浅析我国PPP模式面临的新挑战及应对策略

陈继东

(安徽理工大学 经济与管理学院，安徽 淮南 232001)

为优化公共服务供给水平，化解地方债务风险，近年来，PPP模式在全国范围内得到广泛推广，有效促进了经济发展。关于PPP模式问题和对策的研究一直在持续推进。贾康(2009)认为PPP模式有力促进经济社会发展，但实践中存在形式不规范、内涵不清晰等问题，并提出了解决对策[1]。刘薇(2015)针对当时国内外发展形势，做出过系统性综述，认为实践中也出现了运作不规范、虚假PPP、项目质量不高等问题[2]。夏传信(2018)对当前我国PPP模式进行了综述，对新时期出现的若干风险进行梳理并提出改进措施[3]。综合看，针对新阶段的PPP模式存在新挑战研究不多，特别是近两年国家发改委等部门针对市场乱象出台了一系列整顿措施和操作指南等新的时代特点方面的研究更需要加强。着眼新阶段，深入分析新时代我国PPP模式面临的主要挑战，提出进一步应对措施，对推动我国PPP模式发展具有重要理论意义和现实意义。

1 PPP模式的概念、发展历程及主要贡献

1.1 PPP模式概念

PPP(Public-Private Partnership)，又称PPP模式，即政府和社会资本合作。关于PPP模式，目前尚无统一解释。联合国开发计划署认为，PPP模式是政府与企业之间的合作，双方既能实现共赢又要承担对应的风险[4]。我国财政部、发展改革委等部门没有严格界定PPP模式的概念,采取列举和陈述的方式来表述PPP模式。财政部关于《政府与社会资本合作促进与应用的通知》(财政部〔2014〕76号)指出：政府与社会资本的合作模式是基于基础设施和公共服务的一种长期合作关系。尽管对PPP模式概念有着不同的解释，但在PPP模式内涵与外延上的认识上有一定共同点，即PPP模式是公共部门与私营部门为推进项目建设而构建的一种合作伙伴关系。

综上， PPP模式从广义上可以表述为：在公共部门与私营部门合作过程中，非公共部门基于资源参与提供公共产品和服务，在效益上实现双赢的项目融资和管理模式。从付费形式上看,主要包括政府付费的公共服务项目和用户付费的特许经营项目。当前，我国应用最为广泛的主要有四种模式：BOT(建设-运营-移交)、TOT(转让-运营-移交)、ROT(改建-运营-转让)、BOO(建设-拥有-经营) 。

1.2 PPP模式在我国发展历程

PPP模式最早开始于土耳其，在英国得到发展壮大。20世纪80年代，在英国私有化改革进程中,医疗和教育领域改革因资金问题遇到了很大阻力，当时提出了两种解决方案，一种是PPP模式，另一种是PFI模式，即私人融资活动或民间主动融资。通过PPP模式的推广，英国成功建设了多个重大基础设施和公共服务项目。因PPP模式在项目建设领域中具有独特优势，该模式逐步被多国所采用。PPP模式在我国的应用起步较晚，总体上经历了两大历程，即PPP1.0时代和2.0时代。20世纪90年代，中国开始在基础设施建设领域中进行PPP模式的探索。这个阶段的大多数PPP项目主要是地方政府为弥补基建领域资金缺口而发起的，虽然项目通过SPV公司进行运作，但在合同制度设计方面不够完善，多数都是以地方政府在短期内的利益优先权为主要特征。2014年以来，我国的PPP模式进入到了一个全新的时代，即PPP2.0时代。2014年，财政部颁布了《关于政府和社会资本合作模式推广应用的通知》。随后，国家发改委出台了《国家发展和改革委员会关于政府与社会资本合作的指导意见》，这一阶段的主要政策思路是，对PPP模式进行规范，对不符合PPP模式要求的项目予以清库处理，大力开展PPP项目的示范推广，真正发挥PPP模式在融资和管理上的双重叠加效应，开启了新一轮的PPP发展浪潮。

1.3 PPP模式对我国经济发展的主要贡献

PPP模式不仅是一种项目融资方式，更是一种有效管理方式。至2017年底,全国PPP综合信息平台管理库在库项目达7000余个，投资额达10万亿元。2017年度，对固定资产和基础设施建设投资的贡献率达到2%和5.5%，PPP模式对促进城镇化建设发挥了一定作用。一方面，在PPP项目的回报机制上，一般采用使用者付费或者政府补贴付费，使得原有的城投模式转变为项目公司模式，既减少了财政在支出端压力，提高了财政资金效率。另一方面，PPP项目涵盖投入期、建设期、运营期、退出期等全生命周期，既发挥了财政资金的杠杆撬动作用，也提升了政府公共治理水平，实现多元化共治[5]。

2 当前我国PPP模式在实践中出现的新挑战

2.1 对PPP模式的认识不足

本质上看，采取PPP模式最基本的功能是解决项目融资问题，但项目融资不同于政府融资和企业融资,而是要立足于项目本身的现金流水平。PPP模式的重心是突出项目融资、建设、运营、维护等一体化过程，要聚焦项目整体周期，基于项目现金流的全生命周期模式[6]。实践中，很多地方存在项目错配、固定回报、明股实债等问题。究其根源，是对PPP模式的本质认识不够清晰，没有以项目为中心，着眼于短期而不是着眼于整体，局限于政府融资或企业融资的单纯融资模式，普遍存在变相融资举债等问题。

