习近平关于建设服务型政府的话语体系及其价值意蕴

刘华

(扬州大学 马克思主义学院，江苏 扬州 225009)

自中共十八大提出“要建立职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”以来，习近平总书记着眼于推进国家治理体系与治理能力现代化，提出了一系列新思想与新观点，发展与创新了服务型政府建设的理论与实践，开拓了中国特色行政管理体制改革的道路。把握习近平关于建设服务型政府论述的时代背景，梳理其建设服务型政府的新观点与新见解，科学认识习近平关于建设服务型政府论述的当代价值，对于深化习近平新时代中国特色社会主义思想研究、推进我国服务型政府的建设与经济社会的健康发展，具有重要的理论意义与实践价值。

一、习近平关于建设服务型政府论述的时代背景

改革开放前，全能型政府占据主导地位，高度集中的计划经济体制严重制约了经济发展的效率与社会发展的活力。1992年中共十四大提出了建立和发展社会主义市场经济体制的改革目标，希望通过计划和市场两种经济手段实现社会资源的合理配置，更好为社会提供公共服务，实现政府职能的转变，服务型政府的概念渐趋出现在人们的视野中。经过近十年的政府改革探索，中共十六大第一次把政府职能归结为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四项内容，提出必须建立科学高效的领导机制和工作机制，深入开展党风廉政建设和反腐败斗争，为构建社会主义和谐社会提供坚强有力的政治保证，构建服务型政府为目标的政府改革思路逐渐明晰。中共十六届六中全会将服务型政府的建设第一次写入执政党的指导性文件当中，并进一步明确要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”[1]25，至此，服务型政府的建设真正成了我国行政管理体制改革的主要目标。

由于中国经济转型的复杂性与艰巨性，从全能型政府到服务型政府的转变还需要走过一段漫长的路程。当前存在的诸如政府分权力度不够、政府机关办事效率低下、政府职能的越位与缺位、行政体制过于死板等问题，都是服务型政府建设过程中需要着力消除的体制机制弊端。中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出了全面深化改革的重大发展战略，希望通过全面深化改革“解决我们面临的深层次矛盾与体制机制弊端，以增强中国特色社会主义事业的生机活力。”[2]46全面深化改革是一场全方位的改革，是各领域密切配合，紧密联系的一场涉及经济、政治、文化、社会、生态和党的建设等领域的全面改革，其中，加快政府的改革与转型，建设与市场化改革相适应的服务型政府就是一个非常重要的组成部分。面对全面深化改革新形势下政府与市场关系的现状和问题，特别是当前市场体系不完善、市场规则不统一、市场竞争不充分、政府干预过多和监管不到位的问题，习近平就如何建设服务型政府提出了一系列新思想和新观点，他指出：“对政府和市场的关系，我们一直在根据实践拓展和认识深化寻找新的科学定位。切实发挥市场在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府的作用，这是我们党对中国特色社会主义建设规律认识的一个新突破，标志着社会主义市场经济发展进入了一个新阶段。这个重要判断有利于在全党全社会树立关于政府和市场关系的正确观念，有利于转变经济发展方式，有利于转变政府职能，有利于抑制消极腐败现象。”[2]148中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾发生变化后改革发展所处内外环境的变迁，使得深化行政体制改革的重要性凸显，在中共十九大报告中，习近平从制度体系建设的视角论述了“转变政府职能，深化简政放权、创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”[3]39在决胜全面建成小康社会进程中的重要意义。习近平关于政府与市场关系、服务型政府的职责与作用的论述，既是基于对改革开放以来我国政府与市场关系演进趋势的深刻把握，更是坚持问题导向，着眼于中国特色社会主义事业全局发展现状所作出的理论创新和实践探索，具有鲜明的时代特色与实践导向。

二、习近平关于建设服务型政府论述的话语体系

面对全面深化改革的新形势对我国政府改革提出的要求，习近平分析了我国服务型政府建设存在的问题，厘清了推进全面深化改革与建设服务型政府的内在逻辑，提出了推进服务型政府建设的新思想、新观点，形成了富有时代特色的服务型政府建设的话语体系。

