宜昌市国有林场改革调查报告

摘要：为加快推进国有林场改革，通过实地调研、查阅档案、听建议、现场走访等方式，旨在了解国有林场目前状况和存在的主要问题，在分析的基础上，对宜昌市国有林场改革提出了相应的对策。

关键词：国有林场；改革；宜昌市

中图分类号：F3262文献标识码：A文章编号：1004-3020（2017）05-0081-04The Investigation Report of the StateOwned Forest Farm of Yichang CityLuo Yahan

（Middle School in YichangYichang443000）

Abstract： To accelerate the reform of state-owned forest farm， the author successively in ChangYang County， WuFeng County field research and back river forest farm， by reading files， listen to advice， site visits， to understand the status of the stateowned forest farm at present and the main problems， and on this basis， the proposed deal with the basic countermeasures to yichang provides a preliminaryprobe into the reform of stateowned forest farms.

Key words：stateowned forest farm；reform；Yichang

在林業的发展中，国有林场始终走在前头，发挥着重要的示范作用，是培育和保护森林资源的主角。为加快推进国有林场改革，健全国有林场管理体制机制，充分发挥国有林场在生态文明建设中的重要作用，先后赴长阳县、五峰县、后河等地林场进行实地调研，听取了当地林业局、乡镇、居委会及林场干部职工的意见和建议，分析了当前宜昌国有林场现状和存在的问题，对宜昌市国有林场改革提出了相应的对策。

1国有林场现状

1.1基本情况

宜昌市地处鄂西山区，全市国土面积21225万hm2，林业用地面积15405万hm2，占国土面积的726%。 有林地面积11865万hm2，占林业用地面积的7702%， 现有活立木蓄积量5 02803万m2，森林覆盖率达657%，林木绿化率7196%[1]。

全市现有国有林场25个，分布在9个县（市、区），其中省投资国有林场22个、市县投资国有林场3个。全市国有林场经营总面积82 4133 hm2，其中林业用地面积78 7467 hm2，占全市林业用地面积的51%。活立木蓄积4244万m3，占全市活立木总蓄积的84%。森林覆盖率876%。生态公益林62 5667 hm2，占全市林业用地面积的795%。林场现有职工916人，其中固定职工605人，专业技术人员131人；有8个场实行以场带村，共带100多个村 495组1 190户4 320人。具有代表性的国有林场有：

（1）长阳县。现有3个国有林场，包括（土地岭、观坪、银峰）。总面积9 3325 hm2，其中林业用地9 0467 hm2，占全县林业用地的034%；森林覆盖率917%；森林总蓄积93万m3，占全县森林总蓄积的001%；省级生态公益林2 3385 hm2，占国有林场总面积的251%。

（2）五峰县。现有3个国有林场，包括（北风垭、大花坪、壶瓶山）。总面积16 2035 hm2（全部为国有林地），其中林业用地15 8969 hm2，占全县林业用地的78%；森林覆盖率920%；森林总蓄积591万m3，占全县森林总蓄积的77%；共有生态公益林13 0489 hm2，占国有林场林地面积的821%。

（3）五峰后河国有实验林场。现有面积4 322 hm2，占后河国家级自然保护区总面积的418%。其中有林地面积4 190 hm2；森林覆盖率9695%；森林总蓄积312万m3，占后河保护区森林总蓄积的725%。

1.2现状特点

（1）森林资源丰富。在国有林场区域内，有保存完好的生物多样性生态系统，有北亚热带、北缘原生地带性植被，有茫茫原始森林，还有国家保护的一、二类珍稀动、植物资源。据调查，国有林场区域内生长着85科428属5 000余种的高等植物资源，其中：药用植物20余种，属国家保护树种27种，属国家保护动物17种。

