创新一体化协调机制与长江经济带沿江地区绿色发展

盛方富+李志萌

[摘 要]创新一体化协同机制，是推进长江经济带沿江地区绿色发展的关键和保障。本文充分阐述了用创新一体化协调机制推进长江经济带沿江地区绿色发展的意义，分析了一体化协调推进沿江地区产业生态化改造和生态环境保护面临的现实困境，提出了建立一体化协调机制推进沿江地区产业生态化改造与生态环境保护的路径及对策建议。

[关键词]长江经济带；绿色发展；一体化协调机制

要推动长江经济带沿江地区绿色发展和生态文明示范带建设，推进产业生态化改造、发展生态产业是关键，保护自然生态系统、治理环境污染是抓手，创新一体化协同机制、推进沿江地区产业生态化发展与生态环境保护是核心。深刻理解创新体制机制的重大意义，准确分析长江经济带沿江地区产业结构现状及绿色发展与建立生態环境保护协调机制面临的困境，科学提出创新一体化协调机制以推进沿江地区一体化发展与保护治理的路径和政策建议，对于促进沿江地区绿色发展与生态文明示范带建设，具有重大现实意义。

一、创新一体化协调机制是推进长江经济带沿江地区绿色发展的根本动力

（一）创新一体化协调机制是推动长江经济带沿江地区协同治理的有效手段

长江是世界第三长河、亚洲第一长河，横跨11个省（市）地区，从区域性质上来看，是行政区、经济区、城市群等不同性质的综合体。推动长江经济带沿江地区绿色可持续发展，就需要综合考虑不同性质构成的现有体制机制，以11个省（市）为基本单元，以长江经济带上中下游的重要城市群为主体，以区域大中小城市为重要载体，创新连接各类经济与非经济联系、培育各类正式组织与非正式组织的体制机制，形成共护共享、齐抓共管的强大合力。

（二）创新一体化协调机制是协调长江经济带沿江地区各类发展主体的关键举措

长江经济带沿江地区发展涉及的主体较多，包括11个省（市）的众多城市节点，省际、城际、城乡关系多种多样，不同主体之间的利益关系错综复杂，不同区域之间的利益诉求千差万别。若依托分割条件下的行政体制，难以满足长江大保护的总体目标要求。从全球各种流域治理的成功案例来看，仅仅依靠政府的主导力量来实现环境治理目标是不可能成功的。对长江经济带而言同样如此，在推进大保护的过程中，必须打破过去旧的不适应的体制机制，创设新的管理秩序和体系，充分激发政府、社会、企业、个人等多层面力量，确保各个关系网络的协同合作，以形成推动长江经济带生态环境保护的强大合力。

（三）创新一体化协调机制是长江经济带获得持久发展动力的有力保证

建立和完善紧密型利益链接机制，推动多方共同参与，是推动长江经济带绿色发展的动力之源。共促长江经济带绿色发展，根本要点是以人为本，这就需要在产业布局、环保司法、土地、投融资、城市群共同治理等领域进行一系列的改革与突破，为长江经济带绿色可持续发展创造良好的体制机制环境。如创新流域生态补偿制度，有助于平衡协调各地差异化利益诉求，调动长江上下游各地方的积极性，彻底打破长期以来行政区划禁锢、行业垄断、地方保护及城乡二元结构影响制约形成的体制机制障碍，真正形成长江流域“同带同享、统一公平”的良性局面①。

二、一体化协调推进长江经济带产业绿色生态化改造面临的困境

（一）流域板块内各省产业布局趋同

长江经济带上中下游流域各省区间产业结构具有相当程度的趋同现象，区域特征不明显。在各省市“十二五”工业发展、转型升级行动规划的实施过程中，均以长江“黄金水道”和港口为依托，打造以重化工为主导的工业基地。统计数据分析结果表明，长江经济带各省份内占到一定比例规模的产业，具有较高的雷同性。以各省份制造业为例，下游长三角地区的上海、江苏、浙江等省市间，中游地区的湖北、湖南、江西等省份之间，产业结构相似度高。由于缺乏全流域的产业发展规划，沿江地区产业布局各自为政，缺乏产业布局的层次性，特别是经济带的中、上游地区，为了争抢承接沿海地区的产业转移，出现生态保护让位于经济建设，导致一批高污染、高能耗的落后产能的落地，无序低层次开发等情况出现，加重了污染产业布局，出现承接地区产业结构的趋同和地区产业同质化竞争。

