我国行政问责反思：成效、问题与改革思路论析

2017-12-27徐西光

理论月刊 2017年12期

关键词：问责制问责行政

□徐西光

（南京大学政府管理学院，江苏南京 210093）

我国行政问责反思：成效、问题与改革思路论析

□徐西光

（南京大学政府管理学院，江苏南京 210093）

行政问责的良性运行对于制约公权力和促进经济社会发展具有十分重要的现实意义。我国行政问责的运行已取得初步成效，但行政问责制尚处于发展初期，在问责主体、问责客体、问责程序、问责范围、问责效果等方面还需要进一步规范和完善。由于历史传统和政治社会现实等方面的原因，深化行政问责制改革将会面临一定的困难。行政问责的深入发展需要在构建新型问责文化、加强问责制度创新与供给、提升异体问责力度、规范问责过程等方面作出努力。

行政问责；行政问责制度创新；问责文化

建设和发展责任型政府，是现代国家治理的重要内容。当代中国行政问责制自建构与运行以来取得了一定成效，充分证明了践行行政问责是促使政府治理依法运行和有效运行必不可少的前提条件；其存在问题则表明，行政问责制还需要进一步深化改革和持续完善。

1 我国行政问责发展的成效评析

行政问责是行政权力的委托者及其他合法监督者要求行政机关及其工作人员对其作为或不作为所造成的消极后果作出回应并承担责任的过程，其实质是为了规制行政机关及其工作人员的行为，防止行政权力的异化。我国行政问责制自建构与运行以来，已取得显著成效，主要体现在政府责任意识日渐增强、问责制度框架初步构建、问责方式有所改变、问责范围不断扩大、问责主体趋向多元化等方面。可以说，行政问责的运行已经在一定程度上提升了政府治理能力、改善了政府形象、增强了政府合法性。

政府责任意识日渐增强。“在公共行政和私人部门行政的所有词汇中，责任一词是最为重要的。”［1］责任政府建设是当前我国国家治理的重要组成部分。具备高度的责任心和负责精神、完善的责任机制和可问责机制，无疑是一个有效率和有公信力的现代政府所必需的品格及活力的源泉［2］。当前，责任政府的观念已深入人心，民众的问责意识日渐增强。自2003年抗击非典以来，我国各级政府通过行政问责，明显提升了政府效能，而且在行政意识层面初步形成了问责文化氛围，极大转变了政府公务员在工作中不认真负责的思想和态度，也加强了公众对政府部门及其工作人员行为失当应被问责的预期。

问责制度框架初步构建。从目前已出台的相关规定来看，我国行政问责制度框架已初步构建。一方面，执政党进一步健全了党内监督和责任追究制度；另一方面，我国国务院和地方各级政府已初步建构了行政问责机制。问责制度框架如表1所示。

问责方式有所转变。行政问责方式涉及问责程序和问责机制。若缺乏合法、规范的行政问责程序与机制，就很难有效问责。渎职失责者可能逃避责任，或避重就轻，逃脱应有惩治。2003年以前，行政问责缺乏规范程序、责任追究标准与审查机制，致使问责结果难以服众甚或明显不公，进而引起更大民愤。行政责任追究主要依据上位者的意见进行，问责焦点与强度受政治气候影响［3］。近年来，“权力问责”日趋式微，而“制度问责”逐渐明朗。执政党和各级政府出台的行政问责办法或规定，初步明确了行政问责主体、客体、程序、标准、方式与依据等，尽管这些规定尚存有诸多缺憾，却标志着行政问责方式向“制度问责”不断挺进。

表1：行政问责制度框架

问责主体愈益多元化。从问责权的归属来看，问责主体包括政治主体、行政主体、司法主体、社会主体等。当前，除了传统的拥有公共权力的问责主体外，新闻媒体通过掀起舆论问责正发挥着越来越大的作用。而社会公众则热衷于通过网络对政府失当行为展开问责。目前，网络行政问责越来越常态化，并且影响深远。

