巡回法庭能否破解司法地方化难题

李玉萍

【摘要】巡回法庭的设立及其运行在推动最高审判机关重心下移、破解司法地方化难题、促进司法公正高效便民等方面取得了显著成效。对此应立足巡回法庭的职能定位和司法实际需求，进一步规范巡回法庭的管辖范围及其与最高人民法院本部的关系，实现最高司法职权的优化配置。

【关键词】巡回法庭 司法改革 司法地方化 【中图分类号】D926.2 【文献标识码】A

为贯彻落实《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中提出的“最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件”的改革部署，自2015年1月至2016年12月，在不到两年的时间里，最高人民法院六个巡回法庭相继挂牌办公，实现了巡回法庭管辖范围的全覆盖，巡回法庭审判的相关制度也逐步建立健全。巡回法庭制度改革在有效推动最高审判机关重心下移、实现司法便民为民的同时，也破解了长期困扰审判实践的司法地方化难题，做成了“想了很多年、讲了很多年但没有做成的事”。

构建制度防火墙，破除司法地方保护主义的藩篱

长期以来，司法地方化问题一直饱受社会各界诟病，一些重大行政案件和民商事案件“主客场”审判的状况，不仅直接影响了司法的公正公平，也严重影响了司法公信力。因此，设立最高人民法院巡回法庭的目标之一就是通过由巡回法庭审理跨行政区域案件，破解司法地方化难题。实践表明，由最高人民法院巡回法庭对跨行政区域重大行政和民商事案件进行审理的改革实践，有效破解了司法地方化难题，极大降低了司法地方保护的可能性，而且對于监督地方法院依法办案，确保法律适用的统一性和审判的公正性等都产生了积极效果。

第一，办案人员和办案经费“去地方化”。审判机关人财物受制于地方一直被视为是司法地方化的根源，也是地方司法改革久攻不下的一个难题。为攻克这一难题，《最高人民法院关于巡回法庭审理案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）中明确要求，巡回法庭的办案经费由最髙人民法院统一提供保障，巡回法庭的办案法官由最高人民法院统一选拔、派遣，其所作出的判决、裁定和决定就是最髙人民法院的判决、裁定和决定，因而，具有终审效力。上述举措保障了巡回法庭的主审法官在审理跨行政区域案件时具有超然性和中立性，能够有效防御地方因素干扰，进而保证审判的客观性和公正性。

第二，法官任职期限制度。为防止法官因任期过长，与地方形成复杂的利益关系，从而产生或助长司法地方保护主义，最高人民法院派驻巡回法庭的法官任期一般为两年，两年期满后回本部或者到其他巡回法庭，以保证法官的廉洁性和审判的公正性。

第三，法官地域回避制度。为防止地方人情关系对审判工作可能产生的不当影响，减少对法官依法办案的干扰，巡回法庭做了有益的探索。其中，第四巡回法庭专门制定了《办案地域回避规定》，要求主审法官不得承办成长地或原工作地所在省案件，也不参与此类案件的合议，通过构筑制度围墙，为法官团队依法公正办案营造良好的环境。

第四，主审法官、合议庭办案责任制。巡回法庭审判案件坚持“让审理者裁判、由裁判者负责”原则，实行主审法官、合议庭办案责任制，办案法官对自己审理的案件终身负责，一旦出现冤假错案，办案法官将受到追究和处罚，促使主审法官和合议庭成员法官严格执法办案，自觉抵制包括地方保护在内的各种不当影响。

建立健全审判权运行监督制约机制，防范司法地方化

健全完善法官裁量权约束机制。为规范法官裁量权的行使，确保审判的公正公平性，巡回法庭探索建立了一系列相关制度。主要包括：一是主审法官联系会议制度。对于合议庭意见不一致或者意见一致但涉及重大、疑难、复杂法律问题的案件，应提交主审法官联席会议讨论，讨论结果作为合议庭审理案件的参考。二是类案检索制度。主审法官在办理案件尤其是疑难案件时，就案件涉及的核心法律问题，收集检索最高人民法院三年来同类案件办理情况并向合议庭报告；拟作出的裁判结果与同类型案件处理不同的，应进行充分说明，必要时提交主审法官联席会议甚至最高人民法院审判委员会讨论。