（二）流域板块产业结构差异明显

从上中下游流域板块来看，长江经济带11个省（市）三次产业结构差异明显，位于长三角下游地区的省（市），如上海、浙江、江苏，第三产业占比都超过第二产业，经济增长模式已经由工业主导转向服务业主导；地处中游地区的省份，如安徽、江西、湖南、湖北等，第二产业占比都非常高，还处于工业化加速发展阶段；地处长江上游地区的贵州、云南两省，虽然第三产业比重超过第二产业，但第一产业比重普遍偏高。从流域各省市产业发展水平看，上、中、下游地区在经济发展阶段和技术水平上差距十分明显。从各省市优势行业来看，长江经济带优势工业布局自东向西呈现由轻工业、重工业向原材料、采掘业过渡的空间态势②。值得关注的是，近年来重庆市通过改革、开放和重组，实现了经济超常规高速发展，正成为长江上游产业能级提升的创新中心。

（三）流域产业链条整体性和关联性不足

长江经济带分割的“诸侯经济”，导致产业有序分工不足，产业链合作不够，阻碍长江产业链的自然延伸，导致沿江地区发展的联动性不足，无序发展带来的高内耗制约着沿江带的开放开发。由于缺乏产业发展的整体规划，依托长江水运的有利条件，不少地区将类同的产业作为本地主导产业予以重点打造，不少地区还通过制定带有明显地方保护主义的政策来支撑相关产业的发展，如汽车产业便是如此，通过行政壁垒手段影响公平竞争。同时，下游工业化向经济腹地的推进，有的只是产业的单向迁移，而缺乏产业分工和产业结构升级。各省市在实际推进工作中，往往从各自利益出发，出现圈地盘、争老大、抢资源等现象，以邻为壑，严重破坏沿江地区整体性产业链条的形成和构建。

（四）沿江地区资源消耗和环境污染产业集中endprint

长江经济带各省市在沿江地区集中了一大批耗水多、耗能大的工业行业和特大型龙头骨干企业，形成了一批煤炭、化工、医药、冶金、机械、电力等高耗能、高耗水和高污染以及对资源依赖较强的产业。按41个工业行业的产值计算，2015年沿江11个省市工业产值最大的十大工业行业①占了11个省市规模以上工业总产值的61.5%②，而这十大工业行业基本均为高资源消耗、高排放的石化、有色金属、钢铁等产业。这些高能耗、高排放产业的高密度分布，在约束机制和督查机制不健全的情况下，使得长江经济带的环境承载力已接近极限。

三、一体化协调推进长江经济带沿江地区生态环境保护面临的困境

（一）一体化监测体系不完善，无法科学建立激励约束机制

长江流域面积广大，生态环境复杂多变，目前虽有机构从事对长江流域的检测工作，但這种检测基本上都是散点式的，既缺乏统一的安排，也缺乏统一的标准和尺度，更没有一个负责统筹协调的综合监测评估机制和专业机构，导致检测得到的数据零碎化现象严重，使用价值不大，科学性和可信度不高，对整个长江流域的评估使用难以发挥作用③。生态环境监测体系的不完善，也使得污染企业和损害环境的行为常常得不到严格约束和应有惩罚，对沿江地区生态环境的考核工作也难以有效开展。

（二）规划管理碎片化，责任主体不明晰

区域化的行政管理体制导致长江流域规划、开发与管理工作的分段化、碎片化。交通、农业、林业、旅游等相关部门均参与了长江流域的管理，受制于不同单位和部门之间目标和职能的差异化，出现了“铁路警察、各管一段”的“九龙治水”式的困境，甚至出现了管理的真空地带，导致长江流域的管理缺乏统一性和整体性。水利部长江水利委员会虽是长江流域的专职管理机构，但其管理、职能、协调力度都无法承担统一的监管任务，且自身存在行政机关、事业单位、企业“三位一体”的问题，使其既难以保持中立性，也难以树立权威性。《长江干流水资源保护规划》虽早在1986年就已编制完成，并已纳入《长江流域综合利用规划》，但因缺乏一个负责规划实施与执行的权威机构，规划欠缺生命力，在相关法律缺失的情况下执行起来也显得苍白无力，导致污染从上游向下游转移，非法排污加剧，水污染的势头难以有效遏制。

（三）经济利益驱动占主导，污染产业源头动因难消除

能源重化产业具有投资大、产值高、利税多、带动发展效应强等特点，发展重化工业成为长江经济带沿江地区政府发展经济的首选。近年来，沿江地区虽然进行了产业转型与升级的努力，但执行起来步履艰难。与下游地区相比，长江中上游地区经济欠发达，已有的工业基础多依赖于能源化工产业，生产线难以即刻淘汰或更换新的产品线，产业转型较慢，短期内很难消除污染产业。不仅如此，各地在项目环评过程中也主要是对单个项目或园区局部影响的评估，没有从整个长江经济带出发全面考虑产业布局和产业链的延伸和互补，产业布局未能与生态环保治理一体化目标相衔接，在利益协调机制不健全的情况下，难以统筹考虑整个长江水系的生态环境承载力和运输系统承载力。