概而言之，行政问责厉行对政府失当行为进行责任追究，促使政府坚守其公共性和服务性，加快实现政府、市场与社会三种力量之间的和谐互动和有效制衡，推进了和谐社会建设。行政问责制加强了对行政行为的规约，促使政府部门及其工作人员积极履行自身职责，在一定程度上促进了各级政府治理能力的提升。行政问责制的运行，获得了广大民众的认可与支持，在一定程度上遏止了政府合法性资源的流失，增强了政府合法性。

2 行政问责发展中的主要问题与困境

行政问责自启动以来，成效显然，但在运行过程中仍面临诸多难题：如由于异体问责薄弱以至于问责效果不佳，“虚有实无”的情况时有出现；问责客体不明晰，在追究具体行政责任的时候，难以找到问责对象；还有问责程序不规范、问责范围过窄、问责效度不高等。

第一，异体问责比较薄弱。当前，开展行政问责的主体主要是执政党党委和政府，人大、司法机关、民主党派、社会团体、新闻媒体、社会公众等尚未有效施行其行政问责权力。虽然我国宪法规定了立法机关有对行政机关问责的权力，如质询、罢免等，但现实是我国人大机关很少行使这些权力，致使这些权力大多处于虚置状态。另一方面，基于行政权在社会生活中日益膨胀和主导地位的不断增强，权力机关难以对行政权实施进行完全有效监督，这已是一个世界性难题，“不管国会及其成员如何强有力，立法机构对官僚机构的控制只可能是特例，而不是常规（常规是指，以普遍一般的社会和政治利益为目标的行为）”［4］。此外，考察近年来诸多行政问责案件，司法问责主要是事后惩戒，其作用有待进一步发挥。新闻媒体展开的舆论问责虽然呈现增多趋势，但其效用仍待加强。在我国目前政治生态下，新闻媒体是执政党和政府的“喉舌”，需要和党委政府保持一致。政府希望媒体听话，成为贯彻党和政府意志的舆论工具，而不是向政府展开挑战［5］。当政府部门运用公权力谋求封锁和屏蔽失责信息时，新闻媒体往往难以有所作为。而公民个体面对强大且高效组织化的政府部门，处于弱势博弈地位并缺乏有效制衡力量，难以对政府部门展开问责。

第二，问责客体需进一步明确。实施行政问责的关键是客体清晰。唯有如此，才可能有效避免事故发生后互相推脱责任的现象。问责客体主要包括：上级党委和政府及其主要领导干部、本级党委和政府及其主要领导干部、具体责任部门及其工作人员等。当前问责客体不明晰主要表现在：（1）执政党党委和政府之间权责划分不明晰。执政党在我国是事实上的最重要公共权力主体，公共行政中的重大政策通常由党委研究决定。同时，执政党各级党委也具有政策执行功能，它表现为党委在完成政策制定以后，会继续控制或参与这些政策的执行，或是直接取代政府机关行使执行功能，或是通过行政决策干预政府机关的执行活动，或是与这些政府机关共同履行政策执行功能［6］。（2）集体责任与个体责任之间界限不清。各级党委和政府按照民主集中制的原则实行集体领导与个人分工负责相结合的制度。倘若集体决策出现重大失误，则按现行决策规则，比较难以确定直接责任主体和个人应负责任大小。（3）政府纵向层级之间、政府横向部门之间在权责划分上均存在交叉重叠现象。出现责任事故后，上级部门和下级部门之间、不同部门之间的责任区分有时比较困难。

