基于国内政治视角下的印尼对华政策刍议①

陈邦瑜 颜 欣

基于国内政治视角下的印尼对华政策刍议①

陈邦瑜 颜 欣

印尼对华政策是一个复杂的系统过程，国内政治是一个重要研究视角。在对华政策的制定过程中，印尼面临国内强烈的民族主义、多元的国内政党和行政区利益、军人集团的强硬立场的挑战。为维护国家利益，中国应该增加对印尼的国内研究，避免交流合作的盲目性；加强21世纪海上丝绸之路”与印尼“海洋强国”战略的对接，充实两国关系的顶层设计；重视与印尼的民间外交，扩大两国关系的民意基础。

国内政治；印尼；中国；政策

一、问题的提出与理论检视

自从民族国家诞生后，为有效处理与别国的关系，维护本国的国家利益，国家权力机构通常会制定针对不同国家行为体的战略与方针，这些战略与方针构成这个国家的外交政策。作为一个崛起的中等强国和东南亚地区的重要经济体，印尼对华政策引发学界的较大关注。根据对国内既有文献的梳理，可以看出已有的研究偏重对印尼对华政策本身的解读。张小欣认为，在1953到1955年阿里组阁时期，印尼政府通过选派驻华大使、开展外交会谈、讨论解决双重国籍问题以及对华访问等方式积极调整印尼的对华政策。②张小欣：《印尼首届阿里内阁对华政策调整与两国关系》，载《当代中国史研究》2015年第2期。林汉隽认为，1985年后印尼政府开始允许其工商界和中国进行贸易往来，印尼对华政策出现了较大的变化。③林汉隽：《印尼对华政策的新动向》，载《国际问题资料》1985年第4期。张洁指出，由于中国崛起、华人因素和国际局势的变化等方面的影响，冷战后印尼对华政策做出了改变，其对华政策可以分为两个阶段，一是从1990年到1998年是印尼和中国的复交和解期，期间两国于1990年复交，之后两国在教育、经贸和科技领域的关系快速发展。二是从1998年至2004年是两国的友好发展期，期间印尼政府更迭频繁，这也导致印尼对华政策变得更为复杂。④张洁：《冷战后印尼对华政策的演变》，载《当代亚太》2005年第3期。李皖南和温北炎强调，在后苏哈托时期，印尼对华政策进行了调整，印尼在政治、安全和经济等领域都主要和中国进行友好合作。⑤李皖南、温北炎：《试析后苏哈托时代印尼对华政策的变化》，载《东南亚研究》2009年第3期。

现有研究对印尼对华政策的国内政治变量涉及较少。事实上，国内政治是研究一个国家对外政策的重要分析路径，在很大程度上，一个国家的对外政策取向是由国内政治的制度设置、结构形式或行为偏好所决定的，因此研究国家的国内政治具有十分深远的意义。随着在亚太地区和国际舞台上影响力的逐步增加，印尼对华政策的制定越来越不能忽略国内政治这一影响因素。20世纪70年代，随着国际局势的变化，罗斯瑙谈到的联系政治以及卡赞斯坦和克拉斯纳所使用的国家力量等理念都试图将国际政治和国内政治紧密联系起来。冷战后，随着经济全球化的深入发展，国家之间的相互依赖日益加深，要了解对象国的对外政策，必须弄清其国内政治过程。同时，对不同国家而言，为更好的制定对外政策，国家决策者也需要同时考虑国际和国内两个方面的现状。事实上，任何国家的外交政策都难以摆脱其国内政治因素影响，关于外交政策是国内政治延续的观点已获得学界广泛认同。

