设区的市立法条例比较研究

饶举元+黄璞琳

依法赋予设区的市地方立法权，是党的十八届四中全会作出的重大决策。2015年3月修改的《立法法》第七十二条，赋予所有设区的市和自治州地方立法权；其第七十七条，明确地方性法规案的提出、审议和表决程序，由本级人民代表大会根据地方组织法，参照《立法法》相关规定制定。经查询中国人大网的中国法律法规信息库，自2015年3月15日《立法法》修改之日至2016年9月18日，已有135个设区的市、自治州制定或修改并在中国人大网公布了立法条例或地方性法规制定条例（以下统称“立法条例”）。

江西省抚州市人大常委会自2016年7月始启动立法条例草案起草工作，组织人员收集整理了各省、自治区、直辖市和设区的市制定公布的立法条例，认真研读比对了江西、广东、福建、江苏、浙江、贵州、四川和广西8个省级立法条例，以及深圳、福州、扬州、杭州、贵阳、巴中、南宁、景德镇等22个设区的市立法条例。根据设区的市人大立法权限、机构设置等实际情况，就各设区的市立法条例对《立法法》予以细化补充的事项，整理归纳后予以比较研究，并运用到《抚州市立法条例（草案）》的起草之中。

一、立法准备相关制度研究

立法准备是法规案提请审议前所进行的有关准备活动，是确保立法质量和效率的前提和基础，一般包括立项、法规草案起草、法规案提出前的材料准备等活动。《立法法》第五十二条至第五十四条，分别对立法规划立法计划的编制落实、法律草案的起草、法律案提出的材料要求作了原则性规定。《江西省立法条例》专设“立法准备”一章规定前述事项，有些设区的市立法条例则规定更为细致。

（一）立法计划应载明法规案的提请机关、初审机构和初审时间

对编制并公布的人大常委会立法规划和年度立法计划应当载明哪些事项，《立法法》和《江西省立法条例》均无明确规定。实务中，全国人大常委会年度立法计划，会载明继续审议和初次审议的法律案的名称、审议时间，以及预备项目的名称，并明确审议时间可视情调整[1]；江西省人大常委会年度审议法规草案计划，会载明该年度拟提请审议的法规名称、提请机关或起草单位、一审时间、初审机构[2]。

有些设区的市立法条例，对立法规划立法计划应当载明的事项有明确规定。如，《杭州市立法条例》第八条和第九条第二款规定，年度立法计划中的立法项目分为正式项目、预备项目和调研项目；列入常委会年度立法计划的正式项目，应当确定地方性法规的提案人和提请时间。《贵港市立法条例》第十三条第一款规定，年度立法计划项目包括立法审议项目和立法调研项目。《惠州市制定地方性法规条例》第八条第三款规定，年度立法计划应当明确法规草案的起草单位、负责初审的专门委员会或者常委会工作机构，以及拟提请常委会会议审议的时间。《潮州市制定地方性法规条例》第九条第二款规定，年度立法计划草案应当明确法规草案拟提请市人大常委会会议审议的时间。

立法资源是相对有限的，不可能同时启动太多立法项目，得分清轻重缓急。贵港条例将立法项目分为审议和调研两类，能较好地配置立法资源，分清轻重缓急，在计划基础上留有余地和灵活性；杭州条例将立法项目分为正式、预备和调研三类，则层次过多，略显繁复。