加强案件统一管理，实行办案全流程公开。为加强对巡回法庭受理和审理案件的统一管理，《规定》明确要求，对于符合立案条件的案件，应当在最高人民法院办案信息平台统一编号立案；对于受理的案件，应当统一纳入最高人民法院审判信息综合管理平台进行管理，立案信息、审判流程、裁判文书要面向当事人和社会依法公开。

建立健全巡回法庭廉政监督制度。为确保廉洁司法、公正司法，最高人民法院在六个巡回法庭派驻廉政监察员，负责巡回法庭的日常廉政监督工作。此外，最高人民法院监察局还通过受理举报投诉、查处违纪案件、开展司法巡查和审务督察等方式，对巡回法庭及其工作人员进行廉政监督。与此同时，各巡回法庭还积极探索建立新的审判权运行监督机制。其中，第一巡回法庭探索建立了案件涉廉事项记录制度，并通过受理应诉通知书、庭审释明等方式提示当事人有权进行监督，防止内外部人员干预、过问案件。

巩固改革成果，完善最高人民法院巡回法庭制度

两年多的实践探索表明，最高人民法院巡回法庭改革意义重大，成效显著，相关的改革成果也被正在修订的《中华人民共和国人民法院组织法（修订草案）》所吸收。与此同时，随着巡回法庭改革的全面推开和深度推进，以下问题也逐渐显现出来，亟待认真研究妥善应对。

其一，强化巡回法庭审理“跨行政区划重大行政、民商事案件”职能，并完善相关制度。从当前各巡回法庭的办案情况来看，巡回法庭除了受理各类上诉、申诉、申请再审等案件外，还负责接待、处理大量的涉诉信访案件，对于本应承担的“跨行政区划重大行政、民商事案件”则较少直接受理和审理，这也在一定程度上减损了此项改革的价值和成效。未来，最高人民法院巡回法庭应进一步探索直接受理和审理巡回区域内“跨行政区划重大行政、民商事案件”的路径和方法，进一步明确跨行政区划、重大案件的认定标准，同时要处理好与当前正在推行的“设立跨行政区划人民法院，审理跨地区案件”改革的关系，从而有效发挥巡回法庭在审理跨行政区划案件方面的制度优势，真正成为人民群众“家门口的最高人民法院”，为当事人提供更直接、便利的权利救济渠道，实现司法公正高效与便民的有机统一。

其二，进一步明确最高人民法院本部与各巡回法庭的职能分工。从《决定》的说明可以看出，设立最高人民法院巡回法庭的意义有两点：一是有利于审判机关重心下移、就地解决纠纷、方便当事人诉讼；二是有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义的案件。由此可见，我国巡回法庭的职能定位主要体现在两个方面：一方面，通过设立巡回法庭推动最高审判机关重心下移，成为人民群众“家门口的最高人民法院”，实现就地解决纠纷，让人民群众有更多、更直接的司法获得感；另一方面，通过巡回法庭实现案件分流，化解、减轻最高人民法院本部受理和审理案件的压力，从而确保其能够集中精力履行法定职责。为此，从长远来看，应当将目前由最高人民法院本部直接受理的北京、河北、天津、山东、内蒙古自治区等五省市区的相关案件也交由巡回法庭处理，保障最高人民法院本部将主要精力用于制定司法政策和司法解释、审理对统一法律适用有重大指导意义的案件等方面，从而实现最高司法职权的优化配置。

（作者为最高人民法院中国应用法学研究所研究员）

【参考文献】

①黄晓云：《从严治庭创新建庭 蹄疾步稳踏实前行》，《中国审判》，2017年第18期。