吉林省城镇化可持续发展的路径选择

姚震寰

【摘要】根据吉林省资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑人口布局、经济布局、土地利用和城镇化格局，制定和实施差别化的城镇化与生态环境建设对策，进行有针对性的调控和引导，促进吉林省城镇化进程中资源的合理利用和生态环境系统的协调发展。

【关键词】吉林省 城镇化 可持续发展

一、集约利用土地资源

（一）完善集约用地

加强对城市土地过快扩张的管控，设立生态红线或生态控制线等一些硬性边界，优化国土空间开发格局，使城市（镇）布局有一个很好的引导和控制。以存量用地改造为核心，推动城市（镇）发展模式向“用地扩张型”的转变。各地要根据实际情况，制订旧城镇、旧村庄和旧厂房等“三旧”改造计划，通过城市（镇）更新，以内涵提升方式挖掘土地潜力，提高土地利用效能。城市（镇）更新要结合产业升级和功能置换，优化产业结构并优先保障公共配套服务设施、交通基础设施、市政公用设施、公共绿地、政策保障性住房等的用地需求。积极开发地下空间，深度挖掘城市（镇）空间利用潜力，提高土地资源的综合承载力。积极推行公交引导（TOD）的土地开发模式，科学构筑城市轨道、快速公交、常规公交干线等大流量的公共交通通道，对通道沿线及站点周边地区适度提高土地开发强度，围绕站点紧凑布局居住、办公、商业、公共空间等功能，提高土地集约利用水平，促进城市（镇）布局紧凑化发展。

（二）优化空间形态和土地利用结构

以城乡规划为主要手段，大力优化土地利用方式、城乡发展形态、产业结构和布局，提升能源资源利用效率。对各级城市中心、城市新区、产业园区、大学园区、生态廊道、交通廊道等基本要素进行空间统筹，根据经济发展方式转变和产业结构调整的要求，明确不同的规划政策和建设标准，调整和优化用地结构。对于各级城市中心及其增长区、城市新区、村庄，要采取紧凑式布局和集约式开发，并注重和满足各类民生服务、人居环境建设的用地需求。

（三）推进土壤环境保护和治理修复

一要严格控制新增土壤污染。严格环境準入，控制污染场地开发利用和流转的审批，杜绝毒地开发，加大对排放重金属和持久性有机污染物的工矿企业、污水、垃圾、危险废物、污泥、电子拆解等处理设施的综合整治力度。加强对影响基本农田、农产品生产基地、集中式饮用水水源地的污染源监管，强化对农药、化肥及其废弃包装物、农膜使用的环境管理，禁止在农业生产中使用含重金属、持久性有机污染物的污水及未经检验和安全处理的污泥、清淤底泥、尾矿等。这方面，可以充分借鉴湖南省的经验，他们在涉重行业整治整合中，积极引导企业进入专业工业园区发展，大力推进涉重金属园区及企业聚集区配套建设集中污染治理设施，实现集中监管、集中治污，进一步削减了重金属污染物排放总量。加快生活垃圾无害化处理设施的建设与改造进度，整治简易垃圾处理或堆放设施，落实渗滤液处理要求，健全生活垃圾分类收集和回收利用体系，加快地级城市餐厨垃圾处理厂建设。二要加强土壤污染治理与修复。加强污染场地环境风险分类管控，重点对工业企业关停、搬迁及原址场地开展污染调查评估及治理修复监管，及时公布信息，建立已有、潜在污染场地档案。

（四）提高农村征地补偿

在吉林省内进行土地制度改革试点，建立城乡统一的土地使用权交易市场。大幅扩大城镇建设用地规划，改变严守耕地红线的思路，从保证实物耕地总量红线向保证以产量加权的土地当量红线转变。实现全省范围内的土地占补平衡，农村集体土地与城镇国有土地同地同权同价，提高农村征地补偿，增加退出宅基地农民的土地收益，保障进城农民市民化待遇，并加大对进城农民职业技能培训，使其能够更好地生活在城市之中。

二、节约保护水资源

（一）充分利用水资源

利用中部城市引水工程、白山水库引水工程、哈达山水利枢纽工程、老龙头水利枢纽工程，促进东部水资源向中部调配、西部过境水资源利用，着重解决吉林省存在的水资源分配不均问题。水资源利用方面：在城镇外围，在松花江、嫩江、图们江、鸭绿江、饮马河、伊通河等建设集降水收集与调蓄为一体的河流库湖体系，增强城市外围库湖的调蓄能力；在城镇内部，科学设置雨水收集系统和污水循环再生系统，确保接纳的雨水和再生水成为可再生利用的水资源，污水经必要的深度处理后优先用于市政和农业用水，以缓解水资源供需矛盾。一是争取最大水资源调配权。国家东北地区水资源配置方案中和省内许多大型水源地有节余水资源，基于省内需求的限制未能取得这部分节余水源的使用权。为支撑千万级大都市区的建设，战略上争取节余水资源的调配权，为发展提供水资源支撑。二是加大水利工程建设，解决水资源时空分布不均问题。吉林省中部地区通过实施引松工程、白山水库跨区调水等跨流域调水工程，从根本上保障长吉区域未来发展的生产、生活和生态用水需求；吉林西部地区通过引嫩入白、哈达山水利枢纽、大安灌区重点水利工程项目建设，实施3大灌区建设和退化草原湿地恢复，促进过境水资源为西部农业现代化和生态环境恢复提供支撑。三是提高水资源利用率。在吉林省范围内建设集降水收集与调蓄为一体的河流库湖体系，增强城市外围库湖的调蓄能力；在城市内部加强雨水收集能力，提高非常规水资源利用；吉林省应大力发展节水农业，减少农业耗水量。

