基于亳州市利辛县实践的空心村形成机理及治理研究

钱晓钟，吴晓月，宋鑫煜

(1.安徽省土地勘测规划院，安徽合肥 230601；2.安徽农业大学经济管理学院，安徽合肥 230036)

2005年安徽省总人口(常住人口，下同)6 114.00万，其中农村人口3 943.53万，城镇化率为35.5%；2015年全省总人口6 143.60万，其中农村人口3 041.10万，城镇化率为50.5%。也就说，2005—2015年，安徽省农村人口减少了902.43万，城镇化率提高了15百分点。所以，从理论上讲，城镇化的推进导致农村人口减少，村庄用地面积也应随之减少。但实际上，2005年安徽省农村村庄用地面积103.0万hm2，2015年为113.3万hm2，即随着农村人口的减少，村庄用地面积却增加了10.3万hm2。这10年，安徽省通过实施“整村推进、土地整治”“增减挂”等项目，还复垦了大量的村庄用地，腾出的指标用于发展城镇和补充耕地等。“十二五”期间，安徽省整治农村建设用地1.5万hm2，复垦腾退农村村庄用地1.2万hm2，即全省农村建房占地速度与规模快于农村村庄用地整治复垦速度。调研发现，造成上述现象的根本原因是农民违法占地建房。在新增宅基地中，70%以上属于违法占地，使“一户多宅”“超标准占地”“建新不拆旧”成为常态，很多是宅田合一的“田中房”。新建农房中，有的是老一辈为小一辈“置业”，无人居住；大多数是年轻人结婚，女方要求男方必须建一栋楼房，婚后小两口外出务工，导致“人走楼空”，使农村原本已有大量闲置农房“雪上加霜”[1]。鉴于此，研究新空心村形成机理及其治理方略，既是推进美丽乡村建设、有效保护耕地、实现城乡融合发展的理论需求，更是实践的要求。

1 空心村形成及其演变特征

1.1空心村演变阶段分析农村居民点空心化主要分为2个阶段，即空心村阶段和新空心村阶段。空心村阶段包含了萌芽期、扩张期、形成期、稳定期，而新空心村阶段则是回复期[2]。

1.1.1空心村阶段。

(1)萌芽期。新中国成立后，随着农村经济的发展，部分富裕起来的农民开始有了建造新住宅的能力和打算。由于新中国社会稳定，形成了“夜不闭户，路不拾遗”的良好社会风尚。因此，为了寻求良好的居住环境，这些先富起来的人开始在村庄外围选地建房，村内老宅基地残存，空心村开始出现。这一时期，富裕起来的农民毕竟少数，因而空心村发展缓慢，处于萌芽时期。

(2)扩张期。改革开放后，很多外出务工农民的收入普遍提高，同时20世纪60年代出生的人口到了成婚年龄，急需新建住房[3]。于是，在村庄外围修建新房的浪潮开始出现，村庄规模扩大，开始了漫长的空心村扩张期。

(3)形成期。21世纪初，由于城市经济的迅速发展，高额的工资收入吸引了大批农村劳动力进城务工。这一时期，很多农业转移人口市民化，农村人口迅速下降，农村住宅大量空置，甚至整个村庄荒芜，为空心村形成期。

(4)稳定期。中共十六大以后，由于新农村建设逐渐开展，农村受到城市驱动的影响减弱。新农村建设过程中农村生活环境得到了极大的改善，农民即便处于农村也能有一个不错的收入来源，此时农村受到城市的吸引减弱，人口相对稳定下来，空心村的扩张进入了一个相对稳定的时期[4]。

1.1.2新空心村阶段。新空心村形成主要是因为第二代农民工达到成婚年龄后，在农村建房成婚后继续返回城市务工，空置出大量新房的现象。由于建设用地指标紧张，政府无地供给，所以绝大多数新宅都是违法占用自己的承包地建成的。

新空心村阶段即回复期，由于推进新农村建设，统一规划建设的新村占用大量土地，而第二代农民工在成婚建房后并没有在农村定居下来，而是继续返回城市租房打工，形成了“两栖现象”[5]。