地方立法是当地重要的政治活动，事关当地老百姓福祉，需要起草和审议部门充分调研论证，在各方面条件成熟的基础上，争取相关各方达成最大共识，确保法规草案条款设置科学合理、合法可行。尽早明确立法项目的起草、审议机构和审议时间，是确保法规起草质量、审议质量并最终确保立法质量立法效率的关键。设区的市三大主要立法权限，都与行政管理密切相关，设区的市地方性法规主要是行政管理类[3]，实务中多数由市政府提案。相应地，设区的市地方性法规草案，也多数由市政府作为提案机关组织起草[4]；但具体负责法规草案起草工作的，可能是接受市政府指令的市政府法制机构，也可能是市政府确定的某个或几个政府工作部门，还可能是市政府、市政府法制机构或相关工作部门委托的有关专家、教学科研单位、社会组织等第三方。对于拟由市政府提案的地方性法规草案，市人大常委会立法计划应当确定市政府属提案机关。惠州条例要求立法计划明确对法规案负责初审的人大或其常委会机构，有利于人大及其常委会及时介入法规起草，从而有效主导立法；也有利于提案机关或起草部门与市人大常委会及时有效沟通，从而提高立法质量和效率。立法计划中明确法规案的第一次审议时间，能体现人大常委会在把握立法审议时间及立法工作进度上的主导作用，也有利于市政府等提案机关按照人大常委会的要求做好立法准备工作。所以，我们更赞成全国人大常委会和我们江西省人大常委会实务中有关在立法计划中明确法律（法规）案第一次审议时间的做法，而不赞成杭州等条例有关在立法计划中明确法规案提案时间的做法。

综上所述分析，我们建议：立法计划项目分为审议项目和调研项目。列入常委会年度立法计划的审议项目，应当明确法规案的提请机关、负责初审的机构，以及常委会会议第一次审议时间。

（二）提请机关不能按期提出法规案时应履行报告说明义务

《江西省立法条例》第十三条，对立法规划和立法计划在实施中需要调整的，明确由法工委提出意见报请主任会议决定。但立法项目本身无需调整，只是提请审议时间需要延期的，《立法法》和《江西省立法条例》均未明确如何处理。

《杭州市立法条例》第九条第二款、《湖州市制定地方性法规条例》第七条第二款、《桂林市地方性法规制定条例》第十五条第三款规定，未按时提请审议的，提案人应当向主任会议提出书面说明。《南宁市地方性法规制定条例》第二十条第一款要求，法规案不能按时提请审议的，提案人应当向主任会议书面说明理由，并将书面说明报常委会备案。《惠州市制定地方性法规条例》第九条第二款则要求，未能按时提出法规草案的，负责组织起草法规草案的单位应当向常委会作出书面报告。《宁德市人民代表大会及其常务委员会立法条例》第十条第二款则规定，推遲提请审议的立法项目，提案人或者起草单位应当报请主任会议决定，并向常委会会议作书面说明。endprint

建立提案人就延期提请审议法规案作书面说明的制度，有利于增强人大常委会立法计划的严肃性，有利于发挥人大及其常委会对立法工作的主导作用。不过，《江西省立法条例》对调整立法项目也只要求报请主任会议决定，未要求向常委会会议作书面说明或备案。所以，我们建议在立法条例中明确，不能在年度立法计划预定审议时间之前按期向常委会提出法规案的，提请机关应当向主任会议书面说明推迟理由及时间。

（三）明确起草法规草案时召开听证会论证会的具体情形

目前，起草法律法规草案时应当召开听证会论证会听取意见的法定情形，主要是《行政许可法》第十九条和《行政强制法》第十四条所列情形。即：起草法律法规草案拟设定行政许可、行政强制的，起草单位应当采取听证会、论证会等形式听取意见，并向制定机关说明相关情况。

《立法法》未对法律法规起草阶段听取意见的事项作出规定，但在第三十六条对列入常委会会议议程的法律案，明确列举专门委员会和常委会工作机构在法律审议阶段应当召开论证会、听证会的具体情形：有关问题专业性较强，需进行可行性评价的，召开论证会；有关问题存在重大意见分歧或涉及利益关系重大调整，需进行听证的，召开听证会。《江西省立法条例》第十六条，则规定起草法规草案应当广泛听取各方面意见，对法规草案规范的主要问题进行论证，但未列举应当召开听证会、座谈会的具体情形。