关于国内政治与对外政策的关联性分析，学界有不同的看法。法利德·扎卡利亚（Fareed Zakaria）从古典现实主义和防御型现实主义的视角分析对外政策，他指出，对外政策理论不应该忽视国内政治、国家文化或决策者个人，通过各种整体、文化和民族总结概括出来的基础性理论比对一个特定国家的解释更有用，因为它适用于更多的案例。⑥［美］法利德·扎卡利亚，门洪华等译：《从财富到权力》，新华出版社2001版，第21页。莫顿·哈培林Morton Halperin）是官僚政治学派的代表人物，对于国内政治对对外政策的影响，该学派主要有两种观点。一是认为，集体决策的理性大于领导人或单独或与其核心顾问磋商后做出的决策。⑦Glenn H.Snyder and Paul Diesing，Conflict Among Nations：Bargaining，Decision Making，nd System Structure in International Crises（Princeton：Princeton University Press，1977），pp.355-407.二是认为，国内政治会损害对外政策的理性，军方的行动路线会限制决策者可能的选择，认知和组织的僵硬也会相互加强。⑧John D.Steinbruner，Cybernetic Theory of Decision：New Dimensions of Political Analysis，Princeton：Princeton University Press），1974，pp.71-86，124-136；Richard Ned.Lebow，Between Peace and War：The Nature of International Crisis（Baltimore and London：Johns Hopkins Press，981），pp.169-191.格雷厄姆·艾利森（Graham Allison）则通过深入地研究古巴导弹危机期间肯尼迪政府的有关决策，指出了政府内部的官僚政治、组织的“标准运作程序（SOP）”等对外交决策的深刻影响。⑨Graham T.Allison，Conceptual Models and the Cuban Missile Crisis，The American Political cience Review，Vo.l 63，No.3，1969，pp.689-718.兰德尔·施韦勒（Randall Schweller）用单元层次分析影响国家对外政策行为的国内政治因素，他指出，四个国内层次的变量能够有效解释国家对外行为的产生与否，它们分别是精英共识/分歧、精英凝聚力/分裂、社会凝聚力/分裂、政府或政治制度的强弱。⑩Randall L.Schweller，Unanswered Threats：Political Constraints on the Balance of Power，p.47.由此可见，从国内政治角度分析对外政策和国家间政治是一种很好的路径。对此，本文尝试从国内政治的分析视角探析印尼的对华政策。

二、印尼对华政策面临的国内政治挑战

印尼是一个由一万多个岛屿组成的群岛国家，位于亚洲大陆和澳洲之间，占据着十分重要的地理位置。在政治和文化方面，印尼有着上千个亚种群和种族，语言和方言也极其复杂。印尼在多方面的复杂性决定了印尼对华政策的走向不会是一个平缓、简单的过程。实际上，印尼对华政策的演变过程颇为复杂。印尼和中国在1950年正式建立外交关系。1965年9月30日前，印尼对华政策积极，印尼与中国在万隆会议等国际事务中密切合作。1965年印尼国内爆发“九三零事件”，导致1966年到1990年印尼对华奉行断交政策。冷战后印尼对华推行积极接触政策，印尼与中国关系逐渐走向正轨并持续升温。佐科上台后，印尼与中国各领域的合作更趋深入，印尼对华政策更为积极。尽管印尼对华政策处于历史上最积极的时期，但其国内政治中的一些消极因素也不容忽视。

（一）印尼国内民族主义强烈，不利于印尼对华政策的制定

民族主义是一个复杂的概念，也是一种强大的力量，它包括民族的形成、民族情感、民族地位等诸多方面。作为一种特殊的意识形态，民族主义可追溯到法国大革命时期。自法国大革命后，世界上开始出现不同种类的民族主义，产生了不同类型的民族主义运动。正确的民族主义能起到凝聚民族和国家的积极作用，能发扬不同民族的文化精神，并能促进民族和国家在文化、经济等领域的相似精神推力。然而，民族主义是把双刃剑。如果民族主义盲目排他、保守落后，那么民族主义就不能发挥其应有的功能，就有可能走向霸权主义、干涉主义或出现转嫁危机的状况。就印尼而言，国内的民族主义起源于20世纪初期，民族主义是印尼首任总统苏加诺的核心政治思想，提出“建国五项基本原则”，其中民族主义是首要原则。苏加诺认为，印尼的各民族都有自己的文化基础，都有自我发展的权利，每个民族都是印尼的重要组成部分。由此可见，尽管印尼民族很多且差别较大，但印尼尊重各民族及民族文化，因此印尼此时的民族主义更多的起到促进民族团结、维持国家的稳定与统一的作用。