1.2空心村演变特征

1.2.1外围扩张型。外围扩张型是最初的空心村演变形态，在人们生活水平提高后，原本紧凑型的居住环境不再符合人们需求，人们开始在村庄外围建设新房，村庄的内部逐渐空置。

1.2.2村庄撤并型。村庄撤并型即对几个村庄实施村庄合并的方式，拆除原本的旧房，将农户的居住地集中起来建立新房。这种方式可以很好地节约土地资源，改善农民的生活条件和居住环境[6]。

1.2.3“马路经济”型。随着农村经济的发展，交通的通达程度成为了农户建房考虑的重要因素，当前，新房建设往往是沿着公路两侧而建，导致老宅基地空置[7]。“马路经济”下农户对道路的追求主要是由于乡村的基础设施不完全，公路等设施不健全，乡村的通达度不够，农户只能依公路两侧建设新房。

1.2.4新村重建型。在新村建设的过程中，统一规划的新村大量落成，但大多数新房都处于空置状态，同时受到传统观念的影响，许多老宅人们不愿意拆除[8]。

1.2.5整村荒芜型。在我国一些偏远山区或者贫困农村地区，由于当地过于贫困，新一代青年基本都选择外出求学或打工，富裕起来的人们开始迁居到条件较好的城镇，村庄原流失的劳动力得不到补充，人口急剧缩减，村庄开始出现荒芜现象。

1.3空心村成因

1.3.1经济因素。随着城市化进程加快，城乡差异不断扩大，农村发展既缺少劳动力又缺少经济基础。农业比较效益低使得农民不再有种地的积极性，而是选择进城务工或投资开办小企业，农村留守人群基本是老人、妇女和儿童，无法支撑农业的发展。另一方面，年轻劳动力在城市依靠其智力和体力较容易赚钱，很少愿意回乡种地，他们中的一部分人赚钱回乡后攀比建房，导致大量耕地被占。这些年轻人建房后并不居住，再次进城后形成一批新的空心村。

土地曾是农民的命根子，但是，因农产品价格受市场因素的影响，收益的不确定性让农民逐渐放弃了土地耕种。农民用承包地建房带来的效益远比种粮食高，拥有新房满足了农民主观上的要求，这种满足程度超过了放弃耕地带来的损失。放弃耕地建设房屋已经成为大多数农村耕地承包者的选择[9]。

农村基础设施有限，农村道路的建设滞后，虽然现在大多数农村有了水泥路，但是在新空心村形成的前期，农村道路几乎没有排水系统；此外农村的老房子也因为年久失修成为危房。交通不便加上房屋安全隐患，村民选择另择地址新建房屋或者直接搬走，形成了新空心村。

1.3.2制度因素。我国农村城市发展水平差异大，主要体现在户籍制度及其附属的各种保障和社会福利。拥有城市户口的城市居民享有多方面的社保，而进城务工农民虽然为城市建设做出了很大贡献，却不能获得城市户口并享受其种种福利和保障，他们不能在城市终老[10]。因此，这些人就会选择在农村自己建房，作为回乡的后盾和保障，致使新空心村形成。

农村土地产权制度不完善也是形成新空心村不可或缺的因素。农村土地虽然属于集体所有，可是属于哪一级所有仍很模糊，给土地管理带来了相当大的困难。法律的滞后性难以保障农村宅基地转让的既得收益，造成了农民宁愿将农村住房空置也不愿意转让的问题，即农民在外围建造新宅后，因旧宅无法得到有效的处置而形成了空心村[11]。

1.3.3观念因素。一是农民封建意识浓厚。很多人迷信风水随意选择宅基地，造成村庄无规划，建房散乱无秩序，形成空心村。二是旧宅的翻建难度大。因农民对旧宅有一种根的情节，认为是上一代传承下来的，不可以轻易处置，导致建新房不拆旧房而形成空心村。三是节约集约用地意识不强。很多农民认为，建了房子土地就是自己的，没有意识到土地的所有权问题，随意侵占土地，认为占地规模越大越气派，导致土地粗放利用成为常态，形成现实意义上的空心村。