《潮州市制定地方性法规条例》第十六条规定，起草地方性法规草案设定行政许可，以及涉及社会公众切身利益等内容的，应当依法举行论证会、听证会或者以其他方式公开听取意见。该条款吸收了《行政许可法》的法定要求，参考了《立法法》第三十六条有关法律案审议阶段召开听证会的部分规定，但遗漏了《行政强制法》的法定要求。

《宁德市人民代表大会及其常务委员会立法条例》第十二条所规定的应听证论证情形，则较潮州条例多加了一项：拟设定行政收费的法规草案。不过，根据国务院《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》第三条，行政事业性收费的设定依据是法律、行政法规、国务院规定、国务院财政部门与计划部门共同发布的规章或规定、省级地方性法规、省级政府规章或规定、省级政府财政部门与计划（物价）部门共同发布的规定，并不包括设区的市地方性法规。所以，宁德条例就行政收费设定事项作出规定，不够妥当。

《贵港市立法条例》第十七条、《桂林市地方性法规制定条例》第十六条和《南宁市地方性法规制定条例》第十五条第二款，则对法规草案起草阶段应论证、听证的情形分开列举：对法规草案规范的主要问题和涉及的专业技术问题或者各方面意见分歧较大的问题进行论证；对涉及利益关系重大调整的问题，应当召开座谈会、听证会。显然，他们都参考了《立法法》第三十六条有关法律案审议阶段召开论证会、听证会的相关规定，但遗漏了《行政许可法》和《行政强制法》的法定要求。

另外，根据《行政强制法》第十条和第十三条，地方性法规可依法设定查封、扣押行政强制措施，但无权设定行政强制执行。所以，设区的市立法条例可以就地方性法规草案拟设定行政强制措施时应召开听证会论证会的事项作出规定，但不宜就行政强制执行设定的事项作出规定。

我们认为，设区的市明确列举法规起草单位应当采取听证会、论证会听取意见的具体情形，有利于避免法规起草单位遗漏《行政许可法》《行政强制法》等法律规定的法规草案起草阶段应当遵循的法定程序。建议根据《行政许可法》第十九条、《行政强制法》第十四条、《江西省立法条例》第十六条，参考《立法法》第三十六条，规定：“起草法规草案应当进行调查研究，广泛听取各方面意见。对法规草案规范的主要问题和专业性较强的问题，应当召开论证会听取意见；对拟设定行政许可、行政强制措施以及涉及利益关系重大调整的事项，或者存在重大意见分歧的事项，应当召开听证会听取意见。”

（四）提出法规案的材料要求

根据《立法法》第五十四条、《江西省立法条例》第十七条，提出法律（法规）案，应当同时报送法律（法规）草案文本及其说明，并提供必要的参阅资料；修改法律（法规）的，还应当提交修改前后的对照文本；法律（法规）草案的说明，应当阐明立法的必要性、可行性和主要内容，以及起草过程中对重大分歧意见协调处理等情况。《立法法》第六十条第一款还要求，法律草案与其他法律相关规定不一致的，提案人应当予以说明并提出处理意见，必要时应当同时提出修改或者废止其他法律相关规定的议案。《行政许可法》第十九条、《行政强制法》第十四条则要求，起草法律法规草案拟设定行政许可、行政强制的，起草单位还应向制定机关说明设定该行政许可或行政强制的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。

《深圳市制定法规条例》第七十五条第一款、《南宁市地方性法规制定条例》第十八条第一款要求提出法规案时，还应当同时提供逐条说明立法依据和理由的法规草案注释稿（或立法依据对照文本）。《扬州市制定地方性法规条例》第十二条，则要求提出法规案时，应当按照格式和数量要求向常委会提交法规草案及其说明、必要的参阅资料。《南宁市地方性法规制定条例》第十八条第一款和《扬州市制定地方性法规条例》第十二条甚至规定，拟设定行政许可、行政强制等重大行政措施的，其法规草案说明还应当包括设定该重大行政措施的必要性、可能产生的影响以及听取和采纳意见的情况。

