金融精准扶贫：内涵、困难及对策研究

【摘 要】本文在详细阐述金融精准扶贫内涵的基础上，分析了当前金融精准扶贫工作面临的困难，据此立足用好用足扶贫再贷款等金融扶贫政策，从加大财政支持、加强金融管理引导、加强金融创新以及发展普惠金融等方面提出了进一步推进金融精准扶贫工作的对策建议。

【关键词】金融精准扶贫；金融创新；普惠金融

2015年11月底，中央扶贫开发会议明确提出了“要做好金融扶贫这篇文章”、“加大金融扶贫力度”等要求。金融扶贫成为“十三五”时期扶贫开发战略体系的重要组成部分。

一、准确理解金融精准扶贫的内涵

中国的金融扶贫实践由来已久。早在1986年，国家便设立了专项扶贫贴息贷款，每年安排10亿元专项资金，用于支持国家贫困县发展农牧业生产。但对金融扶贫的内涵，通常的理解为：在政府政策引导下，通过合理金融产品和机制设计，引导金融资源流向贫困地区和贫困人口，促进其发展生产、增加收入、获得服务，实现更快、更好、可持续的脱贫。在当前“精准扶贫”阶段，准确理解金融精准扶贫应该把握以下四个要点。

1.金融精准扶贫的前提是“精准”

2015年以來，习近平总书记在多个场合强调“精准扶贫”，并提出“扶贫开发贵在精准、重在精准、成败之举在精准”的重要论断。金融扶贫把握好“精准”二字的要义，就是将扶贫服务对象聚焦到7000多万建档立卡贫困户身上。既可以直接支持建档立卡贫困户，也可以通过产业扶持、项目扶持等途径带动建档立卡贫困户，但无论如何，金融扶贫均需要与建档立卡贫困户有机结合起来。金融扶贫应该在扶贫管理部门核准的建档立卡贫困户名单基础上，开展扶贫金融服务需求全面调查，进而根据贫困户劳动能力、意愿、融资需求等方面细分，分类做好金融扶贫服务。

2.金融精准扶贫的核心是“帮扶”

当前，可能有部分人对金融精准扶贫的认识还停留在信贷扶贫甚至是金融定点扶贫阶段，这是一个认识误区。《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》提出：“……以发展普惠金融为根基，全力推动贫困地区金融服务到村到户到人，努力让每一个符合条件的贫困人口都能按需求便捷获得贷款，让每一个需要金融服务的贫困人口都能便捷享受到现代化金融服务，为实现到2020年打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会目标提供有力有效的金融支撑”。易知，金融精准扶贫的目标是多元化的，既包括信贷支持，也包括支付结算、信用评价、金融宣传等基础金融服务，重点是通过大力推进普惠金融发展，建立有效为贫困群体提供服务的金融体系，既全面满足贫困群众的有效融资需求，又满足贫困群体存取款、转账、支付等诸多基础金融服务需求，最终实现对建档立卡贫困人口地有效帮扶。

3.金融精准扶贫的本质是“政策支持”

金融扶贫着力于增强扶贫对象的自我发展能力，是在确保资金安全的前提下，通过信贷投放，启动示范和带动效应明显的扶贫项目，促进贫困对象可持续脱贫和发展，属于“造血”式扶贫。它既有别于财政扶贫，也不应是纯商业行为。一方面，扶贫贷款具有有偿性特征。由于在资金来源、运作方式等方面的差异，与财政等其他扶贫开发方式相比，金融扶贫既讲资金投入又讲风险防控，决定了金融扶贫对扶贫项目的可持续性、盈利性均有一定的内在要求。只有确保有偿性这一前提条件，金融扶贫才能实现可持续发展，发挥长远作用；另一方面，金融扶贫具有普惠甚至特惠性。发展普惠金融，增加贫困地区低成本的金融供给是金融扶贫工作的主要着力点。金融系统从国家战略的高度和社会发展的全局出发，平衡好追求商业利益和履行社会责任之间的关系，在绩效考核、金融资源配置等方面予以倾斜，加大对贫困地区和贫困人口的政策支持。