（2）森林旅游业发展迅速。现森林公园个数发展到10多个，旅游基础设施得到进一步完善，接待水平进一步提高，实现旅游收入过千万元。

（3）林业三大效益已逐步体现。据科学测算，25 a生天然树木每小时可吸收150 mm 降水，而裸露地每小时仅吸收5 mm，林地的降水约有65%为林冠截留或蒸发，35%变为地下水，因此森林具有巨大的涵养水源，调节水流的功能；同时，森林又具有巨大的水土保持功能。据研究，林地土地只要有1 cm厚的枯枝落叶层， 就可以使泥沙流失量减少94%。有林地12 m2泥沙流失量为005 t，林地为222 t，相差44倍。依此类推，全市824万hm2国有森林面积，其生态效益无法估量。因此，对长江、清江流域起到的防护作用不言而喻，在看到其生态效益的同时，社会和经济效益也进一步得到体现[2]。

（4）基础设施建设得到一定完善。改革开放几十年来，各国有林场不仅彻底改变了建设初期的无房、无路、无电的“三无”窘况，而且还添置了部分现代化工具，改善了林场办公环境和职工生活。如职工住房由建场初期的土房-瓦房-楼房，林场已开始使用电子化办公设备，林场职工收入逐年有所增加，大部分职工参加了社会统筹保险，真正解除职工的后顾之忧。

2国有林场存在的主要问题

2.1国有林地存在流失风险，历史遗留问题亟待解决在国有林场发展的停顿萎缩期和发展困难期，为国有林场带来了林地林木权属纠纷和金融债务问题。随着时间的推移和组织人事的变动，产生的这些问题成为目前国有林场改革需要解决的历史遗留问题。国有林场林权证，都是上世纪80～90年代发放，林地确权登记工作不够细致，历史资料不够详实，局部存在“一地多证”现象，国有林场与周边村级组织、农户之间纠纷时有发生。如五峰县大花坪、壶瓶山林场与周边村集体长期存在数百公顷的林权纠纷。

2.2基础设施薄弱，与资源保护矛盾突出

21世纪以来，国家加大对农业的投资力度，但国有林场却被国家的各项惠农政策边缘化，林区的道路、电力、通讯等设施无法纳入政府的建设规划中去，基础设施建设欠账持续增加。目前林区道路、供电、通讯、生活、用水等方面的问题突出，部分管护站点缺电、缺水、通讯不畅，部分国有林场缺少现代通讯设备和办公设备，这严重影响了林场的日常生产工作的开展。大部分国有林场都地处偏远，交通、电力、通讯等基础实施十分落后。一方面希望改善基础设施，但另一方面基础设施建设过程中又难免对森林资源带来负面影响。近年来，在全市启动的风力发电、太阳能发电项目，很多都涉及到征占用林地资源。

湖北林业科技第46卷第5期罗雅涵：宜昌市国有林场改革调查报告2.3人员少，管护难度大，森林管护工作落实难

2000年实施天保工程以后，由于林场经费严重不足、工资收入低，绝大多数职工通过下岗分流、买断工龄、提前退休等办法离开了林场，特别是具有丰富林业工作经验的林场骨干也随之离开了林场队伍。现在如果按80～100 hm2地配备1人的标准，当前全市国有林场应配备661名管护人员，但目前现有编制数313名，除宜都市、远安县、兴山县、长阳县略有增加，其它县（市、区）增加难度很大，管护人员编制不足的现实短期难以改变。少数地方还可能出现“有编无人”的尴尬局面。加之林场管护车辆、通讯、交通设施的落后，定期的巡山管护恐难落实到位。随着人们物资文化生活水平的提高，进入林区生态旅游人员猛然增大，加之近年来森林休养生息，面积不断扩大，枯枝落叶增多，林相单一，着火点低，林业工作难度增大与人员减少形成強烈的反差现象，出现森林管护严重不到位的脱节问题。

2.4是森林防火及病虫害防治压力大

山林面积大，基础设施落后，管护人员不足，装备相对欠缺，森林管护经营措施难落实，这些从客观上增加国有林场森林防火及病虫害防治的压力。调研中，林场管理人员普遍对这类问题表示担忧。