第三，问责程序尚待进一步规范。行政问责程序主要包括启动程序、执行程序、救济程序等。科学规范的行政问责程序是保障行政问责有效运行的重要前提。当前行政问责程序不规范主要表现在：（1）在启动程序上，缺乏全国统一标准。各地在行政问责启动程序操作上存在一定随意性，缺乏严肃性和规范性。（2）在行政责任调查程序、处理程序上规范性不高。行政问责缺乏对责任标准的界定，究竟在什么标准下进行追责，未有明确规定，极易出现同过不同罚现象。在已出台的行政问责制度中，尚未明确规定各种责任追究所对应的问责缘由、处罚部门、监管部门等。（3）缺乏有效问责救济。对于被问责官员的抗辩申诉权需进一步明确，目前只是简单要求其在一定期限内可提出行政申诉。若是不当问责，却没有明确规定对其进行相应补偿，也缺乏对问责主体行为失当的处理规定。

第四，问责范围还需进一步拓宽。问责范围是公共行政部门及其工作人员在行政过程中应负的责任范围。从逻辑上来讲，行政问责范围应该包括决策责任、执行责任、领导责任和监督责任等。当前我国行政问责主要集中于执行责任领域，而对于影响更加深远的决策责任领域，则较少被纳入行政问责范围。另一方面，行政问责主要表现为一种事后惩罚，通过事后惩罚来回应社会公众诉求和对行政机关及其工作人员起到警戒作用。而事后惩罚则实际上体现了事前监督与事中监督不力，却鲜有对监督机关的问责。

第五，问责效度亟待提高。当前行政问责在一定程度上存在简化与泛化趋向。有的问责是为了平息公众愤怒情绪，从而成为消解社会怨恨的“遮羞布”；有的问责是为了转移公众视线，而对被问责者明降暗升、另委他任。有时问责主体出于淡化事件影响的考虑，常常避重就轻以道德责任追究代替行政责任追究，或是以行政降职追究取代刑事处罚，造成某些官员以 “割发代首”方式避开更加严厉的惩罚。另一方面，被问责官员的复出缺乏正当程序和透明机制，致使一部分问责成为华丽的公关作秀。这导致社会公众对被问责官员的复出十分不满，进而对行政问责制不满。当“高调问责”与“低调复出”形成鲜明对比的时候，必然对行政问责制带来巨大损害，一是减弱行政问责的警示作用，滋长被问责官员的侥幸心理；二是损害行政问责制的公信力，使公众对行政问责制丧失信心，进而导致政府合法性资源的流失。

3 行政问责存在问题的主要成因探析

深化我国行政问责制改革，需要深入剖析当前行政问责发展中所面临问题背后的原因，以便对症下药，探寻能有效增强政府责任心和完善行政问责制的路径与方法。一般而言，我国行政问责制的发展受到传统政治文化、政治与行政体制、制度完善程度、社会发展水平等因素的影响。

高炉冶炼所需的原料主要有烧结矿、球团矿、块矿、焦炭、辅料(如石灰石)等。其中焦炭既是还原剂也是燃料，在冶炼过程中，焦炭燃烧并与矿石、辅料发生化学反应，释放二氧化碳。不同选矿厂提供的烧结矿、球团矿、块矿的颗粒大小和化学成分不同，将其与焦炭、辅料严格按照一定比例混合为炉料的工艺称为配料，在这里，本文将生产单位铁水(1 t)所需的一定比例的混合炉料称为“配方”。

首先，问责文化发展比较滞后。“在任何一项事业背后，必然存在着一种无形的精神力量；尤为重要的是，这种精神力量一定与该项事业的社会文化背景有密切的渊源”［7］。问责文化是广大社会公众对于行政问责制及其运行的态度、情感、情绪以及思想的综合体，是其能够顺利运行之前提。行政问责制的有效建构和良性运行需要一种良好的文化土壤。然而由于封建文化的影响和处于转型期的现实原因，我国问责文化氛围还不够浓郁，已经严重阻碍了行政问责制的推行。我国问责文化滞后主要表现在：“官本位”思想根深蒂固；责任意识缺失；道德自律弱化；民主法治意识淡薄等方面［8］。另一方面，在公共行政实践中，政治责任往往是首要责任，而公共行政责任则出现概括化、笼统化趋向。部分政府部门及其工作人员热衷于对政治实效性的追求，大大超过了对长期公共利益的关注，对政绩工程与形象工程的追求背离了以社会公共利益为指向的行政责任诉求。

