转型发展背景下地方本科高校治理环境分析

张婷婷，胡景乾

（1.安康学院 教育学院，陕西 安康 725000；2.安康学院 教务处，陕西 安康 725000）

高校治理是各利益相关者（包括举办者、管理者、教师、学生以及其他利益相关者）对高校事务、决策的参与过程。除此之外，高校运行还离不开法律法规的约束和政府的管理，以及社会、市场等的影响，这些因素共同构成高校的治理环境。本文着重分析地方本科高校在转型发展背景下的治理环境及其困境，并进行治理路径的设计。

一、高校治理环境概述

高校治理环境是直接或间接影响高校生存发展的各种人文、社会因素的总和。调整高校与政府、市场、社会等因素之间的相互关系，是高校治理的重要内容之一，而高校的这些关系又与学校定位、发展理念紧密相关。因此，高校治理环境也是推进地方本科高校转型发展的重要方面，事关转型发展的成败得失。

（一）政府与高校

我国的公立高校是由政府出资举办的，为了实现公共利益，政府要求高校培养高素质人才以适应社会经济发展，还要求高校进行知识创新，并为社会提供知识性的服务。除以上工具性价值之外，政府对高校还拥有绝对的管理权，如高校领导任免、办学经费划拨、办学层次定位等等。令人欣喜的是，随着国家教育体制改革的不断推进，我国高校获得了比较充分的办学自主权。实际上，在世界高等教育发展的历史进程中，一直存在着政府与大学之间的权利博弈，如何实现二者的平衡与协调，实现高校治理环境的优化，仍是当前应该关注的重要问题。作为转型发展院校，积极回应地方社会的需求，大力培养各类高素质应用型人才，致力于各类应用性研究，努力破解地方经济社会发展的各种难题，正是回应高校与政府良性互动、实现二者协调平衡的现实要求。

（二）市场与高校

“管”与“放”相结合，这是高等教育体制改革以来，政府管理高等教育的一个新特征。随着政府松绑，高校办学自主权的回归，政府减少了对高校的直接干预，而是通过法律、规划、监督等措施对高校实施间接管理，鼓励高校依法自主办学、自主发展。在此背景之下，高校开始遵循市场逻辑办学，依据社会需求，自主开设专业，自行调整招生学科，自主开展社会服务；依据学校发展需要，自主调整内设机构，自主招聘教师，自主决定人事任免，自主确定绩效工资分配。根据市场逻辑，政府也主动回应社会需求，加快高等教育大众化进程，支持社会力量办学，积极发展民办高等教育，民办高校、独立学院应运而生。在高等教育供给能力、服务能力快速增长的情况下，公立高校“一统天下”的局面已经结束，随之而来的是高校之间的市场竞争。既然是市场竞争，就必须遵循市场的法则，于是高校与市场之间建立起密不可分的联系。

（三）社会与高校

在知识经济主导下，高校成为社会发展的核心。由此，高校一方面迎来了千载难逢的发展机遇；而另一方面也承载着巨大的发展压力。我国已进入高等教育大众化中后期，正在向普及化阶段进发，高等教育总量的遽增，加大了政府财政的负担。高校需要大量的资源投入，教育成本也逐年递增，但政府（举办者）保障能力有限，所以高校只有从外部社会环境中筹措资金，满足自身发展的需要，因而争取社会支持是最重要的手段。现代大学必须承担起引领和支持社会发展的责任，而社会公众对大学的期望也从未像今天这样殷切，因此，社会声誉也成为大学评价的一项重要指标。高等教育地方化与大众化结伴而行，目前地方本科高校的转型发展，从某种意义上讲，也是对高等教育大众化、地方化的回应。作为转型发展的地方本科高校，如何实现高校与地方社会之间的积极融合、联袂发展，也是现代大学治理环境的重要组成部分。

二、地方本科高校治理困境分析

目前，我国高校治理环境依然存在诸多问题，高校与政府、市场和社会的关系折射出行政权力和学术权力的失衡，表现出高校的政治化、市场化和官僚化等不正常现象，高校治理面临不少困境。

（一）高校政治化

一直以来，政府把高校视为政治工具，以政治规律替代学术规律，以政治原则替代教育教学原则，高校的改革也时常带有政治色彩而成为一种政治行为。政府以集中控制为主要手段，使高校的创新与发展偏离了高校作为学术机构的组织特性，也导致高校制度缺乏创新性。尽管随着高校办学自主权的落实，这些现象有所改变，但由于长期以来的惯性思维，政府对高校的管理似乎一直处于“放”与“收”的摇摆之中。如果政府的政治权力在高校中居于不恰当的地位，就会使教育行政部门过多的去约束和控制高校的内外事务，从而垄断高校资源，致使教育资源浪费，造成不公平竞争，导致高校教育同质化，降低高校自主发展的积极性。