2.5是森林资源消耗量依然巨大

全市国有林场多地处高山，人们的生产生活都离不木柴资源。主要集中体现在取暖、做饭和炒茶两个方面。初步框算，五峰县近133万hm2茶园，大小数百家茶厂，每年消耗的木材蓄积约为2万m3，相当于过去山山地板半年的加工量；生活方面，全县近6万台节柴炉，每年共需消耗木柴将近10万t。

2.6国有林场人才队伍建设受制因素多

过去国有林场部分职工是附近村民招工和子女顶替上岗，老龄化明显，学历普遍偏低，专业技术人员偏少，技术力量薄弱。条件较好的林场往往因当地编制紧缺的限制，人才无法进入，甚至编制被削减调剂到其他部门使用；而条件较差的基层国有林场却无人问津，留不住人才。这些因素都导致了国有林场的人才断档，影响了国有林场的现代化发展。

2.7国有林场的性质和定位不明确

宜昌部分国有林场还在实行“事业单位，企业化管理”的管理体制，有的林场实行“自收自支”的企业化管理模式。这种性质和定位，使国有林场陷入两难的境地，如果按照事业单位经营，经费来源不足甚至没有经济来源；如果按照企业化运作，林场范围内的森林大多区划为公益林，实行零采伐限额。这种“事业单位，企业化管理”的管理体制，致使部分国有林场“戴着事业单位的帽子，但是不能享受事业单位的待遇”，已经不能适应改革与发展的时代要求，严重阻碍和制约了国有林场的改革和发展。

3国有林场改革对策

3.1指导思想

全面贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，围绕保护生态、保障职工生活两大目标，推动政事分开、事企分开，实现管护方式创新和监管体制创新，建立有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态和民生、有利于增强林业发展活力的国有林场新体制。

3.2基本原则

（1）坚持生态导向、保护优先。把保护和提高森林资源生态功能作为改革的出发点和落脚点，实行最严格的国有林场林地保护和林木资源管理制度，确保国有林场森林资源不破坏、国有资产不流失。

（2）坚持民生导向、保持稳定。把切实解决国有林场职工最关心、最直接、最现实的生活、就业、社会保障等利益问题放在突出位置，充分调动职工参与改革的积极性、主动性和创造性，确保林场稳定。

（3）坚持问题导向、因地制宜。立足林场实际，重点推进政事、事企分开，减负增效[3]。

3.3改革对策

（1）明确国有林场林地的边界权属。对全市国有林场的边界问题进行梳理，对林场与村集体及其他单位和个人存在争议的林地，按照“实事求是、尊重历史、注重证据、依法依规”的原则，尽快全部确定林权归属。对在集体林地确权登记发证中被重复发证的，通过行政复议或者行政诉讼解决。

（2）严控征占用国有林场林地。在启动涉及征占国有林场林地的基础设施项目前，必须慎之又慎，一定要依法办理相关审批手续。审批环节应严格控制，尽量减少此类项目，必须实施的，事先要高标准做好防护措施，事后要及时开展森林植被恢复工作。

（3）按照改革方案做好定性定编定岗，落实管护人员。全市国有林场改革实施方案的围绕森林管护为中心制定，市国有林场改革领导小组成员单位多次研究修改完善，经省、市国有林场改革领导小组批复实施。按照批复方案，要认真落实改革方案中的关于落实人员编制的任务，落实单位性质，确定人员编制，实行定网岗定人，补齐管护人员缺口，落实工资待遇，确保森林资源管护得以正常开展。