（二）加大水污染防治力度

一是着力实施水体清洁行动计划。新改扩建一批城镇污水处理厂、人工湿地、污水管网和村镇排水沟渠。借鉴江西省的做法，提高主要河流的出水水质奖励权重，进一步强化水质要求。二是着力提升工业污染防治水平。松花江流域重点解决石化、食品制造、制药、制浆造纸等行业污染，辽河流域大幅降低石化、造纸、化工、农副产品制造等行业污染物排放强度。造纸、钢铁、氮肥、印染、制药、制革等全部完成清洁化改造，所有的工业集聚区全部建成污水集中处理设施，并安装自动在线监控装置。三是着力强化城镇生活污染治理。加快城镇污水处理设施建设与改造，加强配套管网建设，强化城中村、老旧城区和城乡结合部污水截流、收集。所有县城和重点镇都要具备污水收集处理能力，地级以上城市建成区要实现污水的全收集、全处理。四是着力保障饮用水水源安全。开展饮用水水源规范化建设，依法划定饮用水源保护区。实施饮用水源保护工程，单一水源供水的地级及以上城市、地级以下城市基本完成备用水源或应急水源建设。加强农村饮用水水源保护和水质检测，加快实现县级或区域水质检测和监测全覆盖。五是着力加强良好水体保护。加强水质较好湖泊生态环境保护，推行“一湖一策”。加大松花湖、查干湖、石头口门水库、新立城水库、波罗湖、月亮泡、向海水库、白山湖、云峰水库、星星哨水库、红石湖等11个湖（库）生态保护力度。保护松花江、图们江、鸭绿江三江发源地长白山，积极推进水源涵养林以及具有重要水源涵养功能的自然植被建设。区域间流域治理方面，可以借鉴广东、广西两省区联合治理九洲江流域水污染的做法，下游省以上游水质改善为前提，无偿援助上游省一定资金，共同推进跨界流域治理。江苏省深化水环境区域补偿，根据利益关系建立上下游“双向补偿”的机制，值得借鉴。六是着力保护湿地生态系统。实施《吉林省湿地保护规划（2011—2020年）》。加强滨河（湖）带生态建设，在河道两侧建设植被缓冲带和隔离带，在条子河、伊通河、饮马河等河流两侧建设1000延米的河坝绿植。加大水源保护区上游、污水处理厂下游、重污染河流流经区域等重点区域人工湿地建设力度，通过湿地净化减轻污染负荷，改善河流水质。

三、提高能源利用效率

（一）促进生产节能

调整优化经济结构，转变经济增长方式。大力推广节能措施，促进建筑、交通和生活节能；调整优化能源结构，促进清洁能源的开发利用；综合运用各种管理手段，促进节能和新能源开发。构建环境友好型产业基地，通过制定资源消耗、环境影响、生产规模、工艺技术等方面的强制性产业准入门槛，严禁不符合主体功能的产业发展。要根据区域生态特色，有条件地发展山地、流域、水体等生态产业[]。积极引进清洁能源，增加清洁能源供给量；加快电源结构调整，大力推广使用天然气和以电代柴、以电代煤、以电带油，广泛应用清洁燃料交通工具、节能型建筑，充分利用清洁发展机制。综合环保、资源、产业布局等因素，指定差别用能政策，鼓励低能耗、高附加值产业发展，推动产业结构调整以实现能源消费结构进一步优化。

（二）提高能源利用效率

加快产业、产品结构调整的步伐，降低能源消费的增长速度，加强高新技术在能源供应和消费领域的推广应用，提高能源利用效率，从而为吉林省城镇化可持续发展提供承载能力可持续和生态环境可持续支撑。通过引入高新技术，切实提高能源利用效率，努力在生产、流通和消费等各个环节建立资源节约型和环境友好型的能源体系；加快发展新能源和可再生能源。加快发展风电、天然气、太阳能、生物质、地源热泵等清洁能源和可再生能源，减少煤炭的使用量。通过煤改气、煤改电、煤改生物质燃料等能源结构调整措施，减少煤炭消费总量，使煤炭占能源消费总量比重降低到65%以下。开展煤炭清洁高效利用，加快制定煤炭质量标准，提高原煤入洗比例；推进机动车燃油品质的升级，加快车用燃油低硫化步伐，在全省范围内供应国四、国五汽、柴油，建立健全炼化企业油品质量控制制度，全面保障油品质量；加快地热资源勘查及开发利用，對地热资源（中深层）开发利用进行试点；实施“气化吉林”工程，加强天然气的推广应用；推进生物质高端化利用，发展生物质能源和生物基化工产业。