（二）高校市场化

在进入高等教育大众化以后，高校的社会服务职能凸显，同时也出现了一种不好的现象，即把学校视为经济的工具，扭曲了自身特性，使学校陷入了功利主义、工具主义的泥潭[1]。如果过分注重高校的经济效益，扩大市场的唯利趋向和自由主义，就会破坏高校制度体系的平衡，也会引发一系列问题，如教学质量不断降低、学校和教师短期行为不断增加、课程设置的频繁变化导致教学质量不稳定，校园文化、人文气息欠缺等等。又如，高校因扩招降低分数，放低入学标准和要求，使学生整体素质下降。此外，部分高校在转型中“重术轻学”，学生理论基础薄弱，发展后劲不足，致使人才培养难以满足社会需求。

（三）高校官僚化

在地方本科高校，尤其是部分新建本科高校中，学术力量还处在积累之中，行政力量居于绝对强势地位，突出表现在行政机构臃肿、层级管理固化，管理思维行政化、管理方式衙门化。在当今社会上流传一种说法：厅级领导一走廊，处级领导一礼堂，科级干部一操场，正是不少高校的真实写照，高校的学术属性正在被淡化。为了部门利益，部分中层干部不遗余力地强调自己部门的重要性，把管理权利发挥到极致，热衷于“打造”亮点、“创造”特色，以强化自己的地位和影响，致使会议多、文件多、评比检查多，看似你追我赶、热火朝天，实则劳民伤财、百无一用。这种官僚化的弊端还带来了教师价值的扭曲，特别是一些中青年教师，不安心于教学、科研工作，他们从官僚化、行政化中看到了实现自身价值的捷径。一些学术上已有初步成就的教授们，也放弃学术追求，把自己已取得的学术成就作为捞取官位的资本，以使自身利益最大化。

如上所述，政治化、市场化、官僚化，都与高校作为学术组织的性质是相悖的，直接或间接地阻碍了地方本科高校的健康发展，阻碍了知识的创新、传播与应用，也给重塑地方高校优良的治理环境带来了挑战。

三、地方本科高校治理路径设计

现代大学治理客观要求处理好高校与政府、市场和社会等因素的良好互动关系，首先是完善法律法规和规范政府的行政管理，其次是市场调节和社会参与，同时高校的独立自主更是尤为关键。

（一）健全和完善高校法律体系

高校治理的基本路径是依法治校，其核心是强化高校法人地位，实现高校治理的法制化。改革开放以来，高等教育立法成效显著，除《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国学位条例》等法律外，国家教育体制改革领导小组办公室颁布了《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》，教育部先后印发了《普通本科学校设置暂行规定》《高等学校章程制定暂行办法》《高等学校学术委员会规程》《普通高等学校理事会规程（试行）》等规章，基本形成了“内容完整、结构严谨、层次分明、上下协调”的高等教育法规体系[2]，为依法治校提供了坚实的法律依据。

然而，对于一所具体的高校而言，仅有上述法律法规还显得不够完备。各高校情况千差万别，其办学宗旨、学科结构、发展定位、服务面向等也不尽相同，学校内部机构怎样设置，权力如何分配与制衡，教职工、学生有哪些权利义务，学校的资产、经费、财务、后勤怎样管理，学校与外部的关系如何处理，需要高校在遵循国家有关法律法规的前提下进行充分协商，形成各方认可的具有契约性质的规范文件——高校章程，并依照法定程序，经上级主管部门批准后执行。高校章程不仅适用于内部管理，也在一定程度上调整高校与政府、社会等外部关系，具有了“法律”的性质，因此，高校章程也被称之为大学的“宪章”。

目前，在国家引导部分地方本科高校转型发展的背景下，高校与企业、行业等外部的关系日趋紧密，因此，对于转型院校，以“产教融合、校企合作”作为大学制度建设与创新的突破口，是有效促进应用型院校科学定位及内涵建设与转型发展的新选择[3]。深化校企合作、实现产教融合，应当成为转型高校章程的重要内容。