我们认为，法规草案提请机关按照格式和数量要求向常委会提供法规草案注释稿（或立法依据对照文本）等材料，是确保市人大及其常委会高效审议法规案的有效手段和必要措施；将《行政许可法》《行政强制法》规定的，法规草案说明中应当载明设定相关措施的必要性等内容的要求，在立法条例中予以明确规定，有利于避免法规起草单位遗漏法定内容和法定程序。建议在立法条例中明确规定：（1）提请市人大或者常委会审议的法规案，应当同时按照格式和数量要求报送法规草案文本及其说明，并提供法规草案注释稿和其他必要的参阅资料，注释稿应当对法规草案的立法依据、理由等逐条予以说明。（2）法规草案的说明，应当阐明立法的必要性、可行性和主要内容，起草过程中对设定行政许可、行政强制措施等重大事项的听证论证情况、听取采纳意见情况，以及对重大分歧意见协调处理等方面的情况。（3）法规草案与本市其他法规相关规定不一致的，提請机关应当予以说明并提出处理意见，必要时应当同时提出修改或者废止本市其他法规相关规定的议案。endprint

二、法规案审议相关制度研究

（一）常委会接收处理法规案的内部流程

《立法法》仅在第二十八条第一款规定，除特殊情况外，应当在常委会会议举行的七日前将法律草案发给常委会组成人员。《江西省立法条例》也仅在第三十二条，增加要求“拟提请常务委员会会议第一次审议的法规案，一般应当在常务委员会会议召开二十日前报送常务委员会”。

对常委会接收处理法规案的内部流程，《立法法》和《江西省立法条例》均未作规定，但有些设区的市立法条例作了详细规定。如《南宁市地方性法规制定条例》第十九条规定，提请常委会审议法规案，应当按要求将法规草案相关材料送常委会办事机构，办事机构应当在一个工作日内将材料送常委会法制工作机构审查。经审查材料齐全的，将材料转送有关的专门委员会；材料不齐全的，限期补充材料。不能在常委會会议召开20日前提交相关材料的，有关的专门委员会可以向主任会议建议暂不列入本次常委会会议议程。《贵港市立法条例》第十五条第三款、《北海市立法条例》第十五条第二款以及《桂林市地方性法规制定条例》第十四条第四款均规定，向市人大及其常委会提出的法规案，由常委会法制工作机构对报送材料进行审查，材料不符合要求的，要求提案人补充完善。《桂林市地方性法规制定条例》第十八条第一款还规定，材料不齐全，又不能及时补充完善的，由常委会法制工作机构向主任会议建议暂不列入会议议程。

设区的市立法条例结合本地实际，就常委会接收处理法规案的内部流程作出规定，有利于确保常委会立法工作顺利进行。我们建议作如下规定：（1）由常委会办事机构接收法规案提案材料，并在一个工作日送法工委审查。（2）法工委在两个工作日内进行审查处理，对材料齐全、符合要求的，转送有关的专门委员会或者常务委员会工作机构；对材料不齐全或者不符合要求的，通知提请机关在常委会会议召开十日前补充完善材料。（3）提请机关逾期提交法规案相关材料，或者材料不齐全、不符合要求又不能按时补充完善的，由法工委向主任会议建议暂不列入本次常委会会议议程。（4）列入常委会会议议程的法规案，由常委会办事机构将法规草案相关材料发给常委会组成人员。

（二）法规草案审议阶段应当听取特殊保护群体的意见

根据《老年人权益保障法》第六十七条、《妇女权益保障法》第十条第二款、《残疾人保障法》第六条第二款，制定法律、法规、规章和公共政策，涉及老年人、妇女或者残疾人权益重大问题的，应当分别听取老年人和老年人组织、妇女联合会、残疾人和残疾人组织的意见。

