长沙市征地补偿标准调整幅度测算

郑俊鹏，王 婷，刘震宇，王雪莹

(1.长沙永信土地规划咨询有限责任公司,湖南长沙 410007; 2.湖南师范大学资源与环境科学学院,湖南长沙 410081;3.长沙永信土地房地产评估测绘有限公司,湖南长沙 410007;4.中南林业科技大学理学院,湖南长沙 410004)

长沙市现行征地补偿标准(此征地补偿标准仅指土地补偿费和安置补助费两项之和，不包括地上附着物和青苗的补偿费。该研究中的征地补偿标准也仅指土地补偿费和安置补助费两项之和)《长沙市人民政府关于执行湖南省征地补偿标准有关事项的通知》(长政发〔2013〕9号)自2013年1月1日开始实施，至今已超过5年，在促进经济社会发展、维护被征地集体经济组织和农民合法权益、保障社会和谐稳定等方面发挥了重要作用。

根据国土资源部《关于进一步做好征地管理工作的通知》(国土资发〔2010〕96号)规定：“各地应建立征地补偿标准动态调整机制，根据经济发展水平、当地人均收入增长幅度等情况，每2至3年对征地补偿标准进行调整，逐步提高征地补偿水平。未及时调整的，不予通过用地审查。”湖南省人民政府办公厅《关于进一步规范集体土地上征地拆迁管理工作的通知》(湘政办发〔2014〕21号)规定：“建立征地补偿标准动态调整机制，根据全省经济发展水平、人均收入增长幅度等情况，原则上每3年对征地补偿标准进行一次调整。”2015年3月，国土资源部制定了《农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点实施细则》，在农村土地征收制度改革方面，提出要“完善土地征收补偿标准，改进土地征收补偿按产值倍数计算的方法，综合考虑土地用途和区位、经济发展水平、人均收入等情况，合理确定土地补偿费和安置补助费标准；建立土地征收中兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。”因此，根据国家、湖南省的相关规定，亟需对长沙市现行征地补偿标准进行调整。

1 数据来源与研究方法

1.1研究区概况长沙是湖南省会，地处湖南省东部偏北，湘江下游、湘浏盆地西缘，属亚热带季风性湿润气候，气候温和、降水充沛，是湖南省政治、经济、文化、科教和商贸中心，是我国重要的高铁、航空枢纽，京广高铁、沪昆高铁、长益常高铁在此交汇，为全国两型社会建设综合配套改革试验区核心城市，土地总面积11 819 km2，下辖芙蓉、天心、岳麓、开福、雨花、望城6区和长沙县、宁乡市、浏阳市3县(市)，拥有长沙高新区、长沙经开区、宁乡经开区、浏阳经开区、望城经开区等5个国家级开发区和9个省级园区。2015年4月设立国家级新区湖南湘江新区，战略定位为“三区一高地”，打造“一带一部”(东部沿海地区和中西部地区过渡带、长江开放经济带和沿海开放经济带结合部)的核心增长极和长江经济带的重要区域。

2017年长沙市常住人口791.81万，地区生产总值(GDP)10 535.51亿元，三次产业结构为3.6∶47.4∶49.0，人均GDP达135 388元， 固定资产投资7 567.77亿元，一般公共预算收入1 403.29亿元。

1.2数据来源数据主要包括2013—2017年长沙市地区生产总值、固定资产投资、人均可支配收入、物价指数、农业产值等经济社会数据和土地供应价格数据。经济社会数据来源于长沙市历年统计年鉴和经济社会发展统计公报，土地供应价格数据来源于中国地价监测网。

1.3研究方法

1.3.1指标体系的构建。为确定长沙市新征地补偿标准提高的幅度，通过研究有关征地补偿标准测算的文献[1-10]，结合相关政策规定和改革要求，选取了反映经济发展水平、人均可支配收入、土地市场交易水平、物价指数、农业产值5个直接与农民生活息息相关的指标，见表1。

