新时代应有的金融监管境界

关浣非

2017年以来金融监管机构的监管取向和行动，都表明中国金融监管机构的一个重大选择：向监管的核心功能及价值回归，一切围绕加强及完善监管下功夫，坚决维护监管的严肃性及严密性，增强监管的刚性及力度，敢于对一切违反监管法规的人和机构亮剑，不允许在金融领域有法外之地、法外之人。

2017年中国金融监管机构补课：清算和清理

2017年以来，银监会、证监会、保监会罚单频出、罚金猛增，特别是7月全国金融工作会议以后，在加强和完善监管、防范系统性风险的大目标之下，三大金融监管机构的监管方向、监管方式、监管力度都有了调整。例如，三会都提出了约束监管对象股东注资、利用机构资产等重大事宜的穿透式监管要求，都加大了对监管对象的现场检查力度及违规的处罚力度。

截至10月底，银监会全系统共作出行政处罚决定2436件，处罚银行业金融机构1386家，对机构罚款合计5.55亿元，罚没金额合计超过2016年的两倍；处罚责任人员1020名，取消122人一定期限直至终身的董事、高管人员任职资格，禁止47人一定期限直至终身从事银行业工作。

截至11月22日，证监会已通报130多宗行政处罚案件，月均通报超过10宗案件，证监会对各类违法主体及当事人罚没金额超90亿元，相比去年增长114%。证监会稽查执法及通报案件呈五个特点：一是罚没金额较大，顶格处罚较多；二是内幕交易和信披违法违规案较多；三是大案、要案及典型案件较多；四是常规案件查办与专项执法行动、专项检查并行；五是不少案件被移送公安部门，自律、行政监管与追究民事刑事责任形成合力。

保监会则加大处罚保险公司违规经营现象，尤其是高调打击规避持股比例限制，借道股权质押变相出让股权或融资，通过多层嵌套向关联方输送利益，通过收购股东间接取得控制权，涉嫌设置多重架构规避监管，股东涉嫌使用保费自我循环注资、融资出资或增加股东层级虚假增资等顽疾，持续向违规保险公司发出罚单，至11月末，保监系统发出罚单2098张，罚款8612.4万元，发出监管函数量为近5年之最。与此同时，明确提出保险监管的重点不是做大行业，而是要督促保险公司合规经营、保护公众利益。

而央行也发出了所有金融活动都必须持牌经营的声音。

2017年以来金融监管机构的监管取向和行动，都表明中国金融监管机构的一个重大选择：向监管的核心功能及价值回归，一切围绕加强及完善监管下功夫，坚决维护监管的严肃性及严密性，增强监管的刚性及力度，敢于对一切违反监管法规的人和机构亮剑，不允许在金融领域有法外之地、法外之人。

但与此同时也让人產生一种印象，即中国的金融监管在过去一段时间存在监管缺位的问题，既存在监管空白问题，也存在监管刚性不强的问题，以致风险积累到了相当程度，不得不进行一次阶段性的清算和清理，以对过往的监管缺失进行补课。

中国金融监管过往为何存在短板？

中国的金融监管所以存在短板，主要原因在以下几个方面：

一是监管机构在功能上一直存在着兼顾行业发展的目标负累，存在介入资源分配的倾向，因此必然导致监管机构在监管行为上的聚焦不足及欠缺刚性。

二是在监管标准及程序上存有较大弹性，监管对象违规行为不能及时得到制止和纠正，监管对象违规成本较低。

三是监管机构对某些市场现象反应滞后，对一些所谓的创新犹豫观望，投鼠忌器，以致形成某些领域的监管真空，也造成了市场上鱼龙混杂。

四是监管机构间在监管原则一致性及监管行动一致性上缺乏协调。如2016年12月3日，证监会主席刘士余在对资产管理人的讲话中表示，“最近一段时间，资本市场发生了一系列不太正常的现象，你有钱，举牌、要约收购上市公司是可以的，作为对一些治理结构不完善的公司的挑战，这有积极作用。但是，你用来路不当的钱从事杠杆收购，行为上从门口的陌生人变成野蛮人，最后变成行业的强盗，这是不可以的。”这段话显然不是针对证券业的，当时市场普遍认为，刘士余讲话所指是保险系资金。而2015年所以发生对全球资本市场造成较大影响的股市异常波动，很重要的一方面原因就是各金融部门间对杠杆、嵌套问题没有统一的说法和管理，当市场出现逆转时不仅不能统一对策，而且对金融部门内部风险敞口底数都不甚清楚，因此在监管部门间出现掣肘也就在所难免。