其次，政治体制与行政体制改革亟待深化。从逻辑上来讲，党政不分和行政政治化必然会阻碍行政问责制的良性发展。这是因为有效的行政问责必须要科学、合理界分党政之间的责任。当前我国党政不分尚未根本解决。出了责任问题，党委和政府各应负多大责任，有时难以确定。而在行政决策过程中采取集体决策规则时，集体决策错误在责任分担方面也缺乏细致规定。从执政党与参政党关系来看，八大民主党派监督力量过弱。在制度层面上，缺乏法律规定来保障八大民主党派有效行使其监督权力。同时，我国行政机构纵向层级较多，上下层级之间有时存在权责重叠现象；横向部门划分过细，不同部门之间有时存在容易出现职能交叉、职责不清现象。此外，从权力授予来看，公共行政中的民主授权与行政授权相比，民主授权薄弱而行政授权盛行。民主授权薄弱易导致官员对自身权力来源认识错误，缺乏向人民负责的意识。

再次，行政问责制度有效供给不足。根本而言，制度是 “为约束在谋求财富或本人效用最大化中个人行为而制定的一组规章、依循程序和伦理道德的行为准则”［9］。行政问责制度的完善与否直接影响着问责效果。合法合理的行政问责制度设计与科学技术的有效支撑将有利于确保行政问责目标的实现。从表面上看，目前有关行政问责的条例、法规似乎比较多，其制定主体涉及到执政党党中央、国务院和地方政府。由于制定主体性质和权限的不同，行政问责范围、责任标准和惩罚尺度等方面存在一定差异，致使行政问责在实际操作中缺乏统一标准，随意性较大，极易影响问责效果，甚至出现违法问责现象。因此，目前亟需全国人大以立法形式对目前各种行政问责规定予以整合提升，在此基础之上出台一部《行政问责法》。

最后，我国公民社会发展还比较稚嫩。毋庸置疑，现代公民社会的顺利成长是民主政治发展的重要基础，这是因为“公民社会天生就具有监督政府和执行者的作用”［10］，公民社会的强大必然会加强对政府权力的监督和制约。虽然我国公民社会的发展前途一片欣欣向荣，但目前“强国家弱社会”的局面并未根本改变，国家与社会也没有完全分开，公民社会力量仍然十分薄弱。无论公民社会的结构还是功能都需要进一步提升，公民社会的自治性、独立性、自组织性等特征还不够明显。有许多因素制约着我国公民社会的健康发展，比如传统文化、社会心理、政治制度、经济发展水平等。但在所有制约因素中，最重要的是制度因素。当前制约我国公民社会发展的制度因素有：（1）政府对公民社会存在着认识和判读上的误差和错误。（2）政府对民间组织的定性误解，定位模糊。（3）政府对公民社会的立法不足、规章混乱、政策矛盾或缺失。（4）政府对民间组织的审批登记门槛过高过严。（5）政府的多部门主管导致民间组织无人管理、无所适从的局面。（6）民间组织面临经费短缺、国家对其优惠税收体系不完善。（7）各民间组织管理人员的编制所隐含的经济地位和社会保障之间的巨大差别，影响着民间组织吸引优秀人才，进而影响管理人员的稳定和公民社会整体素质的提高［11］。

4 深化我国行政问责制度改革的基本思路

问责理念是一种与民主、自由、公平、效率、法治密切关联的先进政治理念。深化行政问责制改革牵涉到政府理念转变、体制革新、机构改革、制度设计、流程再造、科技支撑等方面，是一项十分艰巨的系统工程，需要从诸多方面进行长期锲而不舍的努力。

