公众参与城市边缘区环境治理机制研究

艾怡然+王耕

摘要：指出了城市化的快速推进导致城市边缘区的环境问题严重。生态环境的公共性决定了城市边缘区环境治理需要公众的参与。由于边缘区公众成分复杂，个体差异大，我国城市边缘区环境治理中的公众参与度低，公众热情不足。在调查分析了我国公众参与城市环境治理实践与研究的基础上，提出了公众参与环境治理的影响机制与管理机制，并阐述了提高公众环境治理参与度的应对策略，以期丰富公众参与城市边缘区环境治理机制理论研究，为我国城市边缘区公众参与环境治理决策提供参考。

关键词：公众参与；城市边缘区；环境治理机制

中图分类号：TU984

文献标识码：A 文章编号：16749944（2017）22007305

1 引言

伴随着城市化进程的不断推进，城市边缘区因城市辐射化与乡村集聚化效应而成为土地利用结构变化最快，城郊景观相互影响与交互演替最为显著的城市外缘地带。边缘区不具备优越基建基础，环境承载能力相对低下，工农业及交通运输污染源分散，生态环境问题格外突出，主要表现在用地方式缺乏合理规划，以工业用地为代表的其他土地利用形式不断侵占农业用地，土地退化现象严重，原有的湿地、水系消失；大型工厂的群体外迁趋势与对“三废”排放的管控不到位之间的矛盾，致使大气PM2.5浓度超标，危害边缘区住民健康；边缘区农业面源污染严重，危及生物多样性等。城市边缘区因边界模糊，往往成为政府治理的盲区，其内部发展的不均衡性与不同要素空间分布的密度差异性，导致城市边缘区囊括多种并发的污染源，其环境恶化状况与城市中心区相比更甚。围绕边缘区环境问题进行的思考与治理方案已是刻不容缓。

在“十三五”规划中明确指出，需进一步着力加大环境治理力度，以提高环境质量为核心，实行最严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。规划中对着力改善生态环境，加大环境治理力度和改革环境治理基础制度的强调，体现出国家对这一问题的关切。环境是人类赖以生存的必要条件，是为社会大众所共享的公共资源有关。环境问题及其治理与公众的切身利益息息相关，环境治理是全人类的共同事业，必然离不开社会大众的非制度性参与，在发达国家及我国部分大城市已经出现对公众参与城市边缘区环境治理的探讨与实践。笔者通过研究公众参与环境治理机制、城市边缘结合地带的区域的环境治理现状及发展态势进行研究，从而探讨公众参与城市边缘区环境治理的机制，为城乡结合部环境问题的治理提供参考。

2 国内外研究综述

2.1 国外公众参与环境治理的发展

自西方工业革命开始，人与环境之间的矛盾日益尖锐。20世纪60年代，环境问题的加重引发了大规模的环境运动，至此，欧美地区民众环境意识开始觉醒。在这一时期，环境运动仍处于萌芽期，公众呈现末端参与的状态，抗议行动的爆发多因政府对企业经济发展所造成的环境问题的监管不力。民众对环境问题的长期不满，以及政府“先开发、后治理”的环境政策的施行，加剧了自发游行抗议行为的盛行。

20世纪70年代，西欧国家掀起了一场以保护生态环境、反对经济不健康增长，扩大民主为宗旨的“绿色运动”，并迅速扩及全球。联合国发布《人类环境宣言》中提到：“人类有权在一种能够过尊严和福利生活的环境中，享有自由、平等和充足的生活条件的基本权利。”自此，环境权成为许多国家公民的基本权利。

20世纪80年代末，西欧地区的公民参与环境运动的方式更加多样化，民众由极端对抗表达环境诉求转向通过合理渠道参与治理环境问题。公众环境运动向着体系化方向发展，民众普遍选择参与非政府组织（NGO）中，以民间保护团体的立场参加政府听证会，并参与到政府环境决策和生态讨论中。生态现代化理论兴起，预防性原则成为政府制定环境政策的重要参考。政府和民众间的对立关系也有所缓解，为达到更好的执政效果，政府重视汇集民意，建立专门的环境治理机构以便于解决环境问题，并出现致力于环境保护、维持生态平衡的“绿色政党”。