然而，如果印尼国内的民族主义方式表达不当，就会显示出狭隘性特征，并会在经济、安全等领域影响印尼的对华政策。印尼曾经的总统候选人普拉波说过：“国家需要保持民族主义观点，并对国家利益问题，如自然资源和粮食安全采取民族主义立场。”○11Farish A.Noor，“Understanding the call for Indonesian Nationalism”，Jakarta Globe，http：// jakartaglobe.id/archive/understanding-the-call-for-indonesian-nationalism/.2012年，印度尼西亚国家央行宣布，它将颁布新的规则，限制本地银行的国际所有权，使丹纳蒙收购一直保持到新的所有权规则颁布后。○12John Berthelsen，“Economic Nationalism Rises in Indonesia”，YaleGlobal，5 June 2012，http：//yaleglobal.yale.edu/content/economic-nationalism-rises-indonesia.印尼央行这种举措必然会让计划收购的印尼机构的外国银行望而却步。印尼这种限制外国投资者的行为从本质上看是一种经济民族主主义的表现。2015年5月20日，印尼海军在印尼海域炸沉包括中国渔船在内的19艘非法捕鱼的外国渔船。2016年6月17日，印尼海军在纳土纳附近海域向一名中国渔民开枪，造成该渔民受伤，同时印尼海军将一艘中国渔船扣押。相较过去而言，印尼在维护“主权”、保护渔民和渔业利益方面更为激进，这种坚决维护主权的强硬举措显示出印尼的民族主义情绪在持续升温。相关统计数字显示，自从印尼现任总统佐科·维多多上任以来，已经有106艘外国船只因非法捕捞被炸毁，这些船只大部分来自于越南、菲律宾和泰国，也有少部分来自中国。○13印尼海军炸沉6艘外国渔船船体被炸成碎末［EB/OL］。东盟网，2015年11月3日。http：//news.asean168.com/a/20151103/131.html.2016年6月23日，印尼总统佐科亲自到纳土纳群岛视察并登上印尼的军舰，同时在该军舰上召开内阁会议并声称“不承认中国的传统捕捞区和‘九段线’”，在对华政策上极其强硬。这种国家领导人的“示范”效应极易对印尼对华政策产生消极影响。

此外，印尼的日益上升的民族主义还会导致印尼在政策制定时采用大国平衡政策，通过在大国之间的博弈，获取最大的经济、政治等利益。这就造成印尼经常在实际经济合作中同时与多个国家进行交流和合作，但最终印尼的选择方案还是以自身的实际经济利益为出发点，这就增加了中国和印尼在经济合作上的不确定性。例如，在雅万高铁问题上，尽管印尼最终选择了中国方案，但印尼通过在中国和日本之间两面下注的方式，左右逢源。一方面印尼可以降低高铁设计成本，吸引国外先进的高铁技术；另一方面，印尼可以增强国内的就业率，使制造业水平得到明显的提升。

（二）印尼国内政党、行政区利益多元，对印尼对华政策产生消极影响

政党是代表一定阶级、阶层或集团的根本利益，由其中一部分最积极的优秀分子组成，有共同的政治主张，采取共同的行动，为夺取和巩固政权而联合起来的有组织有纪律的政治组织。○14王惠岩：《政治学原理》，高等教育出版社1999年版，第180页.在国内社会结构中，政党是重要的组成部分。作为连接国家和社会的纽带，政党代表着不同层次的利益和价值取向。对于任何国家的执政党而言，要想巩固执政基础或实现国家的繁荣与稳定，就必须处理好不同政党之间的利益关系。不同政党不仅代表着不同集团、阶层和阶级的利益，而且有不同的政治目标和利益诉求。

自独立后，印尼政党利益发生了较大的变化。在印尼独立初期，苏加诺总统支持加强政党建设，这段时期是印尼政党快速发展的时期，印尼国内出现了伊斯兰政党、民族主义政党和马克思主义政党等多个政党。在1955年印尼第一次国会选举中，有近30个政党参与，这一时期的选举明显具有多党参与的特征。然而随着1957年阿里总理的辞职，印尼政党的政治功能开始弱化。苏加诺总统为减少众多政党间复杂的竞争，通过1959年的第7号政府决定简化政党，导致印尼社会党等政党不复存在，政党在印尼国内政治中的影响力开始降低。

自苏哈托成为总统后，印尼开启了新秩序进程，这段时期的印尼政党政治最显著的特点是专业集团一党独大，与专业集团相比，印尼民主党和建设团结党的政党力量过于薄弱。进入民主化时期后，印尼开始取消对政党的禁令，印尼政党数量快速增加，印尼政党政治再次走向多党制。自2009年的印尼国会大选后，印尼政党主要有民主斗争党、民主党和专业集团等多个政党。自独立以来，印尼政党多次分化组合，政党力量和利益频繁发生变迁，不但对印尼政党制度本身造成较大的影响，而且在很大程度上影响了印尼的政治稳定。