（三）加强境外能源合作

针对吉林省一次能源供应不足二次能源过剩，供需缺口逐年增大问题，在蒙古国边界地带、俄罗斯远东地区和朝鲜开发建立境外能源供应基地，引进国内陕京线和俄罗斯石油、天然气，拓宽与蒙古、朝鲜、俄罗斯等国的煤炭运输线路等一系列能源供应保障和安全建设工程，调入外部能源，减轻对煤炭的依赖。能源结构方面：吉林省作为北方地区省份，尤其要重视能源利用问题，鼓励风能、太阳能等新能源在合适节点使用，解决吉林省西部地区风力发电并网问题，改变现有以煤炭为主的城镇能源结构，同时强化节能管理，推行节能技术，推进城镇低碳化发展。

四、优化调整产业结构

（一）改造提升传统产业

加强汽车、石化、农产品加工产业在大气、水源、土壤污染防治等节能减排低碳关键技术和产品研发，通过高新技术和生态技术改造提升传统产业，并把技术设备更新、工艺创新和产品创新作为主要环节，提高设计、生产、流通、管理的效率，继续巩固汽车、石化、农产品加工等三大支柱产业。强化对钢铁、有色、化工、印染、医药等重点领域的清洁生产审核，进行清洁生产示范项目建设。重点支持对产业升级带动作用大的重点项目和重污染企业搬迁改造。

（二）大力发展生态农业和绿色农业

遵循“资源化、减量化、无害化、生态化”的原则，积极推广节约资源和保护环境的农业技术，减少农业面源污染。加强对种植业污染和养殖业污染的防治，推进传统种、养业发展方式的转变。因地制宜发展秸秆综合利用和以沼气工程为主的农业循环经济，发展优质、生态、安全的效益农业，实现传统农业向现代农业转变，推进农业和农村经济结构的战略性调整。

（三）振兴环保产业

抓住当前产业结构调整的有利时机，发挥老工业基地在工艺设计、机械加工和产品制造等方面的优势，以新科技成果为依托，以解决的防止污染技术为突破口，全面提高环保产品技术和质量水平，开发以节水、节能、减少污染物排放为目标的工农业“绿色产品”。发挥生态资源优势，大力发展有机食品、绿色食品、生态旅游等生态资源开发利用产业。建立起点高、潜力大、前景好的环保产业体系，走出一条经济、社会、环境协调发展的新路。促进环保企业创新发展，进一步优化创新创业软环境，加快完善鼓励创新创业的扶持政策，全面落实支持民营企业、小微企业发展的政策措施。构建创新创业服务平台。吉林省应抓住“大众创新、万众创新”这一契机，创建一批新兴环保产业“双创”平台和示范基地，重点培育一批大学生创业园、科技企业孵化器和创业孵化基地，鼓励社会力量构建市场化的众创空间，创办开放式创新创业孵化服务机构，推动创业孵化机构与高校、科研院所开展技术合作。打造一批众创、众包、众服、众筹平台，提供市场化、专业化、集成化、网络化服务，形成创业与创新相结合、线上与线下相结合、孵化与投资相结合的孵化培育体系。对生产性能先进可靠、经济高效的环保产品企业，在固定资产投资方面优先予以扶持，扩大信贷规模，支持骨干环保产业集团的形成和发展，使环保产业能够上规模、上水平，真正成为吉林省一个新的经济增长点。积极推动各级政府向社会力量购买环境服务的新模式，推进环境保护设施建设和运营的专业化、市场化、社会化进程。大力发展环境投融资、清洁生产审核、环境监理、认证评估、环境保险、环境仲裁、环境法律诉讼和教育培训等环保服务体系，探索新型服务模式。

（四）发展新型业态

要着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，发展新型业态，尽可能利用可再生资源和能源，构筑产业链的循环发展。进一步明确高能耗、高污染、低效益行业的准入门槛，以吉林省水资源管理三条红线、吉林省节能目标、行业能耗指标和吉林省污染物排放总量控制指标等约束性指标促进工业企业节能降耗，增强产业可持续发展能力。以独特气候环境和丰富的物种资源、优美的原始森林、淳朴的自然湿地风光和洁净的山林气候条件为最大吸引力，以完善的政策和基础设施配套为支撑，招徕从事智力密集型行业的高端人才，发展生物研发、科技研发等智力型产业；通过打造最美的环境、最洁净的水和空气、最健康的生活模式，成为最具魅力的优质生活区，发展最高端的消费产业，吸引最高端的消费群体，着力打造东北亚区域高端消费中心。强化科技创新，运用“互联网+”等新模式，推动产业融合发展、集群发展和高端发展，推进结构转型和产业升级，尤其是新技术、新产业、新业态和新机制融合发展，加速创新创业要素流动，以及众创空间与实体经济对接。