20世纪90年代至今，人们面临着严峻的全球性环境问题，公众对参与环境治理的意愿更高。伴随着欧美国家协商民主思潮的不断推进，政府职能逐渐向服务型转变，力图通过增加支持公众参与决策的预算资金额度来调和公众与企业间的矛盾。以加拿大政府为例，在2011～2015年间，政府每年为PFP（Pay-For-Performance）项目提供110万美元的资金支持。至此，公众参与环境治理的思路在全球范围内普及开来，其内部体系与组织逐渐发展为多重管制、多层治理、多行为体系参与的复杂结构。

在国外学界，学者对公众参与环境治理進行了理论的规范，总结了公众的参与方式，其中包括政策引导、观念指引、法规规范等方面。围绕公众参与环境治理的探讨一直存在着两个流派，其中以雪莉·阿尔斯汀为代表的一派学者认为应通过增强公众参与环境决策力度，来赋予社会弱势群体更多的环境决策权益；而与此同时，也有部分学者认为公众的参与会减弱政府环境治理的效果，强调政府对环境治理的绝对地位。

2.2 我国公众参与环境治理的理论和尝试

伴随着欧美先进环保理念的渗透与国民环境保护主人翁意识的觉醒，20世纪90年代以来，为贯彻可持续发展理念，保护绿色环境，我国政府有关部门对公民参与环境治理给予了一系列政策支持。通过在中国知网上对“环境治理”进行关键词模糊检索，近十年来环境治理的文献数量呈直线上升趋势。2007年以来“环境公众参与机制”文献激增，每年都保有400篇以上的发布量。2008年以来“城市边缘区环境问题”文献又突增。不难看出，近十年来，城市边缘区环境问题与环境参与治理研究较集中，同时我国政府规划中公众参与的程度不断加深，为公众参与机制的讨论提供了土壤。但是公众参与城市边缘区环境治理机制研究的文献尚少，且相关内容集中于城市规划。由此可见，在城市边缘区环境问题如此严重的背景下，公众参与整治环境的举措与研究十分迫切且必要。

在近20年的集中努力下，由国家环保部主导的公众参与环境治理相关办法，在城市地区已经取得了一定的成果，可乡镇及广大城市边缘区仍然是“重灾区”。公众参与环境治理总体水平偏低，公众参与环境治理起步较晚，相应的政策规章和法律条文的推行相对滞后，公众环境意识不强，难以积极参与环境治理，导致政府对民众发动困难，阻碍公众参与环境治理的进程。公众对政府主导的环境治理依赖程度过强，缺乏参政的主动性，这一点与欧美国家由示威运动发展而来的环境活动历史背道而驰。20世纪末，我国研究者们总结出了两条环境治理的组织途径：即政府宏观调控与公众参与。此二者并非相互割裂彼此独立的。政府通过有意识地普及宣传环境理念，逐渐引导社会大众了解环境法规，提升环境权责意识，从而摆脱政府和市场对环境干预的失败局面，最终为政府主导的环境治理做出贡献。总体而言，我国学者对公众参与环境治理的研究主要集中于三个方面：一是围绕城市环境问题探讨公众参与现状及其实现路径。为完善环境保护体系，保障公众参与环境治理权益，进行立法讨论；二是围绕政府对公众参与环境治理进行外部制度支持，在知情权与决策权及司法救济等方面作出具体规定；三是围绕提升环保非政府组织的实力所进行的内部建设，以期非营利组织在公众参与中得到更好作用。

3 公众参与环境治理存在的问题

（1）公众参与环境治理的主动意愿不高，参与动力不足，参与层次较低，公众的环境治理参与显示出末端参与的被动局面。尤其是在城市边缘区，社会公众组成成分复杂，公众的生活习惯、受教育程度、环境保护意识差别较大，暂居人口与常住人口对边缘区的环境感情与社会心理也有所差异。公众素质的参差不齐使环境问题出现了社会两难论的特点，即无数公众的个人肆意活动对整个人居环境造成了破坏而不自知。暂住人口流动性大，对暂居地的环境恶化持事不关己的漠视态度，不仅在日常生活中不具备保护环境的意识，还忽视保护环境的公共活动，间接放弃了自身的公众参与权力。在这一前提下，人们的传统观念与彼此间的不信任使非盈利公益服务组织难以形成稳定的规模，人的环保意识层面与资金等物质支持都不到位，使得环保非政府组织在城市边缘区的发展相当有限。在边缘区的环境问题中，公众能够感知到周遭环境的恶化，却大多数选择以口头上的抱怨来表达对环境问题的不满，不会进行环境抗争和补偿抗争，这恰体现了公众环境意识的薄弱和公众对自身依法享有的环境治理参与权的不了解。