1.3.4法律因素。法律的执行力度不够。在当前的执法过程中，由于空心村已经大量形成，相关政府部门在执法的过程中遇到的是“法不责众”的难题，有的干部担心解决了违法占地的老问题，可能会引起人命关天的大问题，于是对违法占地建房听之任之，造成新空心村的形成。

1.4空心村危害

1.4.1不利于有效利用土地资源。土地资源是人类社会生产过程中最重要的资源，是诸多生产要素的基础。我国人口众多，人均耕地少,农村宅基地闲置更加剧了人地矛盾。空心村的大量扩张，严重损耗了土地资源。

1.4.2不利于农村经济的发展。随着农业转移人口涌入城市，农民逐渐富裕起来，而在农村大量建造新宅却不居住的做法，既浪费了耕地资源，又浪费了大量的资金，不利于乡村振兴战略的推进。

1.4.3不利于社会的稳定。农民和农村问题始终是社会稳定和发展的关键,社会现代化的难点在农村,农民富裕、乡村振兴是城乡融合发展的出发点和立足点。空心村的产生会导致人地矛盾加剧，在当前经济的发展趋势下农村逐渐将成为重心，因而如果不解决空心村问题，在以后的社会经济发展中势必引起各种矛盾，破坏社会的和谐稳定。

2 亳州市利辛县空心村治理实证研究

2.1利辛县村镇发展概况利辛县农村居民基本是自然聚居形成的,规模小，数量多，呈分散布局状。村庄内部住房布局混乱，占地规模大,占用耕地较多,基础设施不完善，环境较差,不能形成聚居形态。大多数的村庄居民点布局都不合理，七零八落。

最近几年,由于农村劳动力大量涌向城市,从事非农业生产,不少人在城镇安家落户或是围绕旧宅建新房等造成了旧宅基地闲置、荒芜。而在建造新宅时往往大量侵占耕地，严重违反了国家法规。

2.2利辛县空心村治理实践

2.2.1对农村宅基地合理规划。首先对于空置宅基地，政府对其进行整合改造转化为建设用地；其次对于成片空置的宅基地，政府采用有偿退出的方式将土地整合利用；最后对于占用农地的农村宅基地，依法采用劝告、协调等方式制止违法行为[12]。

2.2.2制定农村宅基地有偿退出政策。利辛县政府对闲置的农村宅基地治理主要采取农民自愿、合理补偿、统一规划的方式。对于申请宅基地退出的农户，可以向镇政府提出申请，经过严格审核后，方可批准并开展宅基地有偿退出工作。

宅基地的补偿工作主要分为新村建设房和货币补偿。对于退出宅基地后仍有意愿在农村居住的农户，可以在规划建设的新村为其解决一套新建房作为补偿。对于宅基地退出后在城镇定居的农户，可以直接以货币的方式对其进行补偿。

退出后的宅基地，其处置方式主要是建造基础设施、修建交通设施、转化耕地和建设用地指标等。如果退出后的宅基地规划为建设用地，要根据相关规定办理集体土地征收手续，将宅基地使用权转变为国有建设用地使用权[13]。

3 基于空心村治理实证研究的思考

3.1解决“法不责众”的问题我国农村住房建设过程中大量出现超占土地、占用农村承包地等现象，在很大程度上是由于农户法律意识淡薄，没有意识到超占土地或侵占耕地属于违法行为，甚至误认为农村承包地的承包经营权为所有权，进而导致农村违法建房成为常态，几乎家家或多或少都存在类似行为，使得执法难的问题长期存在。因此，安徽省应依法适时启动地方立法权，制定相关法规，妥善解决“法不责众”的问题，杜绝因为“法不责众”就搁置难题。

3.2探索宅基地有偿退出机制

3.2.1确定农村宅基地退出对象及退出规模。安徽省农村宅基地确权登记发证工作已基本完成，农户拥有宅基地的“家底”已基本摸清，即有关部门已经掌握了每户农户实有的宅基地规模。下一步，要结合安徽省不同区域的法定人均或户均拥有的宅基地标准，确定农村宅基地退出对象及退出规模。因此，通过农村宅基地确权登记颁发给农户的《土地证》上要补充载明该农户应有宅基地面积和实有宅基地面积，以及权源状况等，为精准识别宅基地退出对象，推进“因类施策”的宅基地退出机制奠定基础。

