西地中海“自救联盟”能自救吗

孙红

2017年11月13至14日，西地中海十国“5+5防务机制”在阿尔及利亚首都阿尔及尔举行会议，来自西地中海沿岸十个国家的国防部门代表与会，讨论多方合作应对非军事空中威胁。自2004年成立以来，该机制已成为西地中海国家联合应对非法移民和恐怖主义问题的重要对话机制，但成员国之间的矛盾及在安全利益上的分歧又注定其难以达到预设的效果。

西地中海“自救联盟”？

地中海沿岸国家虽在经济发展水平、宗教信仰上千差万别，但经济、政治和文化交往与合作却从未中断过。冷战结束后，沿岸国家的经济相互依存度提升，突破意识形态限制的政治交往也更加密切。而伊斯兰极端主义的兴起、难民/非法移民问题直接冲击了地中海沿岸国家的社会秩序，沿岸的安全合作紧迫性也愈加凸显。目前，地中海地区主要有三个合作机制，分别是欧盟主导的“地中海联盟”、北约的“地中海对话机制”和西地中海“5+5对话机制”，各机制内部又细化为各领域的合作机制，如前面提到的西地中海“5+5防务机制”。

2008年法国推动成立的“地中海联盟”包括欧盟28个成员国、部分地中海沿岸国家，共43国。其前身是1995年发起的以加强欧盟和地中海沿岸国家政治、经济、社会、科技和安全等诸多领域合作为目标的“巴塞罗那进程”。但由于受到阿拉伯世界内部分裂、巴以问题的掣肘，“地中海联盟”框架下的合作很快流于形式，目前也只能在一些经济项目合作上找存在感。北约“地中海对话机制”由北大西洋理事会于1994年发起，涵盖北約成员国及七个地中海沿岸国家（阿尔及利亚、埃及、以色列、约旦、毛里塔尼亚、摩洛哥和突尼斯）。该机制虽也涉及西地中海国家，但被普遍认为是美国介入中东地区的跳板，尤其是9.11事件以来，美国对该地区的关注逐步往东地中海及以东地区倾斜，西地中海的重要性逐步下降。2004年北约以海合会为主要班底发起了“伊斯坦布尔合作倡议”，直接介入中东安全进程，“地中海对话机制”也黯然失色，西地中海在北约和美国的战略布局中的地位更加边缘化。

西地中海“5+5防务机制”诞生于2004年，是1990年成立的西地中海“5+5对话机制”的组成部分。该机制包括南部欧洲的法国、意大利、西班牙、葡萄牙和马耳他及地中海南岸的“阿拉伯马格里布联盟”五国，即利比亚、阿尔及利亚、突尼斯、摩洛哥和毛里塔尼亚。“5+5防务机制”将西地中海的海上安全、空中安全、平民保护和培训科研作为四大合作议题，并就此开展安全合作。可以说，在北约在地中海重心东倾、“地中海联盟”合作乏力的背景下，西地中海国家“联合自强”，启动并深化防务合作是明智之举，可以避免成员国过多、议题过于冗杂的低效合作。事实也证明，“5+5防务机制”已成为西地中海国家开展多边合作最活跃的平台，每年大小活动平均40场，重点活动包括在“5+5”防务学院培训成员国国防部门人员、每年举办名为“海洋边境”的海上联合演习等。

防范非法移民和恐怖主义的重要防线

移民问题一直是西地中海国家合作的重要议题，自2003年起该地区每年与国际移民组织召开移民问题的部长级会议。“5+5防务机制”启动后侧重打击非法移民，并配合欧盟在这一问题上开展相关活动。