（2）极大的人口基数与城乡差异导致公众对环境权的理解差异明顯，公众参与环境治理机制的推行阻力重重，难以开展；我国公众参与环境治理的实践大多围绕在城市地区，近几年随着社会主义新农村理念的不断深化，虽然公众参与实践渗透到城市结合部与农村生态环境治理政策过程中，然而围绕城市边缘区这一环境矛盾突出，人口组成纷繁复杂的区域进行的公众参与机制这一问题讨论却并不多见。

（3）环境信息公开机制和相关法规不健全，公众参与所提出的意见有效性低，挫伤了公众参与公共事件的积极性。我国公众参与的制度建设不完善，前些年政府对公民参与权错误解读为“夺权”，不能很好放权于民，使我国公众参与长时期受制于相关政策，难以发挥出应有的作用。

（4）国内非环保组织在环境治理过程中的地位尴尬，面临着“与政府组织难接轨、与企业缺互动、公民基础薄弱”的自身困境，限制着NGO（Non-Governmental Organizations）应有环境效能的发挥。我国环保非政府组织的规模与其实际作用之间存在着不平衡。环保NGO的实践成效与实际投入不符，环保实践结果仍有很大进步空间。当下主流公众参与环境治理的研究，大都重理论，轻实践。国内环境问题纷繁复杂，以往研究者们提出的理论建议系统性略强，实践性不强。在面向具体地区的操作中会出现许多问题。针对实际情况具体问题、具体分析的能力还有待提高。

4 公众参与环境治理机制与应对策略

公众参与机制是将机制放诸于公众参与要求下的产物，我国的公众参与机制，简而言之，即一套既具备广泛代表性，又不乏合作性的独立系统，以尽早、尽多地将公民意见反应到国家权力机关中去从而提高决策准度为目的，强调最广泛公民，即专业高知与普通公民的共同参与。环境保护领域的公众参与，不应是政府部门法规制定完成后再投向公众呼吁其参与，而应实现合作商议，将参与政策制定的公众主体组织起来，按程序围绕未成形的环境保护法案进行讨论，从个人和行业的角度，以公平平等、相互合作的态度，对政策内部条款的制定、推行与效果评估发表表达观点、向上反馈，其讨论得出的最终观点将体现在环境保护条款的改动上。可以说，合作商议可以促进公众实时参与政府相关政策决策，合作商议的公众代表尊重了公民的多样性特征，能够较好代表广大公民意见，从而实现公共利益的最大化。

城市边缘区环境问题突出，需要政府与公民的双管齐下。社会是人民的社会，只有社会大众面对环境问题主动参与治理，才能真正改善环境问题，为可持续发展提供可能。国内公众参与环境治理水平总体滞后，地区间发展不均衡。城市边缘区兼具城乡特点，其复杂性更甚，公众治理的发展更不充分，想寻求改善非一日之功。对边缘区公众参与环境治理机制的有效运行路径的思考，对边缘区环境问题的治理有着决定性的作用。公众参与环境治理机制，可以从影响机制、管理机制两方面开展研究，如图1。

4.1 公众参与环境治理影响机制与应对策略

公众参与环境治理影响机制可以分为内部影响和外部影响两部分。内部影响机制，即在治理环境问题时，公众对自主参与环境治理所持的态度与对相关知识的接受程度，重在个人观念的影响；外部影响机制则偏重于社会环境氛围对人的影响以及人类发展阶段的客观要求对公众参与环境治理的影响。通过对这二者的深入探讨，寻求能更好助力公众参与环境治理的新影响机制。从影响机制层面出发，从以下几个方面提出了应对策略，助力公众更好参与环境治理。

