中国外交中的理念创新与权力使用

左希迎

（中国人民大学国际关系学院副教授）

中国外交中的理念创新与权力使用

左希迎

（中国人民大学国际关系学院副教授）

十八大以来，中国外交政策取得了举世瞩目的成就，国际地位有了极大地提升。尽管在国际层面上，国际环境动荡不安，权力政治日趋凸显，中国面临的外部环境恶化，特别是美国推出亚太再平衡站略，将战略资源集中于亚太地区，这给中国带来了巨大压力。然而，新的领导人还是把握住这一历史趋势，提出了全新的外交思路。历史地看，这一时期承前启后，可以称之为中国崛起的关键时期。那么，如何评估十八大以来中国外交政策？中国外交取得了哪些成就？又有哪些不足？应该如何改进？思考这一系列问题，有助于我们推动中国外交向着更好的方向发展。

一、十八大以来中国外交取得的成就

十八大以来，中国外交一改原来风格，变得更加积极进取、奋发有为。回顾这几年的中国外交可以发现，开拓和创新是基本特点。从亚投行到一带一路，从新型大国关系到人类命运共同体，仔细审视这些新战略和新概念，有大开大合之势，其不仅有治理周边地区之功能，亦有缓解国际结构性矛盾之意图。由此观之，中国的大战略已经初现端倪，框架搭建和制度规划的轮廓越来越清晰，逐渐进入实践阶段。总体来看，中国外交在规划和成效两个方面取得了重大成就。

一方面，中国提出了一些重大的战略思路。第一，为了补足亚洲地区在基础设施投资方面的缺额，中国倡导创设亚投行，以推动亚洲地区的多边开发。亚投行是中国创设国际制度的一次重大尝试，借鉴已有的先进理念和规则，同时提出创新性的理念和规则，这两者同样重要。毕竟，亚投行将在规则设定等领域对美国主导的地区秩序造成一定冲击。①陈绍峰：《亚投行：中美亚太权势更替的分水岭？》，载《美国研究》2015年第3期，第14-33页。对中国而言，创设国际制度面临困难和风险在所难免，其中诸多经验和教训值得总结，这也是中国这种大国成长的必经之路。值得肯定的是，亚投行作为一种增量改革的思路，代表了中国处理与现存国际规则关系的一种新思路。

第二，中国提出了一带一路倡议，试图通过互联互通来推动中国与周边地区的经济合作。有学者认为，从基本定位来看，一带一路有三个基本定位，即新时期对外开放的重大举措，中国经济外交的新平台和新兴区域合作机制。②李向阳：《构建“一带一路”需要优先处理的关系》，载《国际经济评论》2015年第1期，第54-56页。从目前的进展来看，一带一路战略尽管面临诸多外交风险和成本，但是已经取得了重大进展，2017年5月14日至15日，“一带一路”国际合作高峰论坛将在北京举行，这意味着一带一路倡议取得了重大的阶段性进展。

第三，中国提出了新型大国关系概念，用来处理中美关系，试图通过新路径和新框架来避免传统上崛起国与霸权国之间冲突的宿命。③周方银：《中美新型大国关系的动力、路径与前景》，载《当代亚太》2013年第2期，第4-21页；达巍：《构建中美新型大国关系的路径选择》，载《世界经济与政治》2013年第7期，第59-73页。然而，由于美国长期以来充满了质疑，新型大国关系一直没有成为处理中美关系的框架。特朗普上台以后，中美新型大国关系有可能重新被美国政府接受。2017年3月19日，美国国务卿蒂勒森访问中国，在与习近平会见时，他传递出一个信号：“美方愿本着不冲突不对抗、相互尊重、合作共赢的精神发展对华关系，不断增进美中相互了解，加强美中协调合作，共同应对国际社会面临的挑战。”④《习近平会见美国国务卿蒂勒森》，2017年3月19日，中华人民共和国外交部，http：//www. fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1446876.shtml尽管对于蒂勒森这一表态，美国大多数学者颇感意外，并认为这并非出自专业外交人士之手。⑤［美］韩磊：《“习特会”今晚聊啥？居然有人提前泄露机密！》，载《凤凰周刊》2017年第10期。http：//chuansong.me/n/1745945838821但是，这也意味着美方可能在未来会严肃考虑这一概念的适用性。不管如何，这都是中国外交的一次重要收获。

另一方面，中国外交取得了重大成效。首先，中国的国际地位有了极大的提升。在既有国际制度内，中国的地位有所提升。2016年10月1日，人民币正式加入SDR货币篮子，这是人民币国际化的重要里程碑。人民币成为仅次于美元和欧元的第三大储备货币。在创设新的国际制度上，中国也是频频发力，尤其是以亚投行和一带一路倡议为代表，在国际制度和区域合作上的增量改革极大地提升了中国的国际影响力。鉴于此，有学者认为，较之于以往在国际秩序内中国主要秉持的是寻求“维护自主性”的主导策略，当前“寻求影响力”成为国际秩序观的主导。⑥孙伊然：《亚投行、“一带一路”与中国的国际秩序观》，载《外交评论》2016年第1期，第1-30页。其次，在周边外交中，中国也取得了一些实实在在的战略成效。在海洋争端中，东海防空识别区划设，以及对钓鱼岛定期巡航，都是重大的外交成就；在南海争端中，中国通过填海造岛彻底改变了以往在南沙被动的局面。这些成就的取得，对于我国未来处理海洋争端意义非凡。在周边双边关系中，中俄关系成为中国推进大国协调的重要依托，中缅关系也经受住了缅甸国内变革的冲击，中菲关系也是峰回路转，这些双边关系的稳定与改善，极大地改善了我国的周边外交环境。