四、建立一体化协调机制推进沿江地区产业生态化改造与生态环保的路径及对策建议

（一）明确一体化协调推进长江经济带沿江地区产业绿色生态化改造的着力点

一是划定生态保护红线，制定和实施绿色产业发展整体规划。着力在空间布局上以“一张图”涵盖长江经济带，加快划定产业发展的生态红线，从源头上解决产业绿色化发展问题。以长江干流为主线，明确重要生态功能区，划定并实施生态保护红线管制措施。必须坚持和全面落实上游保护优先、中游适度开发、下游优化发展的总体发展布局。切实衔接发展规划和生态红线，重新制定长江经济带产业发展和空间布局规划。建立开发产业项目“负面清单”管理制度，改变过去承接转移“大干快上”的做法，加强对产业转移的引导，严格执行基于不同功能分区的不同产业项目准入标准，防止因承接产业转移带来污染转入。

二是以生态承载力为底线，进一步优化产业开发格局。根据长江流域生态环境系统特征，以主体功能区为基础，加快确立资源利用上线、生态保护红线、环境质量底线，从源头上规范和约束空间开发活动。国家要加快统筹协调推进长江生态环境系统调查，摸清沿江的环境容量，按照“调高、调轻、调优、调强、调绿”的思路，建立与环境容量、资源约束相适应的产业开发格局。要加快解决中下游生态空间不足、沿江工业港口和城市新区无序布局、沿江产业无序发展、产业结构重型化产能规模增长过快等重大问题。

三是实施产业结构调整“加减法”，打造绿色产业集群。一要去“黑色”产能，减“非绿色”存量。督促落实企业达标排放主体责任和地方政府环境监管主体责任，通过实施工业污染源全面达标排放计划、沿江化工集聚区专项整治等行动，推动传统产业清洁生产和循环化改造，淘汰一批潜在环境危险大、升级改造困难的企业。二要引导产业绿色转移。以中上游地区国家级承接产业转移示范区为载体，重点加快中上游地区21个长江经济带国家级转型升级示范开发区转型发展，推进两江新区、赣江新区、贵安新区、天府新区等国家新区建设，以“三严”①为底线原则，科学有序地推进产业绿色转移，鼓励战略性新兴产业和节能环保产业等生态产业向中上游地区转移。三要放大“绿色”增量。结合实施《中国制造2025》和《长江经济带创新驱动产业转型升级方案》，加快培育发展生物医药、检验检测服务、节能环保、新能源装备、航空航天等新兴产业集群。

（二）加快建立健全产业绿色生态化改造的政策协调机制

一是建立健全促进产业绿色生态化改造的管控机制。一要设立国家级产业绿色发展统筹协调机构。建议在国务院的直接领导下，成立由沿江省市政府、国家相关行业主管部门、重点企业和资深学者等组成的长江全流域产业绿色生态发展管理机构，负责议定流域产业准入和绿色发展管理办法等重大事项，指导、协调、解决跨部门、跨行政区域的产业绿色生态化发展问题。二要制定和实施长江经济带产业绿色发展规划，对接《中国制造2025》和《“十三五”节能环保产业发展规划》，鼓励和扶持绿色、低碳高新技术产业，重点发展节能与环保产业、旅游等绿色服务业。三要严格实施沿江产业环境准入标准机制。全面落实主体功能区规划战略，严格执行基于不同功能分区的不同产业项目准入标准，防止因承接产业转移带来污染转入。从严审批产生有毒有害污染物的新建和改扩建项目，禁止低水平重复建设，防止出现污染和环境风险聚集。endprint

二是建立区域间合力推进产业绿色生态化改造的内生动力机制。一要建立国家级长江经济带产业分工合作支持平台，协调推进区域间产能合作。支持下游产业梯度绿色转移、上中游产业有序生态承接、战略性新兴产业共同发展的区域产业合作新模式。支持下游优势产业经济要素西移、上中游资源能源东送的双向流动新态势。二要构建区域产业链条全流域联动机制。以沿江国家级、省级开发区为载体，以大型企业为骨干，发挥中心城市的产业优势和辐射带动作用，引导新型平板显示、集成电路、先进轨道交通装备、汽车制造、电子商务等产业链合理布局，形成高效的产业分工协作体系。

三是增强区域产业绿色生态化改造的创新能力机制。一要在技术创新层面，建议国家建立长江经济带绿色技术创新交流平台。支持长江经济带绿色工业技术集成创新，利用最新的科技成果和完备的信息系统，联合成立研发合作平台和科技信息共享服务平台，共同构建区域绿色工业科技创新体系。二要在制度创新层面，建议国家设立长江经济带政策创新交流平台。支持和鼓励上中下游地区积极学习和相互借鉴彼此的先进管理制度和管理经验。如：上海自贸区的负面清单管理制度和高技术企业在“园区内注册、园区外发展”等可复制、可推广的制度安排，以及上海漕河泾国家级高新技术产业开发区与江浙及上中游地区尝试异地联合建园等；鼓励上海、江苏、浙江到中上游地区共建产业园区，发展“飞地经济”，共同拓展市场和发展空间，实现利益共享。