《立法法》第三十六条、《江西省立法条例》第四十一条，对列入常委会会议议程的法律（法规）案，要求专门委员会和常委会工作机构听取各方面的意见。但是，对于涉及老年人、妇女、残疾人等特殊保护群体权益的立法，《立法法》和《江西省立法条例》均未明确列举为应当专门听取意见的情形。

《扬州市制定地方性法规条例》第四十一条第一款则明确规定，列入常委会会议议程的地方性法规案，涉及老年人、妇女、未成年人和残疾人等法律特殊保护群体权益的，法制委员会、有关专门委员会、常委会有关工作机构应当专门听取有关群体和组织的意见。

我们认为，将《老年人权益保障法》《妇女权益保障法》《残疾人保障法》等法律有关立法时听取法律特殊保护群体和组织意见的要求，在设区的市立法条例中予以落实，有助于防范遗漏法定的程序性要求，确保立法程序规范合法。

三、法规解释相关制度研究

（一）有权提出法规解释要求的主体范围能否扩大

《立法法》第四十六条规定，国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会以及省级人大常委会，可向全国人大常委会提出法律解释要求。《江西省立法条例》第六十一条规定，省“一府两院”、省人大各专门委员会以及设区的市人大常委会，可向省人大常委会提出法规解释要求。

《江苏省制定和批准地方性法规条例》第六十六条第一款、《扬州市制定地方性法规条例》第五十五条，将有权提出法规解释要求的主体范围，扩大到常委会工作机构。《深圳市制定法规条例》第六十一条，则将有权提出法规解释要求的主体范围，扩大到常委会组成人员五人以上联名。

有些设区的市人大及其常委会，如江西省抚州市三大主要立法权限事项所对应的城建环资、科教文卫，都是常委会工作机构而非人大的专门委员会。从满足实务需要来看，确有必要借鉴江苏省和扬州市立法条例，明确允许常委会有关工作机构向常委会提出法规解释要求。另外，根据地方组织法第四十六条第三款的规定，设区的市人大常委会组成人员五人以上，可以向本级常委会提出属于常委会职权范围内的议案。因此，允许市人大常委会组成人员五人以上联名向常委会提出法规解释要求，应当不存在法律上的障碍，实务中也可能出现此类情形。

（二）对法规解释要求建立审查工作制度和不予解释答复制度

根据《立法法》第四十七条、第六十四条，《江西省立法条例》第六十二条、第六十四条，常委会工作机构（实际上是指法工委[5]）负责研究拟订法律（法规）解释草案，并可对有关具体问题的法律（法规）询问进行研究予以答复后报常委会备案。对法律（法规）解释要求，《立法法》及《江西省立法条例》无明确的审查规定。但实务中，向全国人大常委会提出的法律解释要求，经研究不需要进行法律解释的，可以由法工委采取法律询问答复的方式予以处理[6]。即，对法律（法规）解释要求，实务中有审查惯例。

《景德镇市立法条例》第四十五条、《惠州市制定地方性法规条例》第四十一条第二款、《潮州市制定地方性法规条例》第六十一条，均规定法工委应当对法规解释要求进行审查，认为有必要作出解释的应拟订法规解释草案。《贵港市立法条例》第五十九条第二款、《南宁市地方性法规制定条例》第六十条第二款、《桂林市地方性法规制定条例》第五十三条第二款以及《北海市立法条例》第五十五条，则规定不需要进行解释的，由法工委研究拟订不予解释的意见，由主任会议决定答复申请人。endprint

实务中，向市人大常委会提出的法规解释要求，有可能不属本市人大常委会进行法规解释的权限范围，也可能不需要进行法规解释而只需进行答复即可。因此，在立法条例中，有必要对法规解释要求建立审查工作制度，由法工委研究确定是否需要进行法规解释。另外，根据《立法法》第六十四条，有关具体问题的法律询问，由法工委研究答复并报常委会备案。因此，对向市人大常委会提出的法规解释要求，法工委经审查认为不属于本市法规解释范围，或者不需要作出法规解释的，由法工委予以答复并报常委会备案即可，无需报请主任会议决定再作答复。