印尼是一个典型的多党制国家，其政党利益极其复杂。例如，印尼斗争民主党典型代表着世俗政治势力。近年来，在选举方面，由于很难一党独大，选举结果往往出现多党联合执政的局面。作为印尼建国后执政时期最长的政党，专业集团在多数时期都处于一党独大的地位。同时专业集团“对其它两党采取压制政策，而行政部门的人员几乎又是专业集团成员，这种政治与行政不分的现象严重阻碍了公民利益的表达与实现”。○15彭述刚，万灵枝：《一党专权或多党竞争——印尼政党与政治发展的回顾与前瞻》，载《东南亚研究》1999年第5期，第19页。这段时期印尼对华政策不能不受到专业集团的较大影响。虽然民主化改革后，印尼逐渐转向多党政治，政党博弈更趋复杂化。但作为印尼国内政治的重要组成部分，政党在政治运作、国际决策方面依然拥有较大的影响力。在对华政策方面，不同政党有着不同的倾向和利益诉求，因此印尼总统在制定对华政策时不得不考虑反对派的态度和认知。佐科上台后，印尼执政党处于“朝小野大”的政党格局中，是典型的少数党，国会由反对党掌控，佐科政府的对华政策相应地受到反对党的掣肘。例如，在雅万高铁事件中，尽管国家企业部部长支持佐科的主张，但是多数内阁成员对这项计划产生质疑，甚至出现了不少发对声音，这也是该项目进展艰难的原因之一。此外，印尼国内现有34个行政区，不同行政区在对华认知、利益诉求上存在着明显的区别，这势必会影响印尼的对华政策。自2001年地方自治法实施后，印尼的地方政府获得更大的权力，导致地方政府对华态度变得极其重要。正如印尼日惹省长布沃诺十世所说的那样：“中国海上丝绸之路是从中国到其他国家的物流路线，如果接受报价，印尼将永远变为中国产品的消费者。”○16伊迪·雅格。印尼应该拒绝中国的海上丝绸之路战略［EB/OL］。［印尼］安塔拉通讯社，2015年5月11日。http：//www.antaranews.com/en/news/98895/indonesia-must-reject-chinese-maritime-silk-road-offer-sultan

（三）印尼军人集团在纳土纳群岛问题上强硬，危及印尼对华政策

作为印尼国内具有雄厚实力和严密组织的政治行为体，军人集团对印尼对华政策的影响力不容忽视。印尼军队建立于1945年8月，在历史上的不同时期印尼军队有着不同的称号，分别被称为人民治安机构（1945年8月）、人民安全军（1945年10月）、人民保安军（1946年1月）、印尼人民军（1946年1月）、印尼共和国武装部队（1962年6月）、印尼国民军（2000年）。印尼军队在反抗殖民侵略的过程中，主要依靠自己的力量发展和壮大，具有一定的独立性。从1945年到1950年，印尼军队反抗英国和荷兰的殖民入侵，为印尼民族独立做出了卓越贡献。自印尼获得独立后，印尼军队逐步参与到国内政治事务中，在此期间，从1950年1965年，印尼军队承担着镇压国内叛乱以及分离主义势力的重要任务。自独立后，印尼军人集团逐渐成为一个强力的政治集团，在印尼国内具有重要的影响力。随着印尼军队地位的逐渐提高，原有的军队和总统相对平衡的权力关系发生变化，军队开始成为总统执政的一大障碍。

为有效处理这种难题，苏加诺采取了一系列的有效措施：一是在陆军阵营中提拔自己信任的官员，二是扶持印尼国内的共产党，试图对军队的实力进行一定的平衡和制约。三是大力支持空军、海军和警察的建设，使各军事力量互相牵制。1965年印尼军人集团通过军事政变的方式获得了国家政权，对印尼国内政治造成了深刻影响。

1968年，苏哈托正式成为印尼总统，以苏哈托为代表的右派军人将国家权力牢牢掌握在手中，印尼开始进入“新秩序时期”。1973年，印尼人民协商会议确定军人“双重职能”角色，促进了军人集团对国内政治的介入。期间，苏哈托在军队的基础上建立了专业集团党，专业集团党的核心成员都是军人，这使印尼的武装部队扮演了军事力量和政治力量的双重角色。在这段时期，苏哈托总统正是凭借军队的力量维持了印尼国家政权的稳定和自身总统宝座。在苏哈托看来，军队不仅具有军事职能，还应该在政治、社会中扮演更加重要的角色，因此军人可以成为政府官员，军人的“双重职能”角色也应该得到法律的确认和保护。在苏哈托总统的积极推动下，印尼军队的双重职能逐渐具备了合法性。事实上，军队的“双重职能”在印尼也得到了较好的实施，印尼的司法、国防和行政首长以及各省的省长多数都是由军人担任。在印尼军方管理的组织架构下，从国家、省到县三个层面分别设置监督委员会，执行委员会、县执委与顾问委员会。这些机构层层相连，层层监督，实现了军队对国家各级政权高效的管理和控制。另外，在经济方面，印尼多数国营企业也有军队实际控制，印尼军队通过与国外企业合作的方式获得了大量的经济利益，军队拥有了雄厚的经济资本。可见，新秩序时期印尼的军人已广泛参与国内的各项事务，在国内起着举足轻重的作用。总之，在苏哈托的威权统治时期，印尼军队力量对国家政治产生了最为深刻的影响。