4.1.1 在早期社会化过程中重视环境教育

公众治理环境能力的低下，很大程度上是由于该区域社会大众环境意识的欠缺所致。这也部分反应出了当前社会主要劳动力所处的早期社会化阶段环境教育的不足。社会化是指通过社会知识的学习和社会经验的获得，形成一定社会所认可的心理—行为模式，成为合格社会成员的过程。成年人的环境行为很大程度上归因于其在幼儿时期所接受到的教育以及在此基础上形成的信念和基本价值观。不同时代间外在环境因素的差异导致了不同时代生人在环境价值观上的差异。19世纪以来，倡导以人为中心的价值观，以消费为导向的生活方式。这就是导致城市化进程中边缘区生态环境遭受重创的原因。人类的行为直接对环境造成影响，不良的环境行为使环境恶化、生态破坏；良好的环境行为可以助力环境保护。通过环境教育和行为引导，可以有效地增强人们的环境意识，促使公众参与到环境治理中来。伴随着边缘区经济的不断发展和产业布局的调整，外来人口迁入后逐渐定居，随着时间的推移，边缘区住民的下一代逐渐出生成长并接受教育，为早期社会化过程中施行环境教育提供可能。从幼儿园、小学和初级中学的课程内容入手，添加环境课程及亲近自然的科学活动课，使儿童在形成价值观的过程中充分接受生态环境知识的教育，让正在生长过程中的儿童建立一种对自然的新态度，即尊重自然、保护生态环境，使环境保护意识成为儿童价值观的组成部分。在保证未成年人具备了一定的环保意识与环保重视度后，通过反向社会化途径对他们的家长及社会大众进行环境知识的传达，从而提高整个社会公众环境意识。

4.1.2 加强公众宣传力度

俄国哲学家别林斯基曾说，大自然创造了人，但发展和形成人的是社会。人在社会中生存，不可避免地受到社会的影响。从人的社会性角度出发，在人群密集的公共场所，或通过媒体为媒介进行环境保护与公众环境权的宣传，使城市边缘区居民吸收环境的基础知识，通过受众的理解消化，促使环境权思想与其本身所具备的城市生活经验、地域传统知识相结合，在潜移默化中改变环境态度，提升保护环境能力。在公众日常生活中，通过在公共活动区域张贴确实可行的提示，如“节约资源”、“保护环境人人有责”等标语口号，提升公众权责意识，敦促公众的自我反思。伴随着新媒体时代的到来，宣传路径日益增加，环境宣传呈现出百花齐放、百家争鸣的态势（图2）。

4.3 培养公众家园意识

城市边缘区公众对环境治理自我权益认同感的偏低，很大程度上是由公众家园意识的缺失，即对边缘地区感情淡漠造成的参与感乏力造成的。對城市边缘区的最主要的两类人口类型而言，数量庞大的暂住人口群体并未对其所暂居地区产生与其故乡媲美的乡土感情；而原住农业人口面对着城镇化带来的土地的流失和乡风民俗移易，同样弱化了土地情感。二者共同导致了边缘区公众家园意识的丧失。为妥善应对这一问题，对流动人口群体的人性关怀必不可少。政府对重构家园意识需转变观念，将土地城市化向着人的城市化方向发展。提供政策倾斜，系统保留文化生态，通过发掘外来人口与本地农业人口、其他地区与本地区相互间文化归属的相同点，增强不同人口间的相互认同感；在城市建设领域，更好分配政治经济文化权利，实现公众各项权益的平等，提升公众主人翁意识和地区归属感，明确自身的社会主体性质，积极参与到环境治理事业中来。民众家园意识的不断培养与公众宣传成果相结合，更好地推动环境治理权益的大众化普及，提升公众环境治理参与度。

4.2 公众参与环境治理管理机制与应对策略

公众参与环境治理管理机制，即从政府的管理层面切入，从法律和制度层面入手，政府及相关部门不断立法和优化公众参与制度，不断提高政府环境治理水平，设计合理机制，寻求解决当下“走程序”的刻板方法，力图将将公民意见真正纳入决策系统，并辅之以配套法律规章条文，保障公民合法权益，实现毫无保留的还政于民。环境是社会的共有物，公众参与环境治理，是依托民主力量促进环境问题改善、构建和谐生态的一次集中尝试，近年来我国环境大案频发，现存制度在应对公众参与环境治理问题上的乏力逐渐暴露出来。计划经济体制在我国很长的一段历史时期内居于统治地位，公众逐渐适应了政府在环境诸事宜上的主导地位。然而，由于部分官员片面追求政绩，出现了诸多以环境破坏为代价发展经济的不当作为。政府对环境问题的漠视，致使管理体制漏洞和相关环保法律的缺失。另一方面，公众对自身具备的各项环境权益缺乏了解，在参与公共事务上缺乏耐心。20世纪末以来，伴随着欧美地区环境权的影响与政府执政观念的改善，透过影响机制的积极作用，公众的环境意识有所提高，参与环境事务的积极性上升，但与发达国家相较差距仍然明显。政府需要透过创新执政思路，对现有制度进行改革，将环境资源进行合理协调与再配置。公众依合理机制有序参与环境治理后，环保机制的健全才能为环境法治的发展提供土壤，不断完善相关法规制度，进一步保障公众的环境参与权益。当下城市边缘地区城市管理存在着颇多问题，围绕这些管理机制上仍然存在着的问题的应对，进行了以下方面的思考。