一般来说，前往欧洲的难民/非法移民有三条主要路线。经由土耳其陆路进入希腊和巴尔干地区的东线一直是欧盟重点管控对象。2016年3月，欧盟与土耳其达成难民协议之后，此线的难民流量明显减少。而经利比亚、突尼斯渡海进入意大利与马耳他的中线，经摩洛哥进入西班牙的西线上的非法移民人数却居高不下。根据国际移民组织数据，仅2016年就有18.1万人通过中线前往意大利，除东非地区的厄立特里亚和索马里外，大部分非法移民来自西非地区的尼日利亚、几内亚、科特迪瓦、冈比亚、塞内加尔、马里等国。而为解决这一问题，南欧国家可谓使尽浑身解数，加大对非法移民源头国和中转国的扶持，大搞“遣返外交”，力争将问题留在非洲大陆，减少欧洲的压力。2016年12月，欧盟委员会决定斥资一亿欧元成立非洲援助基金，抑制来自非洲的非法移民潮，其中意大利主动承担2200万欧元。该基金的主要措施包括以资金援助换取非洲国家接受本国移民的遣返。2017年8月，法国还牵头在巴黎举办了非洲移民问题小型峰会，意大利、西班牙和德国及非洲国家乍得、尼日尔和利比亚领导人与会。法国总统马克龙还提出在移民流量较大的中转国尼日尔和乍得设立“收容热点”，由联合国难民署负责监管，但被乍得外长以“威胁国家稳定”为由拒绝。

来自北非与萨赫勒地区的恐怖主义威胁也促使西地中海十国开展更紧密的安全合作。萨赫勒地区宗教、部族关系错综复杂，政府治理能力十分薄弱。2011年利比亚内战以后，大量武装分子回流，该地区安全形势急剧恶化，以“伊斯兰马格里布基地组织”为代表的规模不等的十余个恐怖组织趁机坐大。另外，有专家认为“伊斯兰国”在伊、叙被击溃后，部分势力正向北非转移，未来恐怖分子或从这一地区潜入欧洲发动袭击。为彻底斩断恐怖势力，法国选择了以军事手段进行干预。2013年起，法国先后在萨赫勒地区发起代号为“薮猫”和“新月形沙丘”的军事行动，打击该地区的恐怖组织，目前在该地区仍有驻兵约4000人。2014年，法国又支持萨赫勒地区五国（乍得、尼日尔、马里、毛里塔尼亚和布基纳法索）成立“五国集团”，与法军联手应对地区安全挑战。2017年7月，马克龙又飞赴马里参加“萨赫勒地区安全峰会”，为五国联合部队的成立站台，承诺提供800万欧元的装备资助，还拉来了欧盟5000万欧元的“赞助”。

综合来看，欧盟“软硬兼施”在西地中海构建了三重安全防线：第一层是在本土防范恐怖主义和加强移民管控；第二层是对北非及部分萨赫勒地区国家开展以资金换移民遣返的外交攻势；第三层则是以法国充当前锋，直接出兵萨赫勒地区，捣毁恐怖势力老巢，其他欧洲国家提供部分资金支持与后勤保障。这三道防线从南至北，从“硬反恐”到“软合作”，将危险层层过滤，一定程度上保障了欧洲本土安全。

“目标一致”还是“同床异梦”

西地中海“5+5防务机制”为该地区国家提供了共同应对安全威胁的专属平台，并为欧盟与该地区的合作提供了有效补充。然而十国对安全的不同诉求、成员国之间的矛盾却成为该机制主要弱点。

第一，成员国对难民问题的认识存在根本分歧。2015年，塞内加尔非洲一体化部长哈迪姆·迪奥普就曾抱怨欧盟采取“双面标准”，将中东移民称为“难民”，而把非洲人划归为“经济移民”，两者待遇差距明显。对于非洲国家政府而言，这些冒着生命危险渡海北上的民众只不过是为了追求更好的就业机会和生活条件，理应受到平等对待。许多非洲国家对欧盟“花样百出”的遣返移民方案并不感冒，坚持要求欧盟放宽对非洲移民的限制。第二，成员国之间的矛盾随时有可能导致机制崩溃。阿尔及利亚与摩洛哥在西撒哈拉问题上长期对峙，两国维持着某种“冷漠的和平”。然而近年来，摩洛哥对非洲国家发起强烈的外交攻势，以争取更多国家支持其在西撒问题上的立场。2017年初摩洛哥又强势回归非盟，扬言早晚要把西撒代表“赶出”非盟舞台，摩、阿关系再度陷入紧张，势必影响到该机制的良性发展。第三，要解决西地中海国家面临的非法移民、恐怖主义难题，必须通过发展经济、改善社会治理、实现宗教部族和解等手段为青年一代提供更多的就业机会和更稳定的生活条件。然而欧盟“急火攻心”，有意在非洲复制与土耳其达成的难民协议，并试图用军事手段铲除恐怖主义，只能是治标不治本的权宜之计。

（作者为中国现代国际关系研究院非洲研究所助理研究员）endprint