延安时期党中央组织制度建设与一元化领导体制的确立

王卫

[摘要]中共中央到达陕北之初，党的中央组织体制还未完全恢复，党的中央领导权力机构并不健全，中央机构工作规则和纪律尚未严格明确。抗战爆发后，王明右倾错误的出现以及皖南事变的爆发，使中共中央更加意识到完善党的中央组织体制对加强党的中央权威、实现党的一元化领导的极端重要性。中共六届六中全会后，中央书记处被确立为党的核心决策机构，各地党的中央派出机构——中央局（分局）得以恢复和设立，党的中央机构工作规则和纪律相继出台，在组织上保证了党中央成为领导中国革命取得胜利的坚强核心。

[关键词]延安时期 党的中央组织制度 一元化领导体制

一、确立书记处的决策核心地位，重构党的中央组织体制架构

中国共产党成立之初，从一大到四大，“党的全国代表大会——中央执行委员会——中央局”成为党的中央权力体制的基本架构。中共五大将中央执行委员会改称为中央委员会，并结合苏共相应体制设立了政治局和政治局常委会，从而形成了“全国代表大会——中央委员会——政治局——政治局常委会”的中央权力体制架构。党的六大仍承袭这一体制。1934年1月，中共六届五中全会在江西瑞金召开，选举产生了中央书记处，由博古在中央书记处负总责，遵义会议之后张闻天代替博古负总责。值得注意的是，六届五中全会虽然选举产生了中央书记處，但政治局常委会并未被废止。例如：1937年12月政治局会议上，从苏联归国的王明、陈云、康生三人被增补为中央书记处书记，同时又明确了中央常委会由张闻天、毛泽东、王明、陈云、康生、周恩来、张国焘、博古、项英等九人组成[1]。至此，党的最高决策核心机构仍是中央书记处与政治局常委会二位一体同时并存。

中共六届六中全会从形式上解决了这个二位一体并存的问题。1938年11月6日，六届六中全会通过了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》，规定：“政治局，其任务为指导中央委员会全体会议前后期间一切党的政治的组织的工作”，“中央书记处的任务，是办理中央委员会之组织性质和执行性质的日常工作，并负责召集政治局会议，准备政治局会议须讨论的问题，并向政治局作工作报告”[2]p760-761。由此，六届六中全会通过中央文件明确了书记处在最高权力机构中的地位，从而重新构建了“全国代表大会——中央委员会——政治局——书记处”的党中央最高权力体制架构。

六届六中全会初步确立了书记处在中央领导体制中的地位，但其决策核心地位的作用仍是一个逐步加强的过程。1941年8月27日，中共中央政治局决定，除每周召开一次政治局会议外，由毛泽东、王稼祥、任弼时、张闻天、王明、陈云、何凯丰等七人组成中央书记处工作会议，以增强中央工作效能，并规定书记处工作会议每周开两次[3]p324。为了“使中央机构更加简便与灵活，使事权更加统一与集中”，“增强中央的领导效能”，1943年3月20日，中央政治局会议决定，对中央机构进行调整和精简，“在中央政治局及书记处之下，设立宣传委员会与组织委员会”作为助理机关。同时明确规定，“书记处是根据政治局所决定的方针处理日常工作的办事机关，它在组织上服从政治局”[3]p430-431。经过这次政治局会议，“书记处重新决定由毛泽东、刘少奇、任弼时三同志组成之，毛泽东同志为主席”；书记处“会议中所讨论的问题，主席有最后决定权”[3]p431。这不仅确立了书记处作为中央集体决策的地位和作用，更凸显了书记处主席在全党的核心领导地位。

1945年4月至6月，中国共产党在延安召开了第七次全国代表大会，修改并通过了新的《党章》，确立了书记处作为党的中央决策领导的核心地位，并且以党的根本大法的形式确立了“全国代表大会——中央委员会——政治局——书记处”的中央领导体制。在中共七大上，毛泽东以全票当选为中央委员会主席，并被选为中央政治局主席和中央书记处主席。

二、恢复重建党的中央派出机构，加强对地方党组织的有效领导

中央局（分局）是党的中央派出机构，代表中央指导党的地方工作。其主要职责是：研究了解地方情况，贯彻中央具体政策；通过党的组织实现对地方政、军、群的领导；实现思想统一、行动统一。