五是监管机构中还存在监管俘获现象。还是以2015年股市异常波动为例，当时监管机构里有相当级别的官员与业内不良分子内外勾结，对股市异常波动的发生、蔓延起到了极坏的推波助澜作用。

六是在监管体积及手段上还跟不上金融业及金融市场的发展。

要对各种金融活动进行监管，根本原因在于金融活动本身就是一种通过在一定条件下占用他人货币资产而实现自身获利的行为。如果金融机构的投资者或经理人存有故意或过度涉险，那么被这些金融机构占用的资产就可能遭受损失甚至颗粒无归。

经过近40年的改革开放，中国的金融业已有了长足的发展和进步。一方面，中国金融资产的规模急速扩大，截至2016年底，中国银行业总资产以33万亿美元超过了欧元区的31万亿美元，规模位居全球第一，而美国银行业总资产为16万亿美元，日本则是7万亿美元；证券市场、保险市场规模都已居全球第二位。另一方面，伴随中国金融市场开放性、全球性的提升，市场本身的风险性也日趋上升，提高金融监管的境界及效率也愈发重要地成为一项极为严峻的挑战。

中国金融监管未来的目标是什么？

纵观国内外的监管演变及模式，监管的境界大致分为以下几种，第一种为不需时时刷存在感的监管，虽然有人可能会厌恶它，但却没人敢蔑视它、不敬畏它，会自觉地遵从它的所有约束和监管。第二种是头痛医头、脚痛医脚，消防队式的、疲于奔命式的监管。第三种则是任性的或装傻式的监管。

十九大报告提出，要建设现代化经济体系。这要求中国要有高效率的现代金融服务体系，而其中的一个重要支撑，就是中国必须建立与金融业发展相适应的现代金融监管体系，而监管境界理想、监管边界清晰、监管系统睿敏、监管覆盖完整、监管约束到位、监管协同严密则应是这一体系的长期建设目标。

对于未来一个时期中国金融业的发展和风险防范，习近平总书记在2017年7月全国金融工作会议上从“金融是国家重要的核心竞争力”的高度强调，必须加强党对金融工作的领导，坚持稳中求进工作总基调，遵循金融发展规律，紧紧围绕服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三项任务，创新和完善金融调控，健全现代金融企业制度，完善金融市场体系，推进构建现代金融监管框架，加快转变金融发展方式，健全金融法治，保障国家金融安全，促进经济和金融良性循环、健康发展。

如何实现这一未来一个时期金融业发展、管理的总的要求，中国的金融监管则需要做出多方面的改革和完善。

首先，要竭力实现监管目标及功能的价值回归。监管的最大价值仅在监管，金融监管机构若不能承担起应有的监管职责，在监管上恪尽职守，那其也失去了存在的意义。国外对金融监管的目标有这样的定义：市场信心——维护公众对金融体系的信心；金融稳定——致力于金融稳定的保护和提升；保护消费者——确保对消费者的适当程度保护。

在实现中国金融监管功能及价值回归过程中，第一，就是要解决监管真空及监管协同的问题。各监管部门对自身所辖监管领域要有定期检讨监管增项的机制，及时填补监管空白。制定监管法律法规，既要立足于亡羊补牢，更要立足于未雨绸缪、防患于未然；要致力于及时出台监管办法与适时完善法律的平衡及协同，二者不可偏废。为了提高监管效率及避免监管俘获现象发生，各监管部门要清晰所有市场准入审批事项及日常监管的流程、标准、责任及时间规定，提升监管的透明性。在监管立场上，要摒弃所谓的父爱主义及对投资者所有权身份溢价的宽容，一视同仁，避免监管的畸轻畸重，视违规及风险程度做出不同的监管反应及动作，对擅入禁区者要坚决予以驱除及惩治，不得搞网开一面和下不为例。

