申辩，进而引发一系列不稳定问题。强制污染责任保险制度可以根据重点污染企业的环境风险状况，强制收取相应保费，并以该保费作为污染事件的赔偿资金，降低企业的经营风险，使中小企业免于破产命运，同时使被污染者得到相应的赔偿，维护社会的公平正义。

（二）以流域建立强制责任保险的必要性

由于水污染具有“一河一征”的特点，不同河流的污染状况、自净能力等存在差异，其污染风险和污染的治理成本也不相同；不同河流由于地处不同地区，经济社会环境也存在差异，因而，建立统一标准的环境强制责任保险制度未必符合每一条河流的实际，应根据流域实际状况确定相应的保险金额。

河流流域经常跨越行政区划，而跨越行政区划就意味着管辖权的分离。在环境保护部、中国保险监督管理委员会2013年发布的《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》中，确定以省市为试点尝试水污染强制责任保险制度，虽然在制度建设上取得一定进步，但依然未尊重水污染的流域特性。由于流域内污染往往存在地区间联系，不同行政区划内的不同强制责任保险难以满足污染治理和赔偿的需要。以淮河水污染事件为例，该事件污染由河南、安徽两省开闸排放污水导致，若制定不同标准的责任保险制度，显然有违公平原则，因此同一流域制定统一的强制责任保险制度，有利于整个流域的水污染治理和损害赔偿的开展。

三、流域重点企业强制责任保险制度设计

综上所述，我国应建立水污染强制责任保险制度，且在“河长制”的背景下，以流域为单位建立该制度。由于相关立法存在一定缺位，笔者在此对一些关键性问题提出建议。

（一）立法模式的选择

国内外流域污染强制责任保险制度的立法模式大体可分为三种：第一种，建立综合的强制污染责任保险法，无例外规定，单行法适用于所有环境情况。这种模式立法层级相较另外两个模式要更高，但存在明显不足。由于各环境污染特征、状况不同，很难以统一的标准制定保险制度，保险人、受害人、保险金额存在较大差异，使得建立综合的强制责任保险法律制度只能成为“形式法”，具体标准需要下位法进一步制定。第二种，在环境保护法中以专章进行规定，即在一国环境保护制度的基本法当中以特定章节对相关规则进行统一制定。瑞典使用这一立法模式。第三种，特定领域环境污染责任保险特别法模式，以水污染防治为例，即建立“水污染强制责任保险实施办法”。这一立法模式可以针对环境要素的不同情况进行分别立法，针对性强，且立法层级低，相对效率更快。我国已有《船舶油污损害民事责任保险实施办法》为先例，积累了一定的实施经验，因此，笔者认为第三种模式立法，符合现实需要。

（二）主体机制的确定

根据我国实际，流域污染强制责任保险制度主体应包括保险人、行政机关、保险公司等。流域内不同级别的行政机关（即“河长”）对保险制度、标准进行制定，承担政府责任，在污染发生时，可先行垫付资金进行污染治理，再由保险公司与污染者确定责任后进行偿还。保险人范围的确定是强制责任保险制度中尤为重要的部分，现阶段由于环境污染责任保险刚刚建立投保意愿不高，应先建立强制污染责任保险制度，再逐步向自愿污染责任保险制度过渡。而强制保险保险人范围应首先涉及重点污染企业，在水污染当中，应为化工等排污量较大的企业。以企业历史排放水平为基准的“祖父法”计算企业过去一定年限的排污量取平均值，认定为企业基准排污量，并以“祖父法”同样预估流域治理污染成本，排除小微企业，对重点污染企业基于流域实际污染成本征收保险费。不同流域根据其流域污染情况，制定相应的排污量标准，超过标准的污染者成为强制污染责任保险制度保险人。保险公司应由多个保险公司分别承担相应的赔付，是一种更加稳妥的保险方式，被称为风险分散机制［7］。要增强水污染强制责任保险可行性，就要适时建立大型国有保险公司牵头、多家保险公司参与的保险联合体，共同承保污染较大、风险较高的水污染强制责任保险，从而降低承保风险。

（三）统一上下游保费标准

在这里笔者想针对“同一流域上下游是否应支付相同保费”这一问题提出自己的观点。同一流域其经济社会文化存在差异十分正常，如我国的长江，其上游为我国的西部地区，经济发展相对落后，下游为我国的长三角地区，是经济发达的地区之一。但经济上的差异不代表其保费标准应当有所区分。笔者认为，首先，强制责任保险制度设计纳入主体为重点排污企业，并非公民，重点排污企业都达到一定规模，具备一定的经济实力，并不存在支付能力不足的情况；其次，根据公司的社会责任原则、权利和义务一致原则理应承担相应治理污染和承担赔偿的责任，不应因经济发展状况不同而减轻或加重义务；再次，上游地区因其污染会延伸至下游地区，往往其污染致害范围更广，被污染者更多，减轻其义务有助长其污染之嫌；最后，污染的形成是一个污染物积累的过程，上游污染物往往与下游排污共同作用形成污染，难以将其责任区分开来。因此上下游建立统一标准的强制责任保险制度当属合理之策。

四、结语

我国2013年颁布《关于开展环境污染强制责任保险试点工作的指导意见》后，多地实施了污染责任保险制度，建立了基于风险评估的污染强制责任保险模式、基于共同保险方式的污染强制责任保险模式、基于政府补贴方式的污染自愿责任保险模式和基于第三方服务的环境污染责任保险模式。尽管有了一定进步，但是，由于环境责任归责不到位、环境意识淡薄、企业缺乏投保意愿等因素，环境污染责任保险制度实施困难的状况并未彻底改善。建立流域污染强制责任保险制度是水污染防治的重要手段，通过制度建设促使污染者自觉减少污染，维护被污染者合法权益是制度设计的初衷。

[1]吕忠梅．水污染的流域控制立法研究[J]．法商研究，2005（5）：95-103．

[2]王灿发．跨行政区水环境管理立法研究[J]．现代法学，2005（5）：130-140．

[3]张晓．中国水污染趋势与治理制度[J]．中国软科学，2014（10）：11-24．

[4]王媛，王伟，徐锬，等．中国水环境压力与水污染防治能力的区域差异[J]．环境科学与技术，2008（4）：13-16．

[5]竺效．论我国环境污染责任保险单行法的构建[J]．现代法学，2015（3）：115-122．

[6]王灿发．从淮河治污看我国跨行政区水污染防治的经验和教训[J]．环境保护，2007（14）：30-35．

[7]李挺宇．水污染强制责任保险的价值与建构[J]．东北大学学报（社会科学版），2015（4）：410-415．