社会资本参与养老服务的障碍与破解

• 南京大学政府管理学院 高传胜

社会资本参与养老服务的障碍与破解

• 南京大学政府管理学院 高传胜

破解养老“难”与“贵”的问题，必须加快养老服务供给。无论从养老服务需求，还是从包容性发展与治理趋向看，社会资本在养老服务供给中都应该发挥主体性作用。一方面，社会资本在居家、社区与机构养老等模式下都还有较大可为空间；另一方面，社会资本既可以直接参与营利性养老服务产业、非营利性养老服务事业发展，又能以PPP方式参与保障性公共养老服务供给。然而，目前在行业准入、市场环境、管理体制和社会支持等方面还存在一些障碍，需要加快推进“放管服”综合改革，促进养老服务业分类协同发展。

一、社会资本参与养老服务业发展存在障碍

1. 简政放权、放管服改革尚未到位，直接影响社会资本进入

中国老龄人口不仅规模庞大，而且一直在稳步增长，因而，老年人用品和服务需求巨大，这为养老服务业发展提供了十分广阔的市场空间。然而，由于社会资本进入不足，养老服务处于供给总体不足与结构性失衡并存状态，因而民众反映养老“难”且“贵”。从产业经济学视角分析，首要原因在于行业准入存在障碍，影响了社会资本参与发展，尽管近些年已经有不少社会资本开始涉足养老服务。2013年出台的《养老机构设立许可办法》，对设立养老机构提出了“行政许可”要求，其中最核心的就是要求床位数在10张以上。这意味着，创立养老机构不仅要有营业执照，还要通过行政许可。

从《办法》出台背景看，需要加强的是信息公开、服务指导和事中事后监管，而不是前端的行政许可；再者，对床位数的要求也不利于发挥小额社会资本的功能，反而影响大众创业、万众创新。因此，2015年11月发布的《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》将这一前置审批改为后置审批。但这仍然还有进一步改革空间。一方面，繁琐的行政手续要耗费很多时间、精力甚至财力；非营利性养老机构“证”“照”申办不同步，经营性养老机构还需经过民政、工商两个部门；为老人提供医养结合的长期照护服务，还须经过卫生部门审批；此外，还有消防、税收、食品药品等诸多部门的行政程序。另一方面，中央的简政放权，有的尚未落实到基层，民众获得感不强：有的放权仍在政府内部打转，并未直接放给市场和社会；有的放得不配套，关键部门没有放；有的基层政府部门缺乏执行能力，“最后一公里”不畅通；等等。

2. 双轨制造成不公平竞争，影响社会资本参与发展的积极性

在养老服务领域，社会资本与公有资本应该有所分工，针对不同收入水平的老人，提供相应需求层次的养老服务，进而协同应对养老“难”与“贵”。在目前发展阶段和国情状况下，公立养老机构，适合于为经济困难家庭提供兜底保障性公共养老服务，保障这些老人的基本养老服务需求。如果公立养老机构突破这一边界，进入经营性领域，与民办养老机构形成双轨制运行，势必造成不公平竞争，扰乱市场竞争秩序，影响社会资本参与养老服务业发展。两类不同所有制的养老机构享受的政策存在诸多差异，不适合在同一细分市场上竞争。

公立养老机构不仅可以免费使用划拨的国有或集体土地，建设时期有公有资本投资，在运营阶段还享受各种财政补贴和税费减免优惠政策，水电费等诸多要素也都享有各种政策优惠。而社会资本兴办的民办养老机构，即便是非营利性，也难以与公立养老机构享有同等政策，更不用说营利性养老机构了。在存在如此巨大政策待遇差异的情况下，如果允许公立养老机构突破其应有边界而进入经营性领域与民办养老机构竞争的话，必然会使社会资本投资者产生严重的不公平竞争感，进而影响他们参与发展的积极性与主动性。而公立养老机构，一方面由于公有资本数量有限，另一方面由于激励约束机制等内在原因，又难以保证高效运行，因而不少地区都在试点公建民营、公助民营等公私合作伙伴关系（PPP）运营模式。这无疑是提高公立机构运营效率的可行探索。但如果让这些机构进入经营性领域，同样会产生上面所述的不公平竞争、扰乱市场秩序等问题，影响社会资本参与养老服务的积极性。