在后苏哈托时期，印尼行政部门废除了“双重职能”原则，对印尼国内政治权力结构进行了深刻的改革，导致迄今军队集团没有议会代表、警察部队和国民军开始分离，同时现役军官也不能担任或者任命政治职务，军队在政治和社会上的功能逐步消退。自《印尼国民军政治社会作用新范式》发布后，印尼军队正式开始了职能的转变进程。随着2001年的《印尼国民军作用新范式》、2002年的《印尼国防法》和2004年的《印尼国民军法》的颁布，作为国家的军事力量，印尼军队主要承担着保卫国家领土完整、维护国家主权的任务。尽管目前印尼军人集团发生了深刻变化，政治参与程度有所降低，但由于印尼众多军队改革政策并未完全得到落实以及军队在印尼历史上的重要影响以及军队强大的力量，当前军人集团仍是印尼国家政治权力不容忽视的一股力量，这导致军队在印尼对华政策中发挥着重要功能。

在南海问题上，印尼和中国不存在主权争议，然而中国提出的“九段线”与纳土纳群岛专属经济区有部分重叠区。近年来，印尼军方逐渐重视纳土纳群岛的军备建设，对外展现愈发强硬的姿态。2015年11月11日，印度尼西亚安全部长表示，如果不能通过对话解决与中国之间的南海领土主权问题，印尼有可能将中国告上国际法庭。○17印尼称若不能对话解决南海问题或把中国告上法庭［EB/OL］。中国新闻网，2015年11月12日。http：//www.chinanews.com/mil/2015/11-12/7619420.shtml.2015年11月12日中国外交部在例行记者会上对纳土纳群岛主权归属印尼没有表示异议后，印尼政府决定在南海问题上保持中立，但印尼军方认为这“不代表应该忽视未来可能的威胁，不论是防范非法捕鱼还是（外国舰船）公然入侵，我们都有必要强化纳土纳群岛的防务能力”。○18印尼正大举加强纳土纳群岛军备建设［EB/OL］。新华网，2016年1月3日。http：//news. xinhuanet.com/world/2016-01/03/c_128590785.htm.在具体手段上，一方面，印尼军方打造纳土纳海空军基地。以东部舰队和西部舰队为基础，印尼正积极筹备“中部舰队”，三大舰队的协同合作显然会极大增强印尼海上军事实力。另一方面，印尼军方逐步增强潜艇战力。2014年2月19日，印度尼西亚国防工业政策委员会透露，该国国有造船厂PT PAL公司将在2018年之前完成首艘国产“张保皋”级潜艇的建造。○19印尼拟2018年建成首艘国产潜艇接受韩国培训［EB/OL］。中国新闻网，2014年2月28日.http：//www.chinanews.com/mil/2014/02-28/5894637.shtml。这无疑会有利于印尼海军军力的增强。

（四）印尼国内政局脆弱，导致印尼难以形成稳定的对华政策

由于恐怖主义、宗教冲突、分裂主义等问题的冲击，印尼国内政局动荡不安，这种脆弱的国内政局增添了印尼对华合作的隐患，不利于印尼制定稳定的对华政策。

首先，在恐怖主义方面，印尼安全形势不容乐观。一战前后部分弱小民族为获得国家独立和民族解放，用恐怖主义的方式反抗大国的压迫行为。恐怖主义在冷战后更多的展现出破坏的特征。恐怖主义行为由于发生快、目标广、隐蔽性强和危害性大使一些国家的主权安全风险急剧增大，在较长一段时间都难以被消灭。同时，冷战后的恐怖主义形式发生了很大变化，在袭击特定目标时往往不顾普通民众的生命，因此遭到国际社会的强烈谴责。随着科技的发展进步，恐怖分子利用生化武器和核武器的可能性增大，这对世界的稳定和和平构成了潜在的威胁。2002年后，印尼连续发生巴厘岛恐怖爆炸、雅加达万豪酒店恐怖爆炸、澳大利亚驻印尼使馆门前爆炸等多起恐怖袭击事件。由于伊斯兰教信奉者众多，印尼往往成为IS等恐怖组织成员的来源国。另外，印尼警方的反恐能力较弱、本土恐怖组织和国际恐怖组织联系越来越密切，这导致印尼恐怖势力很难在短期内被根除。例如，当前一些印尼人去伊拉克和叙利亚参加“伊斯兰国”组织，与国外恐怖势力的结合使印尼国内的政治安全风险系数大幅增加，同时其行为也变得更加难以预测。