四、报批与公布的相关制度研究

（一）报请省人大常委会批准法规或法规解释的时限

对经市人大会议或常委会会议审议通过的法规或法规解释，报请省人大常委会批准的时限问题，《立法法》和《江西省立法条例》均未作规定。《景德镇市立法条例》第三十九条，规定法规报批时限为自通过之日起三十日内。

《四川省人民代表大会及其常务委员会立法条例》第五十四条，要求设区的市人大常委会在省人大常委会会议举行一个月前提出报请批准法规的议案。但其辖区内的《自贡市地方立法條例》第四十四条、《巴中市地方立法条例》第五十二条规定的法规报批期限，均为通过后十五日内。

广东省、福建省、江苏省、贵州省和广西壮族自治区立法条例，对设区的市法规报批时限未作规定，但其所辖设区的市立法条例有作明确限定的。其中，惠州、潮州、柳州、桂林等市立法条例，限定为自法规通过之日起三十日内报批；深圳、福州、泉州、扬州、贵阳等市立法条例，限定为自法规通过之日起十五日内报批。

《江西省立法条例》第六十五条第二款、《浙江省地方立法条例》第八十六条和《福建省人民代表大会及其常务委员会立法条例》第三十五条第三款，要求设区的市人大常委会作出的法规解释报省人大常委会批准。但也有省、自治区立法条例不要求设区的市人大常委会作出的法规解释报批，如江苏、贵州、广东、广西。对设区的市人大常委会作出的法规解释报批时限作出规定的，我们目前只看到《泉州市人民代表大会及其常务委员会立法条例》第四十八条第三款，其规定的法规解释报批时限，与法规报批时限一样，均为通过后十五日内。

设区的市立法条例明确规定法规及法规解释的报批时限，有利于进一步规范设区的市立法工作，有利于确保立法效率。考虑到设区的市立法工作刚起步，欠缺立法工作经验，报批时限不宜过短，我们建议在立法条例中明确规定，自法规或法规解释通过之日起三十日内报请省人大常委会批准。

（二）设区的市法规获省人大常委会附修改意见方式批准后，如何履行修改程序

根据《江西省立法条例》第五十七条、第五十九条第二款，省人大常委会对设区的市报请批准的法规，可采取附修改意见的方式批准；省人大常委会附修改意见批准设区的市法规的，报请机关应当依照修改意见进行修改后发布公告予以公布。不过，《江西省立法条例》对设区的市如何履行修改程序未作规定。

对此情形，《深圳市制定法规条例》第六十七条规定，由市人大常委会法制工作机构依照所附修改意见进行修改，报告主任会议后公布实施，并向市人大常委会报告。《景德镇市立法条例》第四十一条则规定，由市人大常委会法制工作机构按照所附修改意见进行修改后，由市人大常委会公布。

省人大常委会附修改意见批准设区的市法规时，其所附修改意见都是明确具体的。我们认为，设区的市人大常委会应当依照省人大常委会所附修改意见修改报批的法规条款后公布实施，设区的市人大及其常委会无权改动省人大常委会所附的修改意见，无需召开市人大常委会会议或者主任会议再次进行审议、表决。同时，市人大常委会公告公布法规后，其组成人员就应当知道省人大常委会批准法规的情况及其所附的修改意见。所以，建议在立法条例中规定，由市人大常委会法制工作机构依照省人大常委会所附修改意见进行修改并报告主任会议后，由市人大常委会公告公布。