（二）进一步规范政府的角色定位

政府角色涉及政府的职能、权限、管理理念等方面，由于长期的计划经济体制影响，政府习惯了大包大揽，尤其是地方政府常常以自我为中心，对高校管得过多、过死，侵害了高校的办学自主权。随着区域经济的兴起和产业结构的调整，地方高校在转型发展的探索中，急切盼望地方政府转变角色。首先，应建立相应的法律法规来约束和规范地方政府自身的决策和改革行为，建立纠错问责和制衡机制，保障高校相关利益者的合法权益[4]，实现政府管理理念的创新。其次，切实转变政府对高校的管理方式，变直接控制为依法宏观管理，实现政府与高校关系的重新定位。政府依法决定高校的设立、变更与撤销，依法确定学校领导体制，按照有关规定任免学校负责人，并对办学水平和教育质量进行监督；同时，政府有责任支持学校自主办学、自主管理，保证办学经费投入，并维护学校的合法权益，为学校的改革发展提供必要保障。再次，政府应支持地方高校转型发展，通过机制和平台建设，为转型高校实行产教融合、协同育人创造条件；通过地方专项、购买服务等形式给予转型高校必要的专项资金支持；通过高层次人才队伍共建共享，让转型高校享受到当地政府的高层次人才优惠政策。

（三）构建市场多元参与的办学新机制

在现代治理模式下，政府为促进市场体系建设，要培育多元化的市场主体，营造公平竞争的市场环境，从政府单边治理向政府、企业、市场、社会、民众等利益相关者共同参与的多边治理转变，通过高校社会服务的市场化模式，进行资源重新配置，拓宽高校办学资源渠道。同时，高校应树立经营理念，主动融入市场，把市场力量引入高等教育，与产业、第三部门等一起争取更多的社会资源，进而形成财政拨款、学费收入、企业捐助、校友捐赠、社会融资以及社会服务、校企合作、成果转让、承担横向项目等多元化的资金筹措渠道，促成大学公共性和市场性的高效耦合，从而实现高校的科学发展。此外，大学生就业问题也成为我国高等教育利益冲突矛盾聚集的焦点，如何构建政府、市场和社会多元参与的大学生就业体系，也成为当务之急。政府应承担什么责任，市场作用如何发挥，就业指导和信息服务体系怎样完善。新的就业形势和任务，客观上要求政府、高校、市场以及大学生自身的多元参与、多渠道发力，方可破解大学生就业难题。

诚然，多元参与是优化高校治理环境的一种良方，但市场机制并不是万能的，高等教育有其内在规律，科学与真理是大学的核心价值所在。一部高等教育的发展史，就是学与商的博弈史，始终伴随着理性主义与功利主义的较量[5]。所以，在高校治理路径的设计中，一方面，应积极构建市场多元参与的办学新机制；另一方面，必须坚守大学的核心价值。如果完全用市场效用原则来规制高等教育，必然深陷迷途，致使高校面临危机。

（四）树立以应用为主的多元学术观

高校作为一种学术性社会组织，必然与社会存在一定的权益关系，这种权益关系以知识的创新、应用与传承为纽带。高校要想获得健康科学可持续发展，就必须注意保持与社会之间的权益平衡，通过人才培养、科学研究与社会服务等职能活动造福社会，再从社会获取办学资源和其他支持，从而达到与社会之间的默契。前些年，一些高校领导爱说一句话：“以贡献求支持，以服务求发展”，其实讲的就是这个道理，他们用最浅显的说法，揭示了高校与社会之间的这种权益关系。

作为转型发展的地方本科高校，不同于传统的精英大学，在平衡自己与社会的权益关系过程中，必须积极主动地进行学术转型，实现大学学术的再造，树立以应用性、服务性为主的多元学术观，即在坚持大学的学术基本属性和价值取向的前提下，实现地方高校学术功能和形态的多元化[6]。学术转型的实质是要求地方本科高校在“以学科建设为中心”与“以问题研究为中心”、“以基础研究为主”与“以应用研究为主”之间做出选择。但这种选择，不是非此即彼，而是主次有别，在于强调地方本科高校与传统的精英大学在学术研究价值取向上的差异与变化。而这种差异与变化，反映了地方本科高校多元参与的办学新机制的内在诉求。

综上所述，大学治理环境的再塑是一个系统工程，不仅需要高校在发展理念、办学价值取向、学校治理方式等方面做出重大调整，更需要国家宏观调控和政策引导，需要政府、行业企业、学生及其家长，乃至全社会的共同努力。

[1]李立国，赵义华，黄海军.论高校的“行政化”和“去行政化”[J].中国高教研究，2010（5）：2-4.

[2]刘淑华.试论我国高等教育立法的完善[J].教育与职业，2010（3）：171-172.

[3]王淑娟，温景文，胡丹.社会转型与应用型院校现代大学制度建设的思考[J].现代教育管理，2015（7）：72-76.

[4]钱志刚，刘慧.从管制走向服务：地方高校转型发展中的政府角色[J].教育发展研究，2015（21）：1-6.

[5]胡景乾.地方本科院校向应用型高校转型发展研究[J].安康学院学报，2017（4）：97-102.

[6]李金奇.地方本科院校转型发展与大学学术转型[J].高等教育研究，2017（6）：40-47.