其次，在宗教问题方面，印尼宗教冲突不断。印尼多数人口属于穆斯林，然而印尼并非一个伊斯兰国家。除伊斯兰教之外，印尼官方还认可印度教、天主教、佛教和基督新教等少数宗教。基督教和伊斯兰教的关系是印尼国内最为敏感的宗教问题。在现实层面上，基督教占印尼人口的少数，在经济社会中属于中上层。尽管伊斯兰教占据国内人口的多数，但穆斯林在经济社会中多处于底层地位，这种巨大的财富差距，极容易引发伊斯兰群体的嫉妒心。一旦某些势力刻意制造事端，极易引发印尼国内的冲突和动荡。从八世纪到九世纪，基督教和穆斯林处于相互敌对的状态，二十世纪至今有所改善。由于在历史上长期的对立、怀疑或者厌恶，两者之间的紧张关系也是印尼政府必须面对的一大难题。尽管印尼独立以来一直主张不同宗教信徒和平相处，但是在雅加达、古邦、安汶等地依然多次爆发宗教冲突，造成多人伤亡，伊斯兰教徒与基督教徒的关系持续恶化。

最后，在分离主义方面，印尼分离主义运动频发。总体而言，分离运动往往是由于矛盾激化，不愿通过正常途径，转而运用暴力冲突等极端的方式实现既定目的的一种行为。例如，上世纪80年代末期，“亚齐独立运动”一方面在国外通过各种方式反对政府，另一方面在国内成立民兵组织，开展对印尼军警的攻击。在后苏哈托时期，“亚齐独立运动”主要利用人民对政府的不满心理发动多次游行示威，并结合游击战和武装袭击等方式。就印尼国内的分离主义而言，主要有两方面的特征。一是与宗教冲突和民族问题相关联。宗教信仰为分离主义提供源源不断的思想源泉，民族分离运动中越来越容易看到伊斯兰教的影子。二是与印尼政府的民族政策和地区发展差异的扩大相联系。印尼分离主义运动主要发生在亚齐省、廖内省和伊利安查亚省，其中亚齐省最为严重，分离运动长达几十年，成为印尼国内局势动荡的一个缩影。

殖民者的“分而治之”政策、民族政策的失误、民族经济发展的失衡等因素导致印尼持续多年的分裂运动。在殖民者的“分而治之”政策方面，印尼在历史上很长时间都经历殖民统治，殖民者的“分而治之”政策增加了印尼的宗教冲突和民族间的仇恨和隔阂，成为印尼分离主义运动的催化剂。在印尼失误的民族政策方面，印尼提出的“建国五原则”强调多样中的团结”。然而，自“新秩序”时期开启后，为处理在族群和宗教上的难题，苏哈托强调“一致性”的重要性，这种“一致性”没有考虑印尼在民族等方面的区别。同时，印尼政府在文化方面推行同化政策，忽视了印尼具体的文化现状，导致印尼政府在地区失去了大量的民心，成为印尼分离倾向的一大动因。在印尼民族经济发展方面，印尼在地方资源分配方面又存在较大的差异，过于重视爪哇人的利益，这就增加了外岛人的不满和分离倾向。自独立以来，印尼政府长期重视发展西部地区的爪哇，而忽视东部地区的经济发展，导致东部地区长期处于落后和贫困的状态。同时，分离主义强烈的省份一般都资源丰富，然而丰富的资源并没有促进这些地方的经济起飞。以亚齐为例。亚齐地处马六甲海峡的出口，是印尼关键的战略和经贸要地。17世纪亚齐王国十分强盛，马六甲海峡和苏门答腊的部分领土都曾在其统治下，同时在反荷战争中，亚齐人民英勇抵抗，成为印尼国内的典范。但是印尼政府对亚齐推行同化政策、取消其自治地位、将其合并到其他省，这些政策必然会导致亚齐的分离运动。在苏哈托执政时期，中央对亚齐财政管控极其严格。亚齐在印尼国内较为富裕的省份，木材、天然气等资源极其丰富，然而印尼政府将亚齐95%的地方税收收归中央，垄断了亚齐的资源和财富，完全不顾亚齐的地方利益。随着这种状况的持续发展，越来越多亚齐人民的不满开始显现。值得注意的是，印尼政府从亚齐获得的资源或财富也有一部分被一些官员贪污，这更激起了亚齐人民的愤怒。事实上，当前印尼政府制定出了一系列人性化的政策，例如，1999年人民协商会议指出，亚齐将拥有除外交和国防之外的自治，亚齐的资源也只有上交25%给中央政府。同时，印尼国内的分裂主义问题也基本得到解决。然而，如果印尼政府不能持续增强国民的身份认同、增加地方自治、推行平等的民族政策以及正确处理宗教冲突和民族问题，那么分离问题就无法从根本上得到解决。