(一)简政放权是政府职能转变的突破口

中共十八大报告指出，要深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。简政放权已经成为政府职能转变的重要突破口。推进政府职能转变，着力解决政府与市场、政府与社会关系问题，加强和完善宏观调控，减少和规范行政审批，要求政府完成“自身解放”。尽管自1978年实行改革开放后，我国市场化改革逐步向纵深发展，政府在经济社会发展中的角色和功能也在发生相应的转变，但政府仍在经济发展中发挥主导作用，市场在资源配置中的基础性作用未能得到根本确立，因此简政放权一直是我国深化行政体制改革的核心问题。

政府简政放权不仅是现代公共管理改革的大趋势，也符合中国全面深化改革的时代要求。习近平论述了简政放权对我国政府职能转变的必要性以及一系列建设性措施。早在2000年，他任福建省省长时就提出，“要加快转变政府职能，减少审批事项和环节，不去管那些不该管的事，腾出手来把该管的事管好，建立有限政府和服务型政府。”[4]习近平在中共十八届三中全会上对关于《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》作说明时指出：“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。健全社会主义市场经济体制必须遵循这条规律，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。”[5]77此外，习近平还从更好发挥政府作用与充分体现社会主义制度优势的内在要求指出了简政放权后政府的职能方向：“各级政府一定要严格依法行政，切实履行职责，该管的事一定要管好、管到位，该放的权一定要放足、放到位，坚决克服政府职能错位、越位、缺位现象。”[5]118也就是说，市场在资源配置中起决定性作用与更好发挥政府作用两者是有机统一、相辅相成、相互促进的，不是相互否定的。在政府简政放权转变职能、减少对微观事务的管理并坚持市场起决定作用的基础上，也丝毫不能忽视政府的作用，不能导致行政审批权的下放变成“自由落体”没人管，不仅应该“放得下”而且还要“收得起”，切实担负起简政放权后政府的监管与服务职能的履行。

(二)全面依法治国是建设服务型政府的重要保障

自20世纪90年代起我国就开始实施依法治国的方略，但在20多年的发展进程中，政府治理仍存在大量“人治”现象。很多政府官员习惯于操纵权力，以权压法，导致法律形同虚设，违法现象经常发生，政府的形象也受到了严重的损害。中共十八大以来，以习近平为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，基于实现国家治理体系治理能力现代化的深谋远虑，提出了全面依法治国这一重大战略部署。习近平指出，“全面推进依法治国是顺利完成各项目标任务、加快推进社会主义现代化的重要保证。”[6]3在全面深化改革的新形势下，依法治国的地位更加突出、作用更加重要，因此全面推行依法治国是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系与治理能力现代化的重要方略。能不能做到依法治国，关键在于党能不能坚持依法行政。习近平强调：“行政机关是实施法律法规的重要主体，要带头严格执法，维护公共利益、人民权益和社会秩序。执法者必须忠实于法律……努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为，促进矛盾化解，保障社会和谐。”[5]86，在中共十九大报告中，他还就各级领导干部如何当好人民公仆提出了新的要求，指出了“健全依法决策机制，构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行机制”[3]37在改进党和政府领导方式与执政方式中的重要作用。强调依法行政、依法治国是落实“以人民为中心”发展思想的必然要求，是习近平关于建设服务型政府理论的基本着力点。习近平还指出了全面依法治国的内在要求，即“全面依法治国，必须紧紧围绕保障和促进社会公平正义来进行，”[2]94既凸显了全面依法治国价值目标与服务型政府所倡导的公开、透明、法治、民主等价值理念的一致性，也从法治层面规范了服务型政府建设的内容与方向。