4.金融精准扶贫的出路是“创新”

贫困地区由于不同程度地存在着基础设施落后、产业结构单一、生态环境欠佳等因素，导致有效金融需求较为不足。金融扶贫如何最大限度地挖掘、乃至创造有效扶贫金融需求，出路在于金融创新。近年来，部分条件相对较好的贫困地区解放思想，会同当地银行机构积极创新扶贫信贷机制，从财政扶贫资金中切块拿出一定资金设立扶贫信贷风险补偿基金，为贫困户及有效带动贫困户脱贫致富的经济组织申请贷款提供担保，并给予一定的利息补贴，有效降低了贫困群体贷款的风险溢价，将原本被视为无效的扶贫信贷需求转变为有效需求，极大地促进了扶贫信贷的投放。

二、金融精准扶贫的面临的困难

随着脱贫攻坚的纵深推进，金融精准扶贫既面临不少新情况新挑战，又面临一些新的深层矛盾。比如，当前政策性金融机构和地方法人金融机构参与扶贫的力度较大，但其它银行业金融机构扶贫的力度相对较弱；在支持产业扶贫、棚户区改造、易地扶贫搬迁、教育扶贫等方面取得了一定成效，而在生态补偿扶贫、社会保障扶贫等领域金融扶持存在参与面不广、参与度不深，创新不足，缺乏长效机制等问题。

1.金融精准扶贫内生动力不足

（1）风险补偿机制还不够完善。没有建立风险补偿金与扶贫信贷同步增加的动态调整机制，风险补偿金缺少补充来源，随着扶贫贷款规模增加，风险补偿金的缺口不断增加。（2）农业保险发展还较为滞后。财政补贴的农业保险种类仅为传统的生猪、水稻、林业，覆盖率低，导致金融机构在发放“三农”贷款时顾虑较多。（3）贫困地区金融生态环境较差，信用体系建设较缓慢，市场主体信用等级偏低，合格的贷款主体较少，扶贫信贷资金违约风险较高。

2.金融精准扶贫的有效需求不足

（1）大量的建档立卡贫困户不符合基本的信贷条件。许多老弱病残户、低保户，甚至有的年龄超过60周岁，这类人群基本无收入来源，也无任何项目，同时外出务工贫困农户较多，难以对全部建档立卡贫困户进行信息采集和评级授信。（2）对政策的认识不到位，由于宣传力度不够等原因，部分农户和企业将争取银行信贷支持误以为争取财政扶贫资金支持，出现盲目申请和超需求申请现象，甚至不乏少数贫困户认为扶贫贷款是国家无偿支持的，就应该无条件地得到银行扶贫贷款，觉得此项贷款不贷白不贷，对银行正常的信贷调查产生反感等现象。（3）许多农业产业化龙头企业规模较小，实力较弱，产业扶贫的联动成效还没有完全显现，可投放的信贷项目有限。

3.扶贫金融创新能力有待加强

（1）创新的主体仍较为单一。目前，三农”金融主要靠农村信用社（农村商业银行）的状况尚未根本改变，受竞争性不足影响，农村金融创新从行政推动型向市场需求型转变的步伐较慢。（2）创新产品尚未形成规模效应，缺少覆盖广、成规模、有影响的主打产品，一定程度上制约了创新产品效能发挥。（3）创新产品的适应性有待提高，对新型农业经营主体差异化服务的顶层设计不足，创新的产品在额度、期限及利率等方面与实际需求存在偏差，如贷款期限短，与农产品生产的长周期，季节性的特点不相适应等。

三、进一步做好金融精准扶贫工作的建议

为配合实施脱贫攻坚战略，国家层面出台了扶贫再贷款、易地扶贫搬迁贷款、抵押补充贷款、扶贫专项债务融资工具等一系列金融扶贫政策措施。这些政策大多都具有资金成本低、期限长的特点，能满足不同对象、不同期限、不同额度的扶贫开发项目融资需求，各贫困地区应创造条件用好用足上述各項金融扶贫政策。