三、中国的应对策略

随着印尼在亚太地区和全球地位的提高，印尼对华政策的变化必然会引发地区和全球外溢效应。尽管当前印尼在政治、经济、文化等领域与中国全面接触，但是为维护国家利益，中国应该采取有效措施加以应对。

（一）增加对印尼的国内研究，避免交流合作的盲目性

中国在与印尼合作交流时，需了解印尼国内政治架构，促进印尼形成积极的对华政策。在深入研究时，应该尊重印尼国内政治生态的独特性，理解印尼对华政策多面性和务实性的本质。实际上，国别研究可追溯到大航海时期，当前中国国内对美国、日本等国的国别研究较为深入。尽管目前国内出现了一批出色的印尼研究机构，如中国南海研究院的印尼战略与国际问题研究中心、华中师范大学印尼研究中心，然而相较于印尼在东南亚、亚太及全球的重要地位而言，当前中国对印尼的研究仍相对缺乏。事实上，随着中国“一带一路”倡议的提出以及印尼国际地位的逐步提高，中国亟需深化对印尼的研究。首先，中国可加强地理、政治、历史、社会等方面的综合研究，建立更多的研究机构和学科平台，特别要加强的印尼国内政治的特点、政治结构的设置等方面深入分析，从而更全面、更深入地理解印尼国内政治对印尼对华政策的影响。其次，中国应该培养更多的印尼语专业人才，翻译印尼各领域的一手资料，通过语言的桥梁作用寻求对印尼关系的突破。在具体方式上，可借助国家层面的留学资助计划等平台持续跟进，也可以在国内的外国语大学增加印尼语学习和研究的力度。最后，派遣更多的专业研究机构和高等学校到印尼进行实地交流、调研，融入到印尼当地的生活，了解印尼人民的知识体系和思维方式，从而能有效增进对印尼国内的真实认知。

（二）加强“21世纪海上丝绸之路”与印尼“海洋强国”战略的对接，充实两国关系的顶层设计

当前，印尼提出建设“海洋强国”战略，着力打造“全球海洋支点”，中国可借此契机加强“21世纪海上丝绸之路”与印尼“海洋强国”战略的对接，为印尼对华政策提供稳定的政治环境。近年来，印尼在外交上积极进取，努力提高自身在亚太地区和全球的影响力。如果印尼将中国倡议的“21世纪海上丝绸之路”战略看作是对印尼“海洋强国”战略的补充和协同，那么印尼国内政治力量必将支持印尼推行对华友好政策，相应的杂音也会减弱。中国可通过与印尼战略对接的导向作用实现预期收益。

首先，中国可以利用丝路基金和亚洲基础设施投资银行的重要平台，加强和印尼在基础设施和能源安全等方面的合作。丝路基金和亚洲基础设施投资银行是重要的融资平台，中国和印尼可以发挥这些平台的优势，使双方在基础设施建设和能源合作等领域的合作更加顺畅，进而促进双方更多后期的项目对接，有效解决双方在合作方面的资金难题。

其次，完善双方在口岸方面的合作，使双方战略对接更加便捷化。目前中国和印尼相关口岸合作程序复杂，可在现有基础上，进一步简化，让双方的合作更加方便和快捷；通过培训等方式强化双方口岸工作人员的工作能力和工作态度，改善双方口岸合作的设备；投入资金加强双方口岸建设，使双方口岸成为现代化的、多功能的口岸网络，为双方在技术引进、贸易往来提供强劲的动力；加强双方在口岸合作的协调，定期就双方口岸合作中出现的问题以及可能出现的问题进行沟通和交流。可见，完善双方在口岸方面的合作是加强双方战略对接较为实用的一种途径。

最后，利用中国—东盟自由贸易区的优势，加大企业“走出去”的步伐。1990年中国和印尼恢复外交关系以来，经济和贸易商的交往一直是双方合作的重要领域。随着中国—东盟自由贸易区在2010年正式启动，双方在投资和贸易方面的合作自由化和便利化程度进一步提升。对此，中国和东盟可利用双方自贸区的优势，让更多国内合格企业参加印尼的高铁、能源、公路等基础设施建设中。通过这种合作方式，可以让印尼各级政府和当地人民获得实在的利益，从而增加对中国的好感度，有利于消除在东南亚仍有一定市场的“中国威胁论”的杂音，使双方的合作更加具备可持续性。在企业“走出去”方面，双方还有很大的合作空间，一方面，双方可以进一步增加沟通和交流的力度，增加信息共享的频度，让中方企业及时了解到印尼方面的最新信息和最新需求。另一方面，中国和印尼可以建立中国—印尼经济合作交流中心，专门分析和讨论双方企业合作事项，也可以邀请相关方面的学者定期或不定期的就双方经济合作开展各种形式的研讨会。