3. 分类治理框架尚未形成，不利于养老服务业分类协同发展

根据运营方式、特征与满足的主要对象不同，养老服务业可以划分为按市场化方式运营的营利性服务产业、按社会组织方式运营的非营利服务事业和承担兜底保障职能的公共服务三种基本类型。不同类型的养老服务业，由于针对的主要对象不同、运营的方式不同和呈现出来的特征与属性不同，理应按照不同规则进行行业管理，实行分类治理。这样，有助于它们实现分工协作、互补互动，形成分类协同发展格局，进而更好地满足不同增长的、规模庞大的老龄人口多层次、多样化养老服务需求。虽然政府相关部门早在数年前已经提出了分类治理的想法，但到目前为止并未建立起分类治理的制度框架与监管体系，这在很大程度上影响了社会资本参与非营利性养老服务事业发展。

不少面向中高收入阶层的中高档养老服务机构之所以并未达到其预期经营目标、出现较高的床位空置率，主要是因为它们在建立之初的市场调研不够深入，高估了中高收入家庭的需求水平与价格接受能力。这从反面说明了面向中低收入阶层的普通养老服务机构发展的巨大缺口与紧迫性，其中，尤其是针对中低收入家庭，提供适应他们需求水平且其能负担得起的养老服务的社会企业型养老服务机构。社会企业立足于解决社会问题，追求社会价值而非经济利益至上，是一种社会使命驱动型、但又按市场化方式运营的新型社会经济组织形式，非常适合于中国当前发展阶段。然而，现在我们并未建立起鼓励、规范和支持社会企业加快发展的制度框架与治理体系，这直接影响了社会资本从事养老服务事业发展。现行民办非企业单位和事业单位的行政管理体制与方式，都与社会企业发展的要求有着较大距离。

4. 社会支持体系不健全，影响社会资本参与养老服务业发展

根据民政部数据，截至2015年底，全国各类养老服务机构和设施中民办养老机构仅占29.3%。2015年发布的《中国养老机构发展研究报告》，通过对被访的257家养老机构调查发现，民办养老机构生存尤为困难。2015年2月民政部联合发展改革委等十部门出台了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，2016年12月国务院办公厅发布了《关于全面放开养老服务市场 提升养老服务质量的若干意见》，2017年1月民政部和发展改革委等13部门发布的《关于加快推进养老服务业放管服改革的通知》，旨在破解长期以来制约养老服务业发展的瓶颈因素，最大限度地激发社会活力，最大程度地满足养老服务需求。然而，一方面经济下行趋势尚未扭转，另一方面民间投资的社会支持体系不够健全，良好的社会生态环境尚未形成，因而，社会资本投资养老服务业的积极性还有极大的提升空间。

以融资方面为例。一方面养老服务机构建设投资大、利润薄、资金回收周期长，单靠自有资金往往独木难支，因而通常都需要银行融资支持；另一方面在日常运营过程中也难免遇到短期流动性不足问题，同样需要良好的融资环境，否则可能会遇到资金链断裂等经营困境。然而，现行间接金融体系仍然以国有银行为主体，社会资本兴办的银行还非常少，包容性金融（inclusive finance）体系远未建成。加之受政治、经济等复杂因素的综合影响，国有银行对民办养老机构总有诸多顾虑，因而民办养老服务机构经常面临“融资难”问题，即便是市场利率水平不断走低、甚至出现负利率的情况下亦是如此。国务院派出的督查组反馈回来的情况进一步表明，一些地方和金融机构有着明显的歧视性，比如在规模上“重大轻小”，在身份上“重公轻私”；在经济下行压力加大形势下，银行对民营企业不仅贷款收缩过大，而且抽贷、断贷现象频发，呈现明显的“天晴送伞、下雨收伞”特征。

二、促进社会资本积极参与养老服务的放管服改革的建议

针对社会资本参与发展面临的行政性障碍，应当切实推进放管服综合改革，尤其要在放开行业准入、营造公平竞争环境、构建分类治理体制和健全社会支持体系等多方面着力，进而推动养老服务业分类协同发展，更好地满足庞大规模并不断增长的老龄人口多层次、多样化服务需求。