（三）设区的市法规及法规解释获省人大常委会批准后的公告公布时限

《立法法》和《江西省立法条例》，对设区的市法规及解释获批后公告公布时限均未作规定。贵州省、广东省和广西壮族自治区的立法条例也未规定该时限，但其所辖设区的市立法条例有作明确限定的。《深圳市制定法规条例》第六十九条第二款规定，深圳市法规自获批准之日起十个工作日内，或者根据批准所附修改意见进行修改并报告主任会议之日起五个工作日内发布公告予以公布。《南宁市地方性法规制定条例》第五十七条规定，其法规自批准之日起三十日内发布公告予以公布。《贵阳市地方立法条例》第四十五条第二款规定，其法规自批准之日起20日内发布公告予以公布。

设区的市立法条例明确规定公告公布法规或法规解释的时限，有利于进一步规范设区的市立法工作，确保立法效率。考虑到设区的市立法工作刚起步，欠缺立法工作经验，公告公布法规的时限不宜过短，但也无需过长。建议根据省人大常委会批准法规或法规解释的不同方式，对市人大常委会公告公布法规的时限分别作出具体规定：一般情况下，市人大常委会自法规或法规解释获得批准之日起十五个工作日内发布公告予以公布；省人大常委会附修改意见批准设区的市法规或法规解释的，由市人大常委会法制工作机构依照所附修改意见进行修改后报告主任会议，并自报告主任会议之日起十个工作日内，由市人大常委会发布公告予以公布。

（四）设区的市法规及法规解释公告公布后，如何向省人大常委会报备

根据《立法法》第九十八条，设区的市地方性法规应当在公布后的三十日内，由省、自治区人大常委会报全国人大常委会和国务院备案。《江西省立法条例》第七十二条则进一步明确由省人大常委会办事机构负责向全国人大常委会和国务院报备。但对设区的市人大常委会如何向省人大常委会报送其公布的法规文本及相关材料，《立法法》和《江西省立法条例》均未作规定。实务中，江西省人大常委会办公厅要求设区的市人大常委会将其公告文本和法规文本印成红头文件及时报送。

《浙江省地方立法条例》第七十六条，要求设区的市人大常委会自地方性法规公布之日起十五日内，将其公布法规的公告及法规文本和有关材料报送省人大常委会。广东省、广西壮族自治区的立法条例对此事项未作规定，但其所辖设区的市立法条例有作规定的。《深圳市制定法规条例》第七十条、《惠州市制定地方性法规条例》第三十九条、《潮州市制定地方性法规条例》第六十八条和《贵港市立法条例》第五十六条规定，自公告之日起十五日内，将公告、法规文本和说明等材料及其电子文本报送省（自治区）人大常委会。《南宁市地方性法规制定条例》第五十七条，则要求自公布之日起十日内报送自治区人大常委会。

在设区的市立法条例中，明确向省人大常委会报送法规或法规解释公告、法规或法规解释文本等材料的期限、方式，有利于规范立法工作程序。为了确保不耽搁向全国人大常委会和国务院报备法规，建议规定：市人大常委会自公告公布法规或者法规解释之日起十五日内，将公告、法规文本或者法规解释文本和有关材料及其电子文本报送省人大常委会。

注释：

[1]参见《全国人大常委会2016年立法工作计划》，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/lfdt/2016-04/22/content_1987519.htm，最后访问时间：2016年9月18日。

[2]参见《江西省人大常委会2016年审议法规草案计划》，http：//jxrd.jxnews.com.cn/system/2016/02/26/014709679.shtml，最后访问时间：2016年9月18日。

[3]参见信春鹰：《关于地方行政立法的几个问题》，2016年6月在全国人大常委会第五期立法法培训班的讲义，第4页。

[4]参见《江西省立法条例》第十四条，“法规草案一般由提请机关组织起草。”

[5][6]参见乔晓阳主编：《〈中华人民共和国立法法〉导读与释义》，中国民主法制出版社2015年版，第187、220页。

（作者分别系江西省抚州市人大法制委副主任委员、市人大常委会法工委主任，江西省抚州市人大常委会干部）endprint