（三）重视与印尼的民间外交，扩大两国关系的民意基础

习近平总书记指出：“国之交在于民相亲，必须得到各国人民的支持，必须加强人民的友好往来，增进相互了解和传统友谊。”○20习近平。加强民心相通、国之交在于民相亲［EB／OL］。凤凰网，2013年9月7日。http：//news.ifeng.com/mainland/special/xijinpingg20/content-3/detail_2013_09/07/29405022_0.shtml.民间外交中的社会和民意基础极其重要，可以为印尼对华政策创造良好的环境和条件。与中国发展对印尼关系的需求相比，我国对印尼国内政治的认知和研究水平还有很大的提高空间。在长期的历史上，中国一贯将战略重心放在政府的官方外交上，并认为民间外交起不了决定性作用。实际上，民间外交是在政府支持或同意的前提下，通过在低政治领域的不同形式的交流，起到促进官方外交发展的作用。相较于官方外交，民间外交相应的成本更低、更加灵活、更加轻松，能起到低投入、高收益的成效。另外，在文化、教育、医疗等领域，民间个人或团体参与、协调比政府参与更适合，因此政府外交也需要民间外交的支撑。

首先，中国可增加与印尼政府、军方、政党间的交流，建立定期的官员会晤机制，通过制度化的合作消除印尼国内对华的疑虑和焦虑。政治上的交流与合作使两个国家交往的重要一环，只有建立和完善中国和印尼在政府、军方和政党之间的交流合作机制，才能使双方在地区和国际舞台上发展更加紧密的合作关系。政府、军方、政党间的交流是双方在政治合作的不可分割的部分，也是双方在其他领域合作的前提和基础。双方可凭借在政治上的合作交流机制，就双方的利益诉求、政治意向和政治合作进行交流和磋商，就相关的利益分歧、认知误解进行沟通和协调，进而提高双方政治合作的运动成效。

其次，中国可加强与印尼的地方政府、企业家的考察和交流，通过这些务实合作能产生更大的成效，并对印尼不同民族的个人和集体平等相待，避免因民族问题处理不当激发印尼民族主义情绪。地方政府和企业家是中国和印尼交往和合作的重要组成部分，通过在这些领域的深入合作和交流，可让双方对彼此有更深刻的了解，有利于增加印尼对中国的亲近度。

最后，中国在努力推动两国政府间交流的同时，还需加强同印尼在学界、商界、民间的往来，采取技能培训、资金支持等方式积极推进民间外交的发展，通过多层级的人员往来为印尼对华政策提供良好的外部环境。加强双方在学界、商界、民间的往来是改善中国形象、提升中国在印尼话语”分量的正确路径。尽管目前中国和印尼在政府间层面有着密切的合作和联系，然而双方在民间的交流仍显不足。只有民间合作增多、变强，才能真正增强双方国民的友谊、增进双方的了解；才能在印尼的媒体、大众各个层面创造一个对华友好的环境；才能使印尼在制定对华政策时更大程度上考虑双方在民间的相互依赖和不可分割性。

此外，文化因素也是两国交往极其重要的一个方面。一般而言，异质的文化群体和同质的文化群体会在政治认同方面表现出极大的区别。在多数情况下，同质文化在政治情感、政治认知、政治价值观和政治态度等方面具有天然的相似性和趋同性，而同质文化在这些方面决然相反甚至发生分歧与冲突。美国学者亨廷顿认为：“在正在形成的全球政治中，主要文明的核心国家正取代冷战期间的两个超级大国，成为吸引和排斥其他国家的几个基本的极，国家都倾向于追随文化相似的国家，抵制与它们没有文化共性的国家。”○21塞缪尔·亨廷顿：《文明的冲突与世界秩序的重建》，新华出版社2015版，第135页。有必要采取切实行动密切双方印尼在学界、商界、民间的往来。例如，可重点增加中国和印尼青少年的文化交往。青少年既是两国的未来的希望，也是未来两国友好事业的主力军，发展双方在青少年层面的友好合作关系可使双方友好关系世代相传。

陈邦瑜，华中师范大学中国周边安全与合作研究中心博士生，桂林旅游学院中国-东盟旅游人才教育培训基地讲师；颜 欣，华中师范大学印尼研究中心博士生。

本文是2014年度国家社科基金重大项目《总体国家安全观下的中国东南周边地区安全机制构建研究》（14ZDA087）、2015年度华中师范大学中央高校基本科研业务费专项资金项目《“一带一路”背景下中国印尼战略伙伴关系深化研究》（CCNU15Z02004）阶段性研究成果。