3.2.2建立农村宅基地退出的激励机制。新型城镇化必须要解决农业转移人口市民化问题和城镇建设的地源问题。与之对应，必须同步推进两大举措。

(1)发挥政府配置资源的引导作用。要依据中共十八大以来的一系列文件精神，建立健全宅基地流转和交易市场，搭建退出宅基地的供需平台；要建立信息互通、共享的省、市、县(市、区)和乡(镇)4级交易平台，解决宅基地供需信息不对称的问题；依据宅基地“三权”分置的现状和权源性质，合理分割宅基地资产，解决宅基地交易后的利益分配问题；要确保市民化的农民“住有所居，劳有所得，老有所养，病有所医，学有所教”，逐步降低土地的保障功能。

(2)发挥市场配置资源的决定性作用。要遵循土地权利平等的原则，实行退出的宅基地与国有土地同等入市、同权同价，充分显化宅基地的资产价值，让农民有获得感，激励其自愿释放手中所拥有的宅基地。

3.2.3推进“因类施策”的宅基地退出倒逼机制。“一户一宅”是农民依法享有的居住权，“一户多宅”“建新不拆旧”“超标准占地”等现象，属于违法行为，必须纠正。实际运作中，要依据权源性质，因类施策，循序渐进地推进，切忌“一刀切”。

(1)属于继承房产的，采取收购的方式激励其退出，对不愿退出的继承人采用有偿使用制度；对于“建新不拆旧”的，采取加成收费或补贴退出的办法加以解决；对于极个别“搞特殊”形成一户多宅的，要依法严肃处理。

(2)属于历史形成的超占农户，若其自愿退出，应给予合理的补贴，不愿退出的采用有偿使用制度；属于新超占农户，超出部分应依法收归集体所有，或加成收费。

3.3有序推进宅基地“三权”分置2018年中央一号文件提出，要“探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’”。遵循“坚持土地公有制性质不改变”的改革原则，推进农村宅基地改革的基本思路就是落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权，放活宅基地使用权，其根本目的是盘活闲置宅基地和其上的闲置农房。

3.3.1推进农房改客房，为乡村旅游提供住宿保障。乡村旅游的首要问题是居住和餐饮，这个问题不解决将严重制约乡村旅游的发展，因为无地建房。安徽省望江县雷池镇在发展乡村旅游的过程中，采取租赁农房或农房入股的形式，将农房改为客房。

3.3.2推进农房改景房，实现乡村旅游与农房改造融合发展。有几百年乃至上千年历史的徽派建筑具有深厚的文化底蕴，但却经过了“破旧立新”“拆房异地建景”等多次浩劫。一些散布于乡村的庄院，古朴优雅，却被千篇一律的现代建筑所取代。痛心疾首之余，人们开始痛定思痛，亡羊补牢。当今，一些地方政府开始在对古建筑进行普查的基础上，实施抢救性保护措施，统一修缮，修旧如旧，留住乡愁，将农房改造成景观房，发展乡村旅游。

3.3.3尝试宅基地“返租倒包”，变农民为股民。安徽省合肥市庐阳区三十岗乡利用区位优势，由村集体出面租赁闲置农房，通过统一规划、统一改造后再进行发包，用于发展农家乐等城郊型旅游产业。村集体再将租赁的农房租金折算成股份参与集体经济发展，年终分红，使农民成为“股民”。

4 结语

村庄聚合是村庄发展的特定规律和形式，城镇化推进过程同时应是农村村庄用地减少的过程。但是，空心村的形成却与上述规律相悖。研究结果表明，空心村治理与整治，首先，要解决“法不责众”的问题，让违法占地建房的农民敬畏法律，消除违法侵占耕地的侥幸心理；其次，要建立宅基地有偿退出机制，要“因类施策”，不能搞“一刀切”；第三，要采取不同模式，有序推进农村宅基地“三权分置”，盘活闲置农房，这是解决空心村问题的根本途径。