1. 放开行业准入，推行“一站式”注册审批制

要充分调动社会资本参与养老服务供给，首先要全面开放市场，放开行业准入，取消养老机构设立的行政许可制，借鉴工商企业创立的做法，实行注册登记制，并且还可以整合非营利性组织与工商企业的注册登记部门与经办力量，实行合署办公，并将部分经办人员转而加强监管力量，此其一。其二，在有效落实国务院简政放权、加强“放管服”改革措施与要求的基础上，对于确实需要保留下来的审批环节，一方面可以推广天津滨海新区、宁夏银川市和江苏南通市等地的做法，把各部门的审批权集中到一起，组建行政审批局、建立行政审批大厅，实行综合审批、一枚印章管到底；另一方面可以利用现代信息网络技术，将各部门的审批环节纳入在线审批平台，实行“一站式”网上并联审批，明确标准、优化流程、限时办结，节省投资者时间、精力和成本，通过高效便捷的行政服务，提高民众的获得感。

2. 严格限定公立机构边界，营造公平竞争环境

为了防止享受诸多财政投入和政策优惠的公立养老服务机构进入经营性领域，与民办养老服务机构形成不公平竞争，扰乱市场竞争秩序，必须明确公立养老服务机构的功能定位，严格限定其服务对象与市场边界。具体而言，公立养老服务机构应该主要用于满足经济困难老人的基本养老服务需求，主要承担兜底保障性公共养老服务供给职能。在此基础上，进一步明确社会资本兴办的养老服务机构的相关政策措施，针对营利性机构和非营利性机构分别制定统一政策，着力营造公平竞争市场环境，以期减少投资经营者找“市长”的时间，引导他们将时间更多地投入到找“市场”上来，亦即激励他们做好市场调研、细分与定位，将更多的精力和财力用于增加服务品种、提升服务质量与效率，以提高竞争力、吸引顾客。

3. 建立营利性与非营利性机构的分类治理体制社会资本主要参与营利性养老服务产业和非营利性养老服务事业发展。营利性养老服务产业主要面对中高收入家庭，按照市场化方式经营，适用的监管方式与方法与营利性企业相同；非营利性养老服务事业主要面对中低收入家庭，按照社会组织方式运营，追求社会价值而非经济利益至上，目前这方面的行业规章与支持政策最为欠缺，客观上影响其规范有序快速发展，特别是其中的社会企业类型。社会企业由于兼具营利性企业和传统非营利组织的部分特征与杂交优势，不仅能够比传统NPO更加高效地满足中低收入老人的合理养老服务需求，而且具有更强的可持续发展特征，尤其值得政策鼓励支持以加快其规范发展。另外，公立养老机构，同样可以按照社会企业方式运营。因而，加快社会企业部门的规章制度与支持政策建设，有助于形成分类治理的行政体制，促进三类养老服务业分类协同发展。

4. 从包容性金融着手，建立健全社会支持体系

社会资本兴办养老服务机构，目前缺少完善的社会支持系统，其中融资难即是一个方面。因而，支持民办养老服务业发展，可以从放开民营银行创办开始，着手构建多层次的包容性金融体系，以解决民办养老机构在国有银行体系中受到的歧视性对待和面临的融资难等问题。从理论上而言，社会资本兴办的养老服务机构，不仅有营利性和非营利性之分，而且有规模大小之别。从金融服务供需匹配角度而言，包容性金融体系中，同样需要相应的金融服务类型。2006年诺贝尔和平奖得主尤努斯创办的格莱珉银行即为我们提供了一种社会资本办银行的可行思路。除此之外，促进社会资本积极参与养老服务，还需要多方面的社会支持内容，比如政府承担的兜底保障性公共养老服务，如果采取向社会购买服务的方式提供，也是一种重要支持。因为这样可以拓宽民办养老服务机构的市场发展空间，无论是采取政府直接购买服务，还是政府补贴经济困难老人，再让其自主购买服务方式。