1.3.2指标权重的确定。由于各项指标对征地补偿标准的影响程度不一样，所以采用层次分析法确定各项指标的权重[4-5]。层次分析法是将决策问题按总目标、各层子目标、评价准则直至具体的备选因子的顺序分解为不同的层次结构，然后用求解判断矩阵特征向量的办法，求得每一层次的各元素对上一层次某元素的优先权重，最后再用加权求和法递阶归并各备选因子对总目标的最终权重。考虑到长沙市征地补偿标准提高幅度测算指标体系因子层重要性差别不大的特点，对指标层采用层次分析法确定权重结果，而对同一指标下的因子层，相互之间具有同等的作用，所以因子权重按指标的权重进行算术平均取得，测算结果见表1。

表1 长沙市征地补偿标准调整幅度测算指标体系

1.3.3征地补偿标准调整幅度的计算。新征地补偿标准调整幅度的测算采用多因素加权平均法进行计算，公式如下：

(1)

式中，F为征地补偿标准的调整幅度；Fi为i因子的实际调整幅度；Wi为i因子相对于总目标的权重值；n为因子层因子的个数。

2 结果与分析

2.1各指标实际提高幅度根据2013—2017年长沙市经济社会数据和土地价格数据，经过计算，各项指标都有一定程度的提高，但提高幅度并不一致，各项指标具体情况见表2。

表2 2013—2017年长沙市各项指标实际提高幅度

2.2征地补偿标准整体提高幅度利用公式(1)对长沙市征地补偿标准整体调整幅度进行计算，结果见表3。

由表3可知，经科学测算，长沙市新征地补偿标准应在2013年征地补偿标准基础上，遵循统筹兼顾、调幅适中的宗旨，整体提高32.27%。

表3 长沙市新征地补偿标准整体调整幅度

2.3各区(县、市)各地类征地补偿标准调整幅度为了更详细地了解长沙市各区(县、市)各地类征地补偿标准的调整情况，该研究结合《关于印发<湖南省征地补偿标准调整工作方案>的通知》(湘国土资办发〔2017〕277号)中关于地类修正系数的要求(水田修正系数由1调整为1.2；旱地修正系数由0.8调整为1；园地修正系数维持0.8不变；林地修正系数由0.6调整为0.8；农村道路、坑塘水面修正系数由1调整为0.8；水浇地、建设用地修正系数维持1不变；未利用地修正系数由0.5调整为0.6)和关于征地补偿标准区片等级划分的原则(片区划分一般不打破村界，各区(县、市)的等级数量原则上不超过3个)，根据各区(县、市)区片等级划分结果(主要思路是在原2013年区片等级的基础上进行合并，原I、II区合并为新的I区，原III区调整为II区，原IV、V区合并为III区)，从维护农村集体经济组织和农民利益出发，以区片合并前高级别的征地补偿标准为基准提高30%左右，按照各地类的修正系数进行各区(县、市)补偿标准的测算，结果见表4。

表4 长沙市各区(县、市)各地类征地补偿标准提高幅度

从表4可以看出：分地类来看，全市各地类实际征地补偿标准的提高幅度平均为52.73%，除农村道路、坑塘水面外，其他各地类实际征地补偿标准的提高幅度均接近或高于30%，其中最高的为林地，提高幅度为85.29%，其次为旱地，提高幅度为70.10%。分区(县、市)来看，各区(县、市)征地补偿标准整体提高幅度介于45.17%～63.06%，平均提高幅度为52.73%，且各区(县、市)之间差异较大，最高为长沙县，整体提高幅度为63.06%，最低为天心区，整体提高幅度为45.17%，可以看出，各区(县、市)征地补偿标准提高幅度的最大差值达到17.88%。

2.4与周边城市征地补偿标准对比分析在征地补偿标准调整过程中，需要注重与周边城市的衔接，将长沙市本次征地补偿标准调整情况与周边城市征地补偿标准进行对比分析，有助于分析长沙市征地补偿标准调整的科学性。该研究选取株洲市、湘潭市、益阳市、岳阳市、宜春市等周边城市进行对比分析(表5)，其中株洲市、湘潭市、益阳市和岳阳市征地补偿标准根据《关于印发<湖南省征地补偿标准调整工作方案>的通知》(湘国土资发〔2017〕277号)文件要求进行测算获得，宜春市征地补偿标准来源于《宜春市人民政府关于调整宜春市征地补偿标准的通知》(宜府字〔2015〕66号)。