4.2.1 完善地方政府考核体系

城市边缘区扩张中存在的生态问题，是妨碍城市扩充的巨大阻力，不利于城市的可持续发展。究其原因，实为地区当政者环境意识低下、片面追求显示“政绩”的经济发展所致。在边缘区发展前期，严重的环境问题屡屡发生，很大程度上归因于政府收益与环境损害程度间的收支失衡。对公众参与环境治理的管理机制进行思考，改变政府及官员执政观念刻不容缓。地方政府作为推进城市扩张的主导，应尽可能调和人地矛盾，以期解决边缘区日益严重的环境问题。由于政府官员的年龄跨度大，其环境观念参差不齐，进行集中培训并不现实。通过规定生态保护、尊重公众环境权与参与权等非经济增长指标为政府官员政绩评测的重要参评标准，使执政者真正重视边缘区环境保护、尊重边缘区居民环境参与权，并积极创新边缘区环境治理机制，使边缘区民众有序参与环境治理，治理边缘区生态环境。

4.2.2 调整边缘区城市规划布局

在城市化发展最为剧烈的城市边缘区，环境在短时间内受到人为因素的强烈作用。与城市中心区相比，边缘区不具备很好的基础设施建设条件，环境承载能力低下，工农业及交通运输污染源分散，治理率低，生态环境问题突出而集中，对人们的生活产生了阻碍。边缘区生态环境敏感脆弱，单个环境负面效应有可能被无限放大，为改善城市边缘区的环境问题，平衡人地矛盾，安抚公众情绪，政府管理机构需要提出因地制宜的邊缘区域规划原则，以解决快速城市化吞并过程中所产生的市政规划错乱、产业结构比例失衡、生态环境恶化的现状。当前，由于高速城市化具有激进性，城市边缘区用地情况较为混乱。重新规划边缘区布局的第一步，就需按地理条件合理分配工业、农业、住宅区域：将交通较为便捷的上风缓坡平原区规划为高密度住宅区与面向城区的服务业区域；将水热条件较好的偏远平原区域划为宜农区，开展农业耕作；重污染工业向下风向迁移；陡坡及山区恢复植被绿地，湿地沼泽发展滩涂农业或规划自然保护区。通过重新规划，解决城市边缘区扩张过程中存在的用地混乱和资源浪费问题，加强自然区与半自然地带空间环境的连接性，构建物质与能量循环链，打破原有工业用地与农业用地交错、居民建筑用地与垃圾填埋场比邻的粗糙格局，使区域内物质能量健康循环，助力维持区域内景观多样性，为公众提供更为舒适的生存环境，提升民众幸福度。在减免不必要的生态问题之余，为公众参与环境治理提供较好的外部条件。