1.加强财政配套支持

（1）建立完善各级财政与金融相互配合的配套扶持政策，整合各类扶贫资金，创新投入方式，在产业扶贫、易地搬迁扶贫、教育扶贫等扶贫领域，广泛建立风险缓释机制、扶贫贷款贴息机制和政策性保险补充机制，加快管理办法的出台和资金足额到位。（2）健全政府资金引导、社会资本参与、市场化运作的扶贫贷款担保体系，对符合条件的扶贫贷款融资担保机构给予专项补助。（3）继续实施县域金融机构增量奖励政策和定向费用补贴政策，调动金融机构金融扶贫信贷投入的积极性。

2.加强金融管理引导

（1）加强货币政策工具引导。将金融机构参与扶贫开发情况与申请扶贫再贷款、办理再贴现、金融市场业务准入及“两综合、两管理”等挂钩，奖优惩劣，充分发挥央行货币政策工具的正向激励作用。（2）高扶贫贷款监管容忍度。对贫困地区金融机构建立扶贫贷款不良率差别化监管考核机制，督促金融机构落实扶贫贷款尽职免责制度，引导金融机构向贫困地区实行资源倾斜配置，降低信贷审批准入门槛，优化贷款审批流程，推进不同银行机构在扶贫工作中的合理分工，形成全方位、多层次的金融扶贫构架。

3.加强扶贫金融创新

大力拓展金融扶贫领域，主动创新，在贷款额度、期限及利率等方面，加强顶层设计，做到与贫困人口脱贫致富资金需求和风险特点的精准对接，提高创新产品的适应性和可持续性。一方面，深入推进产业扶贫信贷分类模式。按照贫困户劳动能力、意愿、融资需求等方面细分，将建档立卡贫困户划分为“创业需求型贫困户”、“就业需求型贫困户”、“受益型贫困户”等类别，进而开展分类对接帮扶。对“创业需求型贫困户”，原则上给予每户3-5万元、3年期以内扶贫小额贷款，支持其发展产业；对“就业需求型贫困户”，积极引导农民专业合作社等经济组织带动其脱贫，在风险可控条件下，按每带动1个建档立卡贫困人口提供最高5万元扶贫贷款的一般标准，支持扶贫带动经济组织发展；对“受益型贫困户”，采取“合作社+贫困户”、“扶贫龙头企业+贫困户”及“信贷资金+扶贫资金”等模式，原则上按每户3-5万元扶贫贷款标准，支持投资入股地方优质企业或建设光伏发电设施等能够带来长期稳定收益的资产，每年获取一定稳定投资收益。另一方面，加大对易地扶贫搬迁贫困人口搬出后“稳得住、能致富”、保障扶贫、教育扶贫、就业扶贫等金融扶贫薄弱环节的金融创新力度。建立相互衔接、相互呼应的扶贫金融产品体系和可持续的金融扶贫服务模式。同时，大力推进金融扶贫示范区建设。

4.深入推进普惠金融建设

（1）建立健全贫困地区金融服务网络。推进村级金融精准扶贫工作站建设，在“十三五”时期扶贫重点村建立金融扶贫工作站，为当地建档立卡贫困户提供支付结算、信用评价、金融宣传、贷款管理等综合性扶贫金融服务。（2）深入推进农村信用体系和支付体系建设。稳步推进农村社会成员信用信息征集、评价和应用，全面开展以评定“信用户、信用村、信用乡镇”为主要内容的农村信用创建工作。深化农村支付体系建设，增强支付服务供给。（3）加强金融知识宣传。通过举办金融知识宣传月活动等形式，加强对政府部门和广大群众的金融扶贫政策和金融知识宣传，加大对贫困地区的金融扶贫政策和金融知识培训力度。

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作者简介：

叶少波（1984—），男，江西余干人，经济学博士、经济师，研究方向：农村金融、银行信贷管理。