（三）加快构建长江经济带一体化环保监控体系

一是建立、健全自然资源登记监测制度。建立、健全自然资源资产产权登记制度，确定长江流域各类自然资源的数量、质量、空间分布，对开发利用状况进行及时监测和数据采集。分区段编制长江自然资源资产负债表，建立与之相配套的资产损益评估考核机制。

二是建立污染源实时监控系统。实施以排污总量动态控制为主的污染控制制度。在流域的不同单元建立对点源和非点源污染种类和通量的日常监测体系（数周至数月一次），形成体现“山、水、林、田、湖”及其与经济社会发展等内在互动、耦合关系的动态预警。

三是建立健全长效生态环境监测和评估体系。统筹整合水利、环保、水文、农业、气象等政府机构与相关科研单位，将大数据技术引进长江流域生态环保检测体系，着力构建针对长江流域的生态环境监测网络、数据管理系统、综合信息管理系统以及信息化共享平台，以实现各级各类监测信息互联共享，提升监测预报预警、信息化处理能力和保障水平。

（四）建立健全长江经济带生态环保一体化协调机制

一是设立国家级统筹协调机构。建议在国务院的直接领导下，成立由沿江省市政府、国家相关行业主管部门、重点企业和资深学者等共同组成的长江流域综合管理委员会，也可在国务院长江经济带发展领导小组下设立专门机构，指导、协调、解决跨部门、跨行政区域的重大生态环境问题。

二是制定实施《长江经济带生态环境保护发展规划》。规划对接《生态文明体制改革总体方案》，与流域发展规划、城市建设总体规划、土地利用规划等实行“多规合一”，做到同步实施、同步落实。

三是落实沿江省部级联席会议制度。成立跨行业、跨地域（辖区各省市）的流域生态环保一体化政策协调委员会，定期召开高层会议，研究并切实解决长江流域生态文明建设中的重大问题，全面落实重大生态修复、水生态安全等事项。

（五）建立健全长江经济带生态环保法制硬性约束机制

一是加快制定出台《长江法》。按照生态优先、绿色发展、共抓大保护的基本原则，尽快将《长江法》列入全国人大立法计划。

二是推动建立长江经济带“超级基金法”。借鉴美国《综合环境反应补偿与责任法》，研究建立长江经济带危险物质泄漏事故的报告制度和国家应急计划制度，一体化解决长江经济带建设过程中出现的重大生态环境问题。

（六）创新长江经济带生态环保资金保障机制

一是加大环保财政投入力度。设立专项资金，扩大对长江上游生态补偿的实施范围并提高补偿标准；建立长江水环境保护治理基金，基金由中央政府与沿江省市共同发起设立；沿江各省市应加大环保投入力度，构建中央与地方共促长江保护与修复的财政保障机制。

二是积极探索发行环保彩票。通过环保彩票机制筹集社会资金，并根据彩票管理条例实行专款专用。

三是实现环保投资主体多元化。积极探索PPP、财政贴息、政府绿色采购制度等政策措施，创新绿色金融产品与服务，在長江经济带11个省市中选择条件比较成熟的地区，推广实施绿色信贷、环境污染责任保险等政策，推动节能减排、循环经济等项目通过资本市场进行融资，引导企业和个人的环保投资行为，不断拓宽资金渠道。

四要创新市场化机制，大力发展环保市场。在长江经济带沿线大力推行合同能源管理、环境合同服务、水权交易、排污权交易、碳排放权交易以及环境污染第三方治理、环保设施第三方运维、环境第三方监测，建立反映市场供求、资源稀缺程度和环境损害成本的价格形成机制。

（七）加快建立长江经济带生态补偿机制

一是完善生态补偿法律制度。加快建立和完善长江经济带沿江地区的森林、湿地、农业、矿产、水资源等自然资源保护的生态补偿制度，建议国务院尽快出台《长江经济带生态补偿综合试点实施方案》。

二是设立长江流域生态补偿基金。健全的环境财政机制是建立和完善生态补偿机制不可或缺的组成部分。因此，建议由国家和沿江省、市共同设立长江流域生态补偿基金，基金额度由中央政府确定，基金管理由财政部负责。

三是落实生态环境责任协议制度。由国家有关部委牵头，沿江各省、市参与，共同研究签订长江流域水环境补偿协议，探索多元化补偿机制。

责任编辑：郑 颖endprint