二、理念创新与权力使用的不足

当然，中国的外交战略也有一些经验和教训值得总结。从981平台事件到应对南海仲裁案，从中朝关系到中韩关系，都有值得总结的地方。即使对一带一路倡议和亚投行，学术界也有一些善意的警示，提醒中国所面临的外交风险。⑦薛力：《中国“一带一路”战略面临的外交风险》，载《国际经济评论》2015年第2期，第68-79页；时殷弘：《“一带一路”：祈愿审慎》，载《世界经济与政治》2015年第7期，第151-154页。相对而言，中国领导人是比较谨慎的，加之中国国家实力足够强大，能够对冲部分潜在风险。不过战略设计和战略执行的能力仍然需要提升，尤其是在战略执行上，制度层面需要捋顺。事实上，中国的外交战略成效如何，中国崛起的道路是否平顺，很大程度上取决于能在多大程度上理顺国内问题。当前中国外交中出现的一些问题，反映了两个深层次的东西，即中国在理念构建和权力使用上仍有较大的提升空间。

在理念构建上，中国需要提出影响世界的思想和观念。这些观念应该包括三点，即中国应该如何看待这个世界，中国应该如何处理我们独特政治体制与世界文明的关系，以及如果中国与世界产生冲突了应该怎么办的问题。这些根本性问题，在国家的大政方针中阐述的并不是特别清楚。在学术界，当前的讨论也并不多。事实上，这些问题是近代以来中国面临的基本问题，历史上多有讨论，反而类似的讨论在新世纪以后不多。具体到外交政策上，有两个问题需要关注。

一方面，中国应该如何看待自己，我们目前并没有弄清楚。这包括几个方面，即中国当前的性质是什么，现在是否仍然是发展中国家？中国的未来定位是什么样的？中国的战略目标是什么？这些问题的回答，可能不仅仅局限于宏大的叙事，更多在于具体的、可测量的设定。

另一方面，中国应该如何跟外部世界打交道，这也是一个有待探讨的领域。具体而言，有四个方面需要提升自身能力。其一，中国需要提高处理与美国盟友的能力。这意味着，对待日本和韩国等美国传统盟友，中国不仅需要深知与其交往的限度，知晓对其做出战略承诺的成本与代价，更为重要的是，应该有处理好与这些国家关系的能力。其二，中国同时需要改进管理自己盟友和伙伴关系的能力。在历史上，中苏结盟破裂给中国带来了一些重要的教训，这值得好好总结。⑧沈志华：《中苏同盟破裂的原因和结果》，载《中共党史研究》2007年第2期，第29-42页。当前中朝关系的困境，更是给中国提出了加快总结相关经验教训的要求。其三，中国需要探索与一些具有政策摇摆性的民主国家打交道的更成熟方式。一些民主国家在外交政策上有着自己独特的逻辑，往往表现出明显的钟摆模式，即在野的政党一旦上台，很可能会推翻执政党已有的外交政策，转向另一个极端。近年来，中国在斯里兰卡和菲律宾已经经历了这一现象。因此，中国需要重新思考如何跟这些国家打交道，以未雨绸缪。其四，中国还要善于运用国际法。这需要我们搞明白国际法的限度，从多种视角看待国际法。对于哪些国际法中国可以不接受，及这种选择会有什么后果，学术界需要有更深入的研究。

在权力的使用上，中国要善于运用自己的权力塑造外部世界。首先是对自我力量的评估问题，在所有大国崛起的道路上，过高地估计自身实力是战略冒进的主要原因，因此需要确保避免这一趋向。其次，如何使用自身力量也是一个重大的考验。一方面，合理使用军事力量成为实现国家战略目标的重要手段。不过，在21世纪，国际政治出现了一些重要的变化，使用军事力量的方式也在发生转变。⑨吴心伯：《21世纪如何使用军事力量》，载《环球时报》2016年5月30日。对中国而言，目前恰逢军事改革和军事力量发展的关键时期，同时又比较缺乏使用军事力量的经验，因此更熟练地运用军事力量手段显得非常重要。另一方面，经济制裁使用需要更加合理。以萨德事件为例，中国对乐天采用经济制裁的方式，其成效和成本如何，值得我们反思。再次，要重视权力使用的局限性。尤其需要注意的是，在外交政策中，安全议题和经济议题之间兼容性很低。也就是说，试图通过经济制裁实现政治目的的可能性很小，经济相互依赖之间的敏感性和脆弱性可能难以发挥作用。