第一，要构建新型问责文化。适应时代需求的问责文化是行政问责制的灵魂。构建先进的问责文化包括重构问责文化理念和提升问责文化内涵等方面。问责理念需要以善治和法治理念为核心重新建构。善治要求政府与市场、社会三种力量对社会问题进行合作共治，政府行为有自己的边界，必须处理好与经济市场和公民社会的关系［12］。法治要求政府所有行为必须依法依规，必须依法行政，违法行政必被问责。无论是善治还是法治，都强调政府是有限政府而非全能政府。

在问责文化内涵提升方面，要努力构建人民本位、服务本位和责任本位的行政问责文化。人民本位和服务本位要求构建对公民负责、为公共利益服务的行政问责文化。“无论是按照正式的就职宣誓、政治伦理法规、还是法令，最终，所有公共行政人员的行为都要以是否符合公众利益为标准来衡量是否负责。”［13］责任本位要求政府部门及其工作人员必须积极履行职责，出了问题必须被严格追责。积极履行职责是指政府部门及其工作人员在公共行政中必须“尽职尽责”完成其本职工作，这是一种基本要求。反之，倘若政府部门及其工作人员在公共行政中未能有效履行其职责，或者明显违法违规，应被严格追究相应责任。只有严格追究责任才能起到威慑作用，促使政府部门及其工作人员积极履行其职责。

第二，深化行政问责制改革必须进行科学有效的行政问责制度创新。诚如诺思所言，“制度在社会中具有更为基础性的作用，它们是决定长期经济绩效的根本因素”［14］。健全、正当的行政问责制会使行政部门及其工作人员对其施政行为之后果产生某种预期，而这种预期会促使其积极行政。倘若希望行政问责制在社会生活中发挥比目前更大的功效，必须克服当前制度供给不足的困境，不断进行制度创新，加快行政问责各种配套制度供给。

行政问责制度创新包括：（1）明确界定政府部门及其工作人员的权力和责任的制度；（2）明确规定政府部门及其工作人员行使权力和履行职责的条件与方式的制度；（3）明确界定行政问责主体，问责方式的制度；（4）明确规定对政府部门及其工作人员实施问责的原则和方式的制度。

第三，深化行政问责制改革，必须进一步提升人大、政协、司法机关、民主党派、媒体、社会公众等的问责力度。

一是要强化我国人大机关问责力度。“一个有效率的、被赋予统治权力的代议机构，应该不只是像国会那样，仅限于表达全国民众的意志，而且还应该领导民众最终实现其目的，做民众意见的代言人，并且做民众的眼睛，对政府的所作所为进行监督。”［15］提升人大机关问责力度，一方面要加强人大问责的独立性和权威性，另一方面要通过法律使人大问责范围更明朗，问责渠道更畅通，问责方式更有可操作性。要加强和完善人大对政府部门及其工作人员的质询、调查、不信任投票、罢免、违宪审查等权限。从长远来看，可考虑建立人大专门问责机构，逐步推进人大代表职业化，以便人大机关更好地行使其问责权力。

二是要强化司法机关问责。司法问责是依法行政的保障，加强司法问责是保障依法行政的关键。这需要加快司法改革，提升司法独立性。另一方面，要尽快修订《行政诉讼法》，加强司法机关对各种行政行为的审查力度，强化司法机关对行政权力的监督与制约。

三是要强化社会问责。政府要加快还权于社会，促进公民社会尽快成长。我国是人民当家做主的国家，要保障公民行政问责权的实现，必须明确公民的行政问责权限及其保障手段，加快畅通公民行政问责渠道。要保障媒体的知情权、新闻自由权等，以法律规定其舆论监督权，保障其能独立开展舆论问责。还需要以法律形式进一步细化八大民主党派的参政议政权和互相监督权，以促使其更积极地向不当行政行为展开问责。