中国共产党成立之初，在中央设有中央局，但这是党的中央领导机构而非派出机构，其地位与职能相当于政治局及其常委会。八七会议之后，为加强地方武装革命斗争的领导，中共中央始设立中央局（分局）：先后成立了北方局、南方局和长江局；1931年1月后，又相继成立了苏区中央局、鄂豫皖中央分局、湘鄂西中央分局、上海中央执行局；1934年10月中央主力红军长征后，中央苏区成立了中共中央分局。中共中央长征到达陕北后，除留在江西的中共中央分局外，尚有中共中央北方局（1936年4月正式成立）、西北局（1936年7月正式成立）。

1937年卢沟桥事变后，中华民族全面抗战开始。为担负全民抗战的历史重任，中国共产党亟待重建在土地革命战争后期被破坏殆尽的各级、各地党组织。同时，中共中央加强了对仅存的几个中央局（分局）的领导工作，又相继恢复和新设了几个中央派出机构，加强了对各抗日根据地的全面领导。

首先，对抗战前仅存的三个中央局（分局）的组织机构进行了巩固和调整。1936年春，中共中央派刘少奇以中央代表身份到天津任北方局书记。1937年7月，中共中央指派朱瑞参加北方局工作，并任北方局军委书记；8月，中央指示杨尚昆赴太原同刘少奇建立北方局领导机关。同时，原北方局组织部长彭真和林枫、王世英等也抵达太原。至此，北方局领导机关在太原正式组成[4]p143、144。中央苏区的中共中央分局也是抗战前仅存的中央分局之一，中央红军长征后，苏区中央分局曾一度与中央失去了联系。1937年9月底，项英在南昌同国民党谈判并与中央取得了联系，之后传达了中央关于将游击队改称抗日救国武装的决定。1937年12月，中共中央将中共（苏区）中央分局改为东南分局。东南分局主要领导地方党的工作，接受中央和长江局的双重领导[4]p222、223。1938年11月东南分局改为东南局。1935年10月，中共中央和中央红军到达陕北。11月，中央召开政治局会议，决定：由于革命形势发展的需要，调整中央领导机构，设立中共中央西北局。毛泽东在会上指出：现在暂时用西北中央局和中央政府西北办事处的名义较为适当[4]p257。1937年5月，西北中央局撤销，陕甘宁特区委员会成立，之后又几易其名，1938年改称陕甘宁边区委员会。在这期间，陕甘宁边区（特区）党委作为党的地方组织，事实上却担当了中央派出机构的职能。为了统一领导陕甘宁边区党政军工作，1940年9月，成立了中共陕甘宁边区中央局。为了统一西北工作的领导，1941年5月13日，中共中央书记处作出了《关于成立西北中央局的通知》，决定将之前负责陕甘宁青蒙等省工作的西北工委与陕甘宁边区中央局合并，成立西北中央局，由高岗任书记。endprint

其次，在国民党统治区域内设立了中共中央派出机构。1937年8月洛川会议期间，中共中央决定成立长江沿岸委员会，周恩来任书记。12月，中央政治局会议决定成立中央长江局，统一领导中国南部各省党的工作。数日后，驻汉口中央代表团与长江局合并，对外称中共中央代表团，对内仍称中共中央长江局[4]p215-216。南方局是中共中央设在国民党统治区域的秘密派出机构，直接领导南方十省及港澳、海外地区的党组织。1939年1月南方局正式成立，内部机构最初设立在八路军驻重庆办事处，南方局还下设对外公开合法的机构新华日报报馆及群众周刊社。

再次，随着中国共产党领导下的抗日根据地的扩大，中共中央在这些地区先后设立了派出机构。晋察冀抗日根据地是抗战后中共最早建立的根据地。1938年1月，晋察冀边区临时行政委员会成立。11月9日，中共中央发出《关于北方局及分局委员会的通知》，决定成立以彭真为书记的中共中央北方局晋察冀分局，12月改称中共中央北方分局，1941年夏又改称晋察冀分局。1938年11月，以刘少奇为书记的中原局成立，领导长江以北、陇海铁路以南广大地区的党组织。皖南事变后，中原局与东南局合并成立华中局。抗战进入相持阶段后，中国共产党领导下的抗日根据地成为日军进攻的重点。为更好地领导华北抗日游击战争的坚持和发展，1938年12月，中共中央成立了山东分局；1942年8月，正式成立中共中央晋绥分局，统一领导晋西北、晋西南、察绥三地工作；1942年9月，中共中央太行分局成立；1943年11月，中共中央冀鲁豫分局成立[4]p129、143；1944年，中共晋冀鲁豫中央局成立。