(三)倡导“马上就办”的政务作风，推动政府效能建设

近30年来，如何提高政府治理的行政效率，提升办事服务质量，一直是我国政府改革发展面临的难题。1991年，时任中共福州市委书记的习近平在马尾开发区现场办公会上指出，“‘马尾的事，特事特办，马上就办’；他强调，要抓住那些急需解决而又有能力解决的事进行研究，并且本着‘马上就办’的精神，组织实施，狠抓落实”[4]。在习近平的倡导下，福建省率先倡导和推动机关效能建设，使“马上就办”的政务理念升华为服务型政府的具体实践，有效地推动了机关政务作风建设。在建设服务型政府的实践中，习近平还非常重视干部队伍素质在政府效能建设中的重要作用，他强调要“针对干部的知识空白、经验盲区、能力弱项，开展精准化的理论培训、政策培训、科技培训、管理培训……增强他们的工作责任感和使命感，增强适应新形势新任务的信心和能力。”[2]125此外，在多岗位多地区工作的实践中，习近平还深切地体会到，不断提升政府治理的效率，还要把对干部的严格管理和热情关心结合起来，“坚持严管和厚爱相结合、激励和约束并重，完善干部考核评价机制，建立激励机制和容错纠错机制，旗帜鲜明为那些敢担当、踏实做事、不谋私利的干部撑腰鼓劲。各级党组织要关心爱护基层干部，主动为他们排忧难。”[3]64从倡导与人民群众密切相关的“马上就办”的工作作风着手，以加强干部队伍素质建设和充分调动党员干部干事创业积极性、创造性为主要目标的政府效能建设方面的思考和举措，体现了习近平建设人民满意的服务型政府的群众观念和群众感情，为广大党员干部加强作风建设，在植根人民、服务人民中推进有效政府建设和政府创新提供了指导。

(四)提高公民参与意识，推进政务公开工作，建设“人民”政府

习近平强调：“人民是创造历史的动力，我们共产党人任何时候都不要忘记这个历史唯物主义最基本的道理。只有坚持这一基本原理，才能把握历史前进的基本规律；只有按历史规律办事，才能无往而不胜。”[2]128我们党来自于人民，因此，植根并服务于人民，维护好人民群众的根本利益，让改革发展的成果惠及每一个公民，应该成为党和政府治国理政的出发点和归宿。“人民有所呼，改革就要有所应。要把促进社会公平正义、增进人民福祉作为一面镜子，审视各方面体制机制和政策规定；要把改革方案的含金量充分展示出来，让人民群众有更多获得感……推进任何一项重大改革，都要广泛听取群众意见和建议，及时总结群众意见和建议，及时总结群众创造的新鲜经验，充分调动群众推进改革的积极性、主动性和创造性。”[2]77-78全面推进政务公开工作是保障人民参与权、知情权与监督权的重要措施，也是建设透明政府的重要体现，对我国服务型政府的建设具有重要的意义。2002年，时任福建省省长的习近平在回答记者提问时指出：“福建省第一个以省政府令的形式向全省发出要求，现县级、乡镇一级百分之百推行政务公开，重大的人权、事权、财权实行‘阳光作业’，避免暗箱操作，这是从源头上铲除腐败的一个措施，也是民主决策的一个举措。”[7]这一办法减少了一大批行政审批事项，严格机关管理，并设立了效能投诉中心，在全国率先实践了政务公开工作。中共十八大以来，“政务公开”的行为方式已经成为我国政府治理转型的一个重要内容，特别是“政府权力清单制度”的实施，对于提高政府行为的透明度、加强责任政府法制政府建设、维护社会公平与保障公民权利起到了有力的推动作用。

(五)推动廉洁政府建设，健全权力运行制约与监督机制

建设廉洁政府是十八大以来党的一个重要创新。自十八大以来，党中央对党风廉政建设与反腐斗争十分重视，以零容忍的态度重拳整治贪污腐败，反腐败斗争的压倒性态势已经形成并巩固发展。习近平多次强调，要深入推进反腐败斗争，做到有腐必反、除恶务尽。“要以深化改革推进党风廉政建设和反腐败斗争”[5]395，他还从党的建设伟大工程面临的严峻形势郑重指出：“在肯定成绩的同时，我们也要看到，滋生腐败的土壤依然存在，反腐败形势依然严峻复杂，还要进一步完善行政监管机制，推行反腐败体制机制创新。”[5]394在中共十九大报告中，习近平再次告诫全党，持续反腐败，健全权力运行制约和监督机制的形势依然严峻，他指出，“只有以反腐败永远在路上的坚韧和执着，深化标本兼治，保证干部清正、政府清廉、政治清明、才能跳出历史周期率，确保党和国家长治久安。”[3]67为推动中国特色社会主义进入新时代后全面从严治党与廉洁政府建设有新气象新作为，中共十九大提出了“深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会，同党的纪律检查机关合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”[3]67，创造性地发展了健全权力运行和制约监督的制度建设，将全面从严治党与廉洁政府的建设有机结合了起来。总体看，习近平关于廉洁政府及健全权力运行与监督机制的理论和实践，实质上是本着行政权力的行使必须为人民服务、对人民负责并自觉接受人民监督的理论自觉，强化了健全权力运行的制约与监督对于各级政府廉洁从政、依法行政的重要意义。实践也表明，只有加强党风廉政建设，建立起完善科学的行政权力运行制约与监督体系，各级政府才能做到行政权力行使的理性归位，为社会公众提供高效、公平、可及、优质的公共服务。