（4）创新资源管护和经营机制。加強国有林场资源管护考核。完善以购买服务为主的公益林管护机制。全面实行人员公开招聘、竞聘上岗、绩效考核、合同管理，建立干部能上能下、职工能进能出、工资能升能降的事业单位聘用制人员管理机制。按照事业单位绩效管理，加强内部管理和目标考核，实行以岗位绩效工资制度为主要内容的收入分配制度，提高林场职工工作的积极性、主动性和创造性，在妥善安置富余职工的基础上，公益林管护逐步引入市场机制。根据国有林场改革方案，改革后的国有林场实行财政全额拨款，主要承担资源管护、提供生态服务、满足生态需要。因此，建议加强对改革后国有林场资源管护的考核工作，明确考核目标，落实管护责任，将考核结果与年底等次评定、人员绩效工资相结合。

（5）加强国有林场森林防火及病虫害防治能力建设。积极谋划森林防火及病虫害防治能力建设项目，完善和更新相关的装备、设备，加强森林防火及病虫害防治科技研究，提高防控、防治能力和水平，确保森林资源安全。

（6）加快推进林区能源结构调整。在强调加强森林资源保护的同时，推进农村替代能源发展，特别是茶产业发展中，积极推进柴改电、柴改煤。

（7）加强社会保障工作。按照国家和省相关政策规定，将林场全部职工纳入市直机关事业养老保险（或城镇职工养老保险）、基本医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险参保范围。将所有职工续保资金纳入财政预算，确保职工生活水平适度提高，基本养老保险按时足额缴费。同时，将林场林农和所代管农业村农民，按政策规定参加当地城乡居民基本养老保险和基本医疗保险，将符合低保条件的职工、村民及其家庭成员纳入宜昌市最低生活保障范围，切实做到应保尽保。

（8）加强森林资源监管。加强国有林场森林资源管理，依法保护国有林场合法权益。林场管理处在市国土资源局、林业局的主导下搞好林地、林木等不动产确权登记发证工作，保持国有林场林地范围和用途的长期稳定，严禁林地转为非林地。经批准占用国有林场林地的，应当按规定足额支付林地林木补偿费、安置补助费、植被恢复费和职工社会保障费用。实施以提高森林资源质量和严格控制采伐量为核心的国有林场森林资源经营管理制度，每5年编制一期森林经营方案，按照森林经营方案编制采伐限额、制定年度生产计划和开展森林经营活动，停止天然林商业性采伐，市政府对国有林场森林经营方案编制和实施情况不定期进行检查。加强国有林场森林资源监测体系建设，建立健全国有林场森林资源管理档案，定期向社会公布国有林场森林资源状况，接受社会监督。将国有林场森林资源保护管理情况纳入全市森林资源保护和发展目标责任考核体系，作为综合考核评价林场主要领导政绩的重要依据，对国有林场场长实行森林资源离任审计。

（9）改善林场条件。全面落实国家和省有关国有林场改革与发展的相关政策。按照事权划分、分级负责的原则，积极争取中央和省、市财政安排改革补助资金解决林场改革成本问题。争取将林场纳入养老保险补贴政策、就业政策、支农惠农政策、扶贫政策适用范围，在支农惠农、就业培训和资金扶持、精准扶贫等方面加强政策支持。要按照国家和省出台的国有林场债务化解政策，积极化解林场债务。将国有林场道路、通讯、供电、安全饮水、森林防火、管护站点用房、有害生物防治等基础设施建设纳入建设相关规划和精准扶贫范围统筹安排，力争通过3年时间，使林场水、电、路、通讯等基础设施达到周边乡镇同等水平。落实国有林场职工住房公积金和住房补贴政策。在符合土地利用总体规划的前提下，经依法批准允许林场利用自有土地建设保障性安居工程，并依法依规办理建设用地审批、土地利用和确权登记手续。

参考文献

[1]宜昌市林业勘查规划设计院.宜昌市森林资源规划设计调查[R].2009.

[2]杨庭明，张惠琴.关于宜昌市国有林场建设情况的调查与思考[J].湖北林业科技，2003（A1）：116119.

[3]湖北省委、省政府.湖北省国有林场改革实施方案[R].2006.（责任编辑：唐 岚）第46卷第5期