三、强化党的工作规则和组织纪律，增强高级干部的制度约束力

1937年11月，王明从苏联回到延安后，不久即赴武汉，先后主持中共中央代表团和中共中央长江局工作。在武汉期间，王明擅自以中央名义发表《中共中央对时局的宣言》《中共中央对国民党临时全国代表大会的提议》，并阻挠毛泽东《论持久战》在武汉《新华日报》上发表。王明对党的纪律置若枉然，公然挑釁党中央权威。一方面，这是王明以共产国际指示为尚方宝剑和护身符，所以才无所顾忌；另一方面，党的中央领导体制也不健全，党的中央机构工作规则和纪律要求也不十分明确。

为解决这一问题，六届六中全会上确立了书记处为决策核心的党的中央领导体制，并出台了《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》。《决定》规定：“各委员不得发表和做出同中央委员会、政治局决定相违背的意见和行为”；“各委员未经委任不得以中央委员会、政治局的名义发表言论文件”；“各书记以书记处名义发表训令、电文、文件，须得半数以上书记同意”；“中央派出之中央局（分局）除地方事件自行决定发表宣言文件，其他均须遵循《决定》之一切要求”。

对中央的请示报告制度，是强化党内工作规则和组织纪律的重要措施。在《关于中央委员会工作规则与纪律的决定》中强调：“各书记各政治局委员所领导之中央各部工作各中央及中央分局工作，须经常向书记处报告。”[5]p7641948年1月，随着解放战争的胜利进展，转战陕北途中的毛泽东为中共中央起草了《关于建立报告制度》的党内指示，要求：“各中央局和分局，由书记负责（自己动手，不要秘书代劳），每两个月，向中央和中央主席作一次综合报告”；“各野战军首长和军区首长……每月作一次战绩报告、损耗报告和实力报告”，“每两个月要作一次政策性的综合报告和请示”[6]。1948年3月，中共中央又发出《关于建立报告制度的补充指示》，要求各中央局（分局）、前委对下级发出的指示答复须向中央备份，下级的重要报告须向中央告知；每一个中央委员及候补委员有单独向中央报告的权力和义务[5]p132。1948年9月，中共中央政治局会议作出了《关于请示报告制度的决议》，对各中央局（分局）、军区、军委分会及前委请示报告的具体事项进行了详细规定。

结语

抗战之初，党的中央全会（上次1934年六届五中全会）业已开过三四年，党的全国代表大会（上届1928年六大）开过已近十年，而下届（1945年七大）一直筹备却在七八年之后才召开；党的中央组织体制架构较为不明，中央书记处与政治局常委会同时存在并混用；在组织程序上，张闻天仍是党的总负责人，毛泽东的领导地位虽在事实上予以确立，但毛泽东的领袖地位并未得到法定程序（党的会议和文件）确认；中央书记处进行集体领导和书记分工，但没有严格规定工作程序和纪律，不利于党的最高权威的集中统一。为及时解决党内这些突出问题，吸取历史经验教训，中共中央通过确立书记处的决策核心地位、恢复重建党的中央派出机构，完善了党的中央领导体制；通过维护毛泽东的领袖地位，形成了全党的最高领导核心；通过出台党内各项法规制度，强化了广大党员干部特别是高级干部的党性观念和纪律意识。延安时期，中共领导的抗日战争胜利和走向新民主主义革命胜利，是因为党拥有一个坚强的领导核心；而健全的党的中央领导体制，为这个核心充分发挥作用提供了无可代替的组织保障。

参考文献：

[1]李林.中共中央书记处组织沿革与功能变迁.中共党史研究[J]，2007（3）.

[2]中共中央文件选集（第11册）[M].北京：中共中央党校出版社，1990.

[3]毛泽东年谱（1893—1949）（中卷）[M].北京：人民出版社，1993.

[4]中国共产党组织史资料（第3卷）[M].北京：中共党史出版社，2000.

[5]中共中央文件选集（第17册）[M].北京：中共中央党校出版社，1990.

[6]毛泽东选集（第4卷）[M].北京：人民出版社，1991.

责任编辑/彭月才endprint