第四，深化行政问责制改革需要要进一步明确问责客体。明确问责客体就是明确责任的承担者。明确问责客体需本着谁主管谁负责原则来划分责任边界，确定责任对象。具体而言，需要着重处理好以下几个问题：（1）界分党政领导责任，要把执政党干部和行政干部的责任区分开来。（2）规范民主集中制和行政首长负制的关系。民主集中制是我国的根本组织原则，而行政机关实行首长负责制。在进行行政问责时，需要进一步界定行政首长负责制下其他参与人员的责任。（3）规范行政部门纵向层级之间以及横向部门之间的责任。要进一步界定直接责任和领导责任的边界。

第五，深化行政问责制改革需要进一步规范问责程序。程序正义是实现实质正义的有力保障。任何一项健全的制度都需要有其施行的正当程序，而这种正当程序可以说是区分法治与人治的基准。有了明确规范的程序保障，行政问责制才能避免掉入人治陷阱。为有效推行行政问责制，必须进一步规范行政问责程序，对行政问责过程进行细化、具体化以使其更具有可操作性。规范行政问责程序包括：（1）行政问责启动程序。规范行政问责启动的时间、场所、方式等。（2）行政问责调查程序。规范对问责对象调查的方式方法等。（3）行政问责处理程序。根据调查结果，规范处理的依据和处罚方式。（4）行政问责救济程序。规范问责对象的申辩与听证程序，完善行政申诉、复议、诉讼等程序。

第六，深化行政问责制改革还需要拓宽问责范围。问责范围应涵盖公共行政全过程和政府部门及其工作人员的所有职责。也就是说，问责范围应该包括决策过程、执行过程、监督过程以及官员的道德品行等领域。行政问责不应仅局限于在社会上造成不良影响的行为，要把政府部门及其工作人员的所有职责纳入其中。一是要对行政决策失误问责。对于决策失误造成资源浪费、人员伤亡或环境破坏的事项应严厉问责。二是要对政策执行不力进行问责。对于不尽心尽力、歪曲执行等行为要严厉问责。三是要对行政监督不力进行问责。上级部门对下级部门监管不力、用人失察等都应启动问责。四是要对政府工作人员的道德失范进行问责。政府工作人员的品行关乎政府形象，凡是明显有悖于公务人员职业操守的行为，也要被问责，以向公众有一个明确交代。

总体而言，只有不断深化行政问责制改革，才能更好地推进当前责任型政府与服务型政府建设，提高政府效能，服务经济发展，促进社会和谐。深化行政问责制改革涉及的内容很多，而要从根源上减少政府部门及其工作人员的失责问题，还需要进一步考虑在权力制衡与监督方面进行持续的制度创新与制度供给。

［1］［13］特里·L·库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径［M］.张秀琴，译.北京：中国人民大学出版社，2001：62，71.

［2］黄健荣，梁莹.建构问责制政府：我国政府创新必由之路［J］.社会科学，2004（9）：28-37.

［3］毛寿龙.引咎辞职、问责制与治道变革［J］.浙江学刊，2005（1）：49.

［4］小威廉·T·格姆雷，斯蒂芬·J·巴拉.官僚机构与民主：责任与绩效［M］.余沂暄，译.上海：复旦大学出版社，2007：73.

［5］吴敬琏.建设一个公开、透明和可问责的服务型政府［J］.领导决策信息，2003（25）：20-21.

［6］胡伟.政府过程［M］.杭州：浙江人民出版社，1998：292.

［7］马克斯·韦伯.新教伦理与资本主义精神［M］.于晓，等译.西安：陕西师范大学出版社，2002：3.

［8］周亚越.行政问责制研究［M］.北京：中国监察出版社，2006：265.

［9］道格拉斯·C·诺斯.经济史上的结构和变革［M］.厉以平，译.北京：商务印书馆，1992：195-196.

［10］王长江.中国政治文明视野下的党的执政能力建设［M］.上海：上海人民出版社，2005：319.

［11］俞可平.改善我国公民社会制度环境的若干思考［J］.当代世界与社会主义，2006（1）：4-10.