4.2.3 现有公众参与制度的改革与创新

我国相当一部分涉及公众参与的制度，程序并不完整，相关规定简单，地方政府在执行过程自由裁量权力大，成为公众参与环境治理的一大阻碍。当下的公众参与制度缺乏对公众参与过程所囊括的内容与过程的规定，政府在环境治理中的执法程序需细化到执法步骤、执法强度、执法范围、执法期限等诸多方面。在整个公众参与过程中，公众参与具体程序欠缺合理性，公众监督权难以施展，包括环保资金的投入与运作情况、围绕环境决议的斟酌探讨，以及环保方案执行与后期反馈结果在内的环境治理政策的出台过程，都由政府部门与专家包揽，公众只有在政策制定完成后的试运行阶段才能了解一二，公众的知情权严重缺乏，政府相关环境政策的制定需要公众参与监督，才能使过程透明化，才能制定出适宜的环境政策。与城市地区相较，城市边缘区政府机关同样在制度制定上缺乏先例可依，所以在制度上亟需创新与因地制宜的考量。城市边缘区公众成分复杂，公众参与环境治理积极性低，并不意味着政府机关可以因此不将环境治理权力下放。应适应城市边缘区的特定需要，有方向地完善环境信息公开制度。政府执政者需在执政观念上积极创新，为现有参与制度的改革提供思路，进一步调动民众参与环境治理的积极性。所谓信息公开，并不仅局限于将已制定完成的环境政策通过吹风会和听证会的形式传达给社会公众，而应向着政府、企业与公众三方共治的互动态势发展。边缘区工农产业交错，工业化人口与农业人口之间既存在着共同利益，对更好的生活环境的追求，又存在着矛盾，双方都不愿牺牲过多个人利益来提升生存环境质量，对政府的相应决策也容易产生抵触心理。政府管理部门应抓住边缘区公众矛盾的症结，明确规定环境信息公开的范围，用更为简单直白的表述方式解释政府意图，并通过村镇走访、厂区视察的方式，调查基层民意，收集公众对环境问题的看法，总结既有政策存在的问题。同时宣传环境保护政策推行的必要性，大力加强环保部门内部信息公开程度，使公众了解政府政策意图，消除民众与环境部门间的隔阂。同时，积极创新宣传公众环境权的形式，利用公假时间发动群众开展趣味环境活动，以更为喜闻乐见的形式鼓励公众参与环境监督。发挥政府在环境治理问题上的长期主导地位，结合边缘区群众的实际情况，制定行为规范细则，做到奖罚有度。公众参与与政府机关工作人员的工作态度息息相关，逐步优化行政问责制度，在保障民众环境知情权益的同时防止政府内部人员玩忽职守，为群众提供更好的参与环境治理体验。

4.2.4 完善现有法律制度

想要保障公众环境权益，公众参与法律还需进一步完备。加大力度制定公众参与环境治理的相关法律条文。现有法律法规的不完善，为一些无良企业提供了钻法律漏洞逃避处罚的机会，也使基层执法人员苦于“无法可依”，在工作中屡遭执法瓶颈。在近10年间，东部沿海城市和中西部大城市的环境问题突出，针对这一情况，政府有关部门颁布了一系列相关法案，为公众参与环境保护创设了条件。2015年9月，《环境保护公众参与办法》正式施行。办法中较为系统地规定了公众参与环境治理的基本内容和政府在环境治理中的权利与义务。然而，其中对城市边缘这一特殊地区并无重点着墨，只是笼统地强调要重视公众参与。为城市边缘区人民环境权利的进一步落实，还需加速立法制规，逐步保障公民的各项环境权益不受损害，促进完善的环保法律体系。作为城市边缘区的一大显著问题，即高污染企业对周遭环境的极大破坏。应明确企业应承担的排污费义务，制定最新工业废弃物无害化处理标准，将排放物标准明文规定在法律条文上。面临可能出现的因高污染物排放所引发的环境纠纷，注明违反《参与法》所需承担的民事与刑事追责，充分尊重边缘区居民的环境表达权与环境监督权。

5 结语

城市边缘区面积广大，扩张迅速，管理相对滞后，存在着许多潜在的环境问题，围绕环境问题开展的公众治理刻不容缓。近年来，我国城市地区率先开始了公共治理环境的积极尝试，在城市地区已经初见成效，农村地区也出台了鼓励引导村民进行环境参与的政策。作为城市与农村的过渡地区，城市边缘区兼具二者的共性，环境问题更加分散，治理难度更大。仅靠学习城市地区的成功先例难以解决复杂多样的环境问题，只有因地制宜、具体问题具体分析，才能为环境问题的解决创造契机。加强公众环境参与，并不意味着政府的完全撤出。而是从民众意识与政府政策两方面双管齐下。只有有目的的创新和改良方为正途。城市边缘区公众参与环境治理的不积极，不仅是由于公众的主观抗拒，也同样显示着政府工作的欠缺。在我国，政府在环境治理上曾长期居于主导地位，公共治理离不开政府的积极协力，政府始终是影响公众参与程度的最大推力。生态环境问题的治理是一个长期的过程，只有对边缘区存在的环境问题了如指掌，充分了解现今边缘区公众的环境参与情况，具体问题、具体分析，拓宽公众参与思路，才能保障公众环境权益，实现公众的有序参与，促进资源节约型、环境友好型社会的建设和我国环保事业的长久发展。

参考文献：

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