三、习近平关于建设服务型政府论述的价值意蕴

习近平关于建设服务型政府的论述，运用历史唯物主义的基本原理解决我国经济社会发展进程中的现实问题和矛盾，丰富与拓展了中国特色社会主义理论体系，对于我国行政管理体制改革和经济社会的健康可持续发展具有重要的理论意义与实践价值。

(一) 习近平关于建设服务型政府论述的理论意义

1. 继承与发展了马克思主义经典作家的政府建设思想

马克思、恩格斯没有直接提出“服务型政府”的概念，但他们提出的人本观念、社会公仆理念及政府职能理论等与建设服务型政府理念相互契合，为“服务型政府”理念的发展提供了理论基础和价值观指导。马克思在论及巴黎公社的性质时说道：“这次革命的新的特点还在于人民组成了公社，从而把他们这次革命的真正领导权握在自己手中，同时找到了在革命胜利时把这一权力保持在人民自己手中的办法，即用他们自己的政府机器去代替统治阶级的国家机器、政府机器。”[8]106-107马克思的论述，实质上反映了他对国家权力(政府公共权力)的归属及价值取向的理论思考，即政府是由人民组成的，政府存在的本质与职责也是服务人民。列宁在此基础上提出了政府公共性理论，他认为，政府除了要承担政治统治职能外，还需要担负起社会管理和公共服务的职能。他指出：“在实际上使被剥削的劳动者能够真正享受文化、文明和民主的福利，这正是苏维埃政权一项最重要的工作，而且今后应当坚定不移地把这项工作继续下去。”[9]86此外，列宁在领导社会主义建设的实践中还强调要坚持扩大人民民主，实现政府人民性，大力发展社会公共事业，建成廉洁高效的人民政府。“全心全意为人民服务”是毛泽东政府理念的核心内容，他在《论联合政府》一文中指出：“全心全意地为人民服务，一刻也不脱离群众；一切从人民利益出发，向人民负责……这就是我们的出发点。”[10]1094此外，在社会主义建设时期，还提出了法治建设、反腐倡廉以及科学行政的一系列见解，对于当代我国服务型政府建设仍然具有重要的指导作用。

正如习近平所言，“运用马克思主义基本原理指导中国实践是我们的看家本领。”[2]34因此，就理论渊源而言，马克思主义经典作家提出的政府建设思想是习近平关于建设服务型政府话语体系的理论源泉，贯穿其中的一个核心理念就是政府的公共性、人民性。习近平在坚持马列经典作家政府建设思想的基础上，提出了坚持以人民为中心的发展理念，以解决我国政府治理存在的现实问题为实践导向，准确把握政府改革发展的重点任务，创造性地提出了新的历史条件下推进我国服务型政府建设的新思路与新举措，这是根据时代变化和实践发展对马克思主义经典作家关于政府建设学说的继承和发展。