2.2 项目运营水平不高

从公共管理角度看,积极引进PPP模式,一方面是为了解决项目融资问题,另外一个就是通过引入社会资本参与公共服务项目的建设和运营，改变单一主体治理格局。社会资本依托资金、技术、管理优势，按照既定标准建造公共设施、提供公共服务，并基于项目获得一定现金流；而政府部门则进行必要的监管，使得项目达到建设和运营标准。从PPP项目的全生命周期看，综合成本要大大降低，这就凸显了项目建设完工后的运维水平。在运维阶段，实施绩效考核，按照“物有所值”理论进行是重中之重。实践中，重投入轻运营的问题普遍存在，当前我国的PPP项目的主要参与者是建筑承包商和各种金融资本投资者。建筑施工企业参与PPP项目投资，参与投资建设的企业多是为了避免二次招标，取得建设标的，进而得到较高的工程利润。但工程建设企业在PPP项目的后期运营上一般缺乏足够的经验和能力，这些问题必然会给PPP项目的未来运营带来了一定隐患。

2.3 操作过程不够规范

当前，PPP模式在各地广泛推广应用，有很多项目并不一定适合采取PPP模式。地方政府为响应号召，减轻短期债务压力而实施PPP模式。政策层面，各地对国家文件理解不一，也都建设了项目数据库。尽管国家制定了关于项目操作流程指南，但多地在标准落实上并不统一。PPP模式在发达国家已有成功运营经验，在我国也有多年的探索实践，但具体到地方，很多地方政府没有进行过PPP模式，在理论和实践上都缺乏经验。因此，出现了大量的PPP咨询机构，在咨询水平上也是参差不齐，一些项目在PPP模式包装下反复修改方案，做了大量低效的项目前期工作，大大降低了项目落地速度。

2.4 参与主体过于单一

实践中，很多地方政府PPP项目在招标阶段热衷于选择国企央企合作,就项目本身属性而言，一般而言，项目的投资体量大，牵涉利益广，选择国企央企在项目建设和运营上可以规避项目烂尾、资金跑路等风险，这也是地方政府在参与主体选择上的主要动因[7]。近年来，民营经济增速在下滑，国家层面推出了一系列促进民营经济发展配套政策，在当前促进民营经济发展政策背景下，在PPP模式参与方的选择上设定了过高的障碍，热衷于和大型央企、国企合作，实际上就是对民营资本的排斥，这样做显然是不合理的。

3 应对策略

3.1 完善回报和风险机制

要以特许经营项目和公共服务项目属性和现金流水平确定付费机制。PPP项目中，有的是政府付费,有的是使用者付费。以政府付费项目为例，企业在计算项目未来预计的现金流时,考虑最多的是项目现金流的稳定性问题,所以，在实践中出现的企业对政府在承诺项目回报期以及明确短期回购等问题，也突出这方面的利益诉求。要着力抓好PPP项目建设运营,就要以PPP项目为中心，充分发挥市场的基础配置作用,在理顺投资关系上下功夫,明确权责义务,促进政府和社会资本平等协商、长期合作、利益共享、风险分担。

3.2 提高运营管理水平

要针对PPP项目建设运营中的问题，采取目标管理与过程管理相结合的举措。围绕项目总体目标，有计划分步骤进行目标任务分解，在计划、执行、反馈等环节建立全过程考核机制。同时，针对项目投标方进行专业化评估，选择具有项目营运能力富有管理经验的企业，并严格界定乙方责任。加强对专业运营能力的识别、考核和督促,使得PPP模式真正成为解决项目融资和改善公共治理水平的有力工具[8]。同时，采取市场化方式，推行PPP项目资产证券化，拓宽项目融资渠道，降低投资方退出障碍，实现政府与社会资本双赢。

3.3 健全PPP法律法规体系

目前我国的PPP模式法规停留在部门规章之中,公用事业投资法律权威性不足,并且PPP法规体系中,有诸多监管空白地方[9]。因此，针对PPP模式要出台有关法律法规,健全法律法规体系，对市场准入、回报机制、风险分担、考核评价等方面作出明确规定。同时，针对细分领域的PPP项目，由职能部门制定操作指南和法规制度，规范和降低公共项目的政策风险和投资风险。另一方面，PPP模式是公共部门于私营部门之间围绕项目开展的合作，要针对外部法律环境、投资环境可能的变化，合理设计规章制度，围绕PPP项目中的争端，制定对应协商机制和诉求渠道，推进PPP模式进入规范化。

3.4 健全管理组织架构

从PPP模式应用推广较为成熟的英国看，通过几次改革发展，英国已经建立了专门机构来组织和协调PPP项目中的相关问题,有利于项目实施的整体性和协同性[10]。目前,我国PPP项目由财政部和发改委主管，两个部门不仅在PPP项目认识方面存在一定的差异，在项目推广的出发点上也有一定差异。财政部通过推进示范项目,规范了PPP项目的结构和融资方式，而发改委对项目的推介倾向于推进城镇化进程。两套不同体系对项目后续运作产生了一定的影响。因此,需要从国家层面成立专门的PPP管理机构,统筹推进我国的PPP项目实施运营，进一步理顺管理机制，合理管理分歧。

4 结语

本文通过对当前我国PPP模式实施情况综述，回顾了PPP模式在我国的简要发展历程以及对我国经济社会发展的主要促进作用。针对新时期国家大力规范PPP项目运作模式，发现存在对新阶段出现的内涵认识不足、运营水平不高、操作不够规范等新挑战。针对这些新挑战，建议进一步完善回报和风险机制、加强运营管理考核、健全PPP法律法规体系、健全管理组织架构。本文的研究为推广好PPP模式提供了理论参考。