三、进一步改进和完善中国外交

作为一个崛起中大国，中国外交的前进道路必然是一个慢慢学习的过程。只要大方向正确，外交政策执行过程中出现一些偏差可以通过调整来解决，因此，及时总结经验和教训，改进中国外交就显得非常重要。总体而言，中国可以在三个方面有所作为。

首先，中国需要推动理念创新。事实上，中国改革开放以后就开始了一些重要理念的阐述和构建工作。特别是在冷战结束以后，中国政府适时提出了“做国际社会中负责任大国”的外交理念，并以此为目标而在实践中践行。⑩徐正源：《权力与责任：冷战后中国负责任大国身份的构建》，载《复旦国际关系评论》2008年，第40-55页。进入新世纪以后，面对大调整、大变革的世界，中国提出了和谐世界的理念，从根本上回应了国际社会对中国未来走向的根本关切。⑪王毅：《和谐世界：真正具有中国特色的外交理念》，载《世界知识》2008年第5期，第14-15页。近年来，中国又顺应世界潮流与历史大势，进一步体现中国在国际社会中的责任担当，提出了打造人类命运共同体的理念。这些宏观理念，对于中国应对快速变化的外部环境，认清自我历史定位具有重要意义。然而，仅有宏观理念还是不够的，从理念创新上还需要注意以下三个方面：其一，一些中观的和微观的理念同样重要。从目前来看，我国提出的中观理念仍然不足，不过这一局面正在改善。例如，互联互通理念的提出，对于中国处理与周边国家关系同样具有重大意义。再例如，新型大国关系就是一次非常重要的尝试。尽管奥巴马政府和特朗普政府对此多有疑虑，然而这一概念对于处理中美关系的意义值得肯定。其二，新理念的具体化非常关键。一个新理念的出现，必须归于实践才能发挥本来具有的作用。从这个意义上来说，具体化程度决定了这个理念能否被他者接受。其三，新理念必须是弹性的。提出一个新理念，能被其他国家多大程度地接受，取决于这些国家的利益需求与中国利益需求的共性多大，因此需要有一定的弹性，这样更容易被其他国家接受。

其次，中国需要继续加强制度建设。在外交决策中，决策体制直接关系到外交政策制定与执行的成败。当前中国的外交决策机制存在一定的不足：第一，外交部门的地位太低，在政策制定过程扮演的角色不足。有学者就指出，在中国的重大问题决策程序中，负责外交的国务委员在地位上排在三十位以外，外交部长更低，在外交决策上的分量严重不足。⑫薛力、肖欢容：《“一带一路”倒逼中国外交决策机制改革》，载《东南亚研究》2016年第2期，第57-63页。因此，加强外交决策体制建设，需要考虑提高外交部门的地位问题。第二，外交政策在协调机制上的制度化不足。长期以来，我国外交工作涉及的部门较多，外交部、中联部和商务部等部门都负责相应的外交功能，在特定议题上，相关部门更是只多不少。为了政策调整的考虑，中国政府做了许多努力。一方面，成立新的政策协调机构，推动政策协调。例如，设置解放军战略规划部、中央海洋权益工作领导小组办公室和国家安全委员会。另一方面，重组相应的制度体系，例如重组国家海洋局。这些措施，极大地提升了中国外交决策机制的协调工作。第三，需要平衡国内政治和外交工作的重心，尽量避免国内政治过多干涉外交工作。在当前的外交工作中，有一个值得注意的现象，即外交工作中频繁使用宣传战。以萨德事件为例，中国通过宣传战的方式反制韩国，这种选择有一定的国内成本。对韩国发动舆论战尽管在一定程度上有助于中国表达立场，释放战略信号。然而，外交舆论战的成本颇高，往往引起反制目标国的反弹，不利于我国外交政策的长期布局。大国外交战略主要看行为，舆论战过于频繁使用对于我国实现战略目标裨益不大。因此，需要注意各部门的职能边界，避免一个部门过多干预其他部门的本职工作。

再次，中国需要重视外交精英的培养。中国的崛起，离不开一批训练有素、基本功扎实、业务娴熟的外交精英，从目前来看，人才缺口还是比较明显。这些外交精英，除了要具备以上提到的各种素质，还需要具有家国情怀和世界胸怀，能够平衡好价值观和国家利益两者的关系，即不能过于注重利益，也不能过于倚重价值观。当前，中国正在加强新型智库的建设，试图通过发展智库来培育人才，为中国崛起提供智力保证。⑬《〈关于加强中国特色新型智库建设的意见〉全文》，新华社，2015年01月21日，http：// news.xinhuanet.com/zgjx/2015-01/21/c_133934292.htm然而，当前智库建设也存在蜂拥而上的情况，人才培养也没跟上，这些工作需要继续完善与加强。

中国的成长正处于一个关键节点上，如何改进外交政策，如何应对外部复杂的环境，这是摆在中国面前无法回避的问题。思考中国外交当前存在的问题，并因势利导，及时做出战略调整，这是避免出现大的失误的保证。正是在这个意义上，中国需要提出新的理念，合理使用手中的权力，也唯有如此，才能为国内长治久安提供良好的外部环境，也才能更好地捍卫国家利益。