2. 丰富与拓展了中国特色社会主义理论体系关于服务型政府建设的理论

邓小平在领导我国改革开放的过程中，坚持要改革高度集中的行政管理体制及权力结构，以提高政府工作效率。改革之初，他曾一针见血地指出政府权力结构的弊病：“我们的各级领导机关，都管了很多不该管、管不好、管不了的事，这些事只要有一定的规章，放在下面，放在企业、事业、社会单位，让他们真正按民主集中制自行处理，本来可以很好办，但是统统拿到党政领导机关、拿到中央部门来，就很难办。”[11]327面对政府机构庞大、人员臃肿、政企不分、官僚主义严重的行政管理体制机制上的弊端，江泽民强调要“适应经济发展和社会全面进步的要求，建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系，努力提高为人民服务的水平。”[12]319进入新世纪后，中共十七大报告专门对建设服务型政府在推动经济、政治和社会协调发展中的重要意义进行了论述，提出了“行政管理体制改革是深化改革的重要环节”[13]637的结论。中共十八大以来，针对政府治理中存在的诸如“政出多门、职责不清、职能错位、滥用职权、贪污腐败、为官不为”等现象，习近平从建立和完善与中国特色社会主义现代化要求相适应的现代国家治理体制的高度，特别是中国特色社会主义进入新时代我国社会主要矛盾发生变化后，行政体制面临的新形势，强调了深化行政管理体制改革、建设服务型政府的重要性，他指出，“进一步处理好政府和市场关系，实际上就是要处理好资源配置中市场起决定性作用还是政府起决定性作用这个问题。”[5]77习近平的上述论析，基于国家治理现代化的视角，以建设有限与有效政府为目标，根据社会主义市场经济体制在新的历史条件下面临的体制机制约束，突出了科学的宏观调控与有效的政府治理在发展社会主义市场经济体制中的重要作用，使得全面深化改革进程中政府如何有效履行及转变职能的方向与目标更为明晰。

(二)习近平关于建设服务型政府论述的实践价值

1. 促进经济社会与人的全面发展

我国在过去很长一段时期，政府过于重视参与、干预微观经济活动，忽视了向社会提供公共服务的社会职能，制约了经济社会的发展。加强服务型政府的建设，切实履行好“宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务与环境保护”职能，既是适应经济新常态的要求，也是使政府的职能履行聚焦于民生事业的客观要求。新形势下，政府只有在行为方式上实现“从重经济到重保障、从重审批到重监管、从重管理到重服务、从重数量到重质量的转变”[14]，才能在履行职能的过程中，激发市场活力与社会创造性，为社会提供更多更好的公共服务，促进人的全面发展。准确把握习近平关于建设服务型政府的论述，注重政府的公共服务职能，着力化解民生问题，全心全意为人民服务，并大力发展社会公共事业，切实维护经济社会的稳定发展，才能为经济发展和人民群众生活创造更好的条件。

2. 改进政府管理方式与提高服务水平

政府管理方式与服务水平的高低是衡量一个国家是否拥有竞争力的重要指标。逐步降低政府行政成本，提高行政效率，提升治理效果、构建有效政府是建设服务型政府的前提。当今时代，社会各个方面都在产生深刻变革，制度的革新、科技水平的提升使得政府管理方式和服务方式在不断的发生变化。特别是信息时代的来临，为政府改革提供了更为广阔的空间，实现政府管理方式与服务方式创新已是当务之急。基于政府为社会公众提供公共服务的基本属性，习近平强调为人民服务与改进政府管理方式的关系，他指出：“不论行政体制怎么改，政府职能怎么转，为人民服务的宗旨不能变……在服务中实施管理，在管理中实现服务。要加强公务员队伍建设和政风建设，改进工作方式，转变工作作风，提高工作效率和服务水平，提高政府公信力和执行力。”[2]178可见，在转变政府职能，推进政府转型的进程中，需要紧紧抓住全心全意为人民服务这一社会主义国家政府的本质要求，改进政府管理方式，以适应经济社会发展变化对政府职能提出的新要求，并在此基础上提升各级政府的执政水平。

3. 推进国家治理体系与治理能力的现代化

习近平指出：“推进国家治理体系和治理能力现代化是坚持和发展中国特色社会主义的必然要求，也是实现中国社会主义现代化的应有之义。”[5]104我国改革发展的实践充分表明，行政体制改革是政治体制改革的重要内容，它不仅制约与影响着经济体制改革的进程与效果，同时也是当前实现国家治理体系与治理能力现代化目标的重要内容。较之我国过去几十年来的行政体制改革的理论探索与实践进展，习近平关于建设服务型政府的新理念充分体现了现代政府应有的“有限政府、法治政府、责任政府与透明政府”的本质特征，顺应了世界性政府改革发展的趋势，契合了完善和发展中国特色社会主义制度的内在要求，为各级政府牢固树立“管理”就是“服务”的执政理念，推动党和政府科学执政、民主执政、依法执政水平，从而形成系统完备、科学规范、运行有效的治理体系与适应经济社会发展要求的治理能力提供了理论指导。

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