表5 长沙市与周边城市征地补偿标准对比情况

注：表中数据是各市市区I区的征地补偿标准

Note:The data in the table is the compensation standard for land acquisition in District I of each city

从表5可以看出，6市征地补偿标准存在一定的差异，主要原因为区位条件、经济社会发展水平和调整时间的不同。长沙市、株洲市、湘潭市同处于长株潭经济圈内，征地补偿标准较为接近，而益阳市、岳阳市征地补偿标准相对长沙市偏低，分别为长沙市的72.22%和79.44%。虽然宜春市征地补偿标准的调整时间在3年以前，但综合考虑近些年宜春市经济发展情况、区位条件和城市地位，该标准的偏差在合理范围之内，仍具有一定的参考性。经对比可以看出，宜春市征地补偿标准相对于长沙市等省内城市而言偏低。

从各地类征地补偿标准水平来看，6市差异较大，尤其是旱地、水浇地、林地和未利用地征地补偿标准差异尤为明显。从耕地的征地补偿标准来看，长沙市此次征地补偿标准调整充分体现了对耕地保护的重视，耕地征地补偿标准的提高一方面可以提高耕地占用成本，从而有效抑制建设项目过度占用耕地的情况，另一方面也体现出耕地资源的稀缺性。从园地等其他地类的征地补偿标准来看，长沙市与株洲市、湘潭市相差不大，稍高于益阳市和岳阳市，但宜春市明显偏低，园地、林地和未利用地的征地补偿标准仅分别为长沙市的49.77%、17.42%和13.27%。

3 对策与建议

3.1在全省或全市范围内平衡征地补偿标准从长沙市新旧征地补偿标准变化分析可以看出，长沙市各地类实际征地补偿标准平均提高了52.73%左右，高于《关于印发<湖南省征地补偿标准调整工作方案>的通知》(湘国土资办发〔2017〕277号)中要求的征地补偿标准全省整体提高30%左右，故需要在全省或全市范围内平衡征地补偿标准，或者通过调整地类修正系数等手段，以达到全省整体提高30%左右的目标。

3.2对部分地类修正系数进行调整从前文分析可知，此次征地补偿标准调整个别地类修正系数改动过大，从而引起各地类征地补偿标准调整幅度不一致，且测算后的补偿标准与周边地区差异较大。

建议将林地地类修正系数由0.8稍微降低调整为0.7(2013年标准为0.6)；未利用地地类修正系数由0.6调整为0.5(2013年标准实施后在实际征地过程中多为0.3)，同时对未利用地的概念进行细分明确，因为2013年标准中荒山荒地、裸地等未利用地的地类修正系数不同，荒山荒地为0.5，裸地为0.3；鉴于《土地利用现状分类 (GB/T 21010—2017)》重新定义了农村道路的概念，南方宽度大于等于1 m、小于等于8 m的道路都纳入农村道路范围，且绝大部分农村道路都已进行硬化处理，与交通运输用地相差不大；而坑塘水面在实际中存在多种形式，利用坑塘水面从事养殖业也具有较大的收益，建议把农村道路、坑塘水面等其他农用地的修正系数由0.8调整为1(2013年标准为1)。

3.3注重征地补偿标准区域协调长沙市征地补偿标准调整过程中不仅要考虑市域内相对平衡和省内周边城市的对比，也要考虑与邻省周边城市征地补偿标准的衔接，实现征地补偿标准相邻区域内的平稳过渡，避免补偿标准差距过大。市域内，应保证相邻县(市、区)征地补偿标准接近，增强区域协调与平衡，减少县际差异。省域内，加强与周边以及同等经济发展水平城市，如株洲市、湘潭市征地补偿标准的对比衔接，实现省域内征地补偿标准的可比性。同时，加强与宜春市等相邻外省城市征地补偿标准的衔接，保证区域征地补偿标准相对均衡。