金融业的所有部门，其经营服务都是围绕着货币的交易、支付及相关的风险展开的，所以在金融领域天经地义地会存在风险，监管机构应允许市场主体适度承受风险，约束市场主体及时、有效地处理和消化转移风险。勾勒不同市场条件下、不同经济周期、不同地域的风险矩阵图和风险点阵图，适时对市场主体发出警示和指引。而正由于中国是地区发展差异较大的国家，所以不能企望一个政策、一个办法就能包打天下，而所谓一刀切的、疾风暴雨式的监管动作实际上就是对以往监管行为的否定。

为了提升金融监管的境界，要防止和避免矫枉过正式的、左右摇摆式的、任性的或装傻式的监管行为出现。在监管机构与监管对象间应建立“无事不相扰、相看两神安”的监管互动关系，建立“你安好、我无扰，你有疾、我必医”的监管文化。一方面要持续强化禁区不得妄入及违规必得惩处的理念，一方面又要鼓励市场主体在禁区外放开手脚，大胆起舞。

过往中国的金融监管部门都承担着制定产业政策的责任，这在未来是一个需要厘清主次的问题，即监管部门不能同时兼顾制定产业政策和行业监管两个功能，尤其在无监管框架及细则出台前不能提什么发展问题。

第二，金融监管本质上是通过制度安排对金融领域可能发生的多维风险的抑制和制衡。对监管机构而言，准确判断风险隐患的前提就是要及时获得监管所需的保真信息，因此，中国金融监管在未来一方面要强化对监管对象提供信息真确性与及时性的法律约束，另一方面要積极推进监管手段的现代化，通过运用区块链、大数据、云计算等技术，实现端对端的智能化实时监管，切实解决监管者与监管对象间长期存在的信息不对称问题，及时发现风险苗头和隐患，以防范风险的爆发和传染。而金融危机的本质是支付的危机，金融系统风险就是指因金融机构不能履行支付义务所引起的市场急剧震荡和坍塌，故在任何时候金融机构流动性都应是监管的重中之重，在当前去杠杆的市场环境下更应是如此。

第三，在强调严格监管的今天，不能把加强监管与推进市场化人为地对立起来，二者应是一种并行不悖的关系。全球各经济体依据社会运行的法律基础不同，对经济活动主要采用了正面清单管理与负面清单管理两种模式，也就是我们通常所说的大陆法系和英美法系管理模式。

这两种管理模式不仅在市场准入方面有差异，在市场主体的日常经营及发展上也有很大的区别。实行负面清单管理的经济体经济自由度会大些、市场化程度会高些。从全球金融中心的分布情况看，全球绝大部分金融中心均处于实行负面清单管理的国家或地区，。金融智库Z/Yen 9月公布了最新全球金融中心指数排名，纵使受英国脱欧影响，英国伦敦仍以780分位列榜首，美国纽约以756分排第二，中国香港及新加坡则分别以744分及742分位列第三及第四，前四大全球金融中心均为实行负面清单管理的经济体。从这种经济活动现象中不难看出市场化对一国金融市场发展的重要性。故未来无论如何强调监管，市场化都应是长期坚持下去的方向，这也应当是提升中国金融监管境界的题中应有之一义。

第四，持续推进人民币的国际化及提升中国金融机构的国际市场外延，这是中国经济及中国金融业发展的一种必然。但如何控制中国金融机构的国际化风险，也应成为中国金融监管机构提升监管境界的一项重要内容。我们看到，因对外部环境的陌生及对异国市场风险判断不当，我们的一些金融机构不仅在发达国家难有斩获，即使在发展中国家也难说已寻到甘泉，也可能“播下的是龙种，收获的却是跳蚤”。2017年11月国家开发银行因一家印度电信公司（Reliance Communications Ltd 及其子公司 Reliance Telecom Ltd）20亿美元的贷款违约进行破产诉讼，则预示着这些贷款已不可能安全收回。