人大重大事项决策科学化的内涵与实现路径

廖雄军

以规律化为核心、抓住制度化这一关键环节是人大重大事项决策科学化的重点。

人大重大事项决策权，是指宪法和法律赋予县级以上各级人大常委会依照法定程序讨论、决定国家事务中的重大事项的权力。在全面深化改革和全面依法治国的大背景下，规范行使重大事项决策权具有了更加显著的现实意义和根本性的制度意义。人大重大事项决策科学化是人大决策工作的重大命题和任务，是提高人大决策工作水平、有效地履行人大重大事项决定权使命的根本要求。本文拟对人大重大事项决策科学化的内涵与实现路径进行一些初步的探讨。

一、人大重大事项决策科学化的内涵与意义

（一）人大重大事项决策科学化的内涵

从词语上看，人大重大事项决策科学化，包含“科学”“科学化”和“人大重大事项决策科学化”三个层次的内容。科学作为一个名词，指的是运用范畴、定理、定律等思维形式反映现实世界各种现象的本质和规律的知识体系；作为一个形容词，引申开来，指的是按照客观规律的要求，遵循健全合理的程序，正确地认识事物、分析问题、处理各项事务的精神和方式。其实质是坚持辩证唯物主义的思想路线和思维方法，用发展的而不是静止的、联系的而不是孤立的、全面的而不是片面的观点看问题、想办法、干事情[1]。根据科学的涵义，科学化是指科学之“体”、科学之“魂”内化于实践的过程和状态，换句话说，就是按照客观规律的要求，将科学的理念和方法内化于行为主体的思维和行动的过程[2]。

什么是“人大重大事项决策科学化”？“化”作为后缀词，加在形容词或名词之后，它是表示要转变成为某种性质或状态。比如现在常说的绿化、美化、精细化、城市化、标准化、信息化。所谓人大重大事项决策科学化，就是努力使人大重大事项决策符合科学的性质或状态。

把科学化概念引入人大重大事项决策领域，提出人大重大事项决策科学化，就是要求运用马克思主义的科学方法研究人大重大事项决策实践，遵循人大重大事项决策的客观规律，努力实现人大重大事项决策目标的状态和过程。即提高人大重大事项决策科学化水平，归根到底是要在以科学理論指导人大重大事项决策、以科学制度保障人大重大事项决策、以科学方法推进人大重大事项决策上不断取得实实在在的成效。人大重大事项决策科学化，说到底，就是正确认识和反映事物的本质和规律，就是按照事物的客观规律与人大重大事项决策的规律去作出正确的决策并组织实施，取得预期的效果，推动社会经济健康地向前发展。

以规律化为核心、抓住制度化这一关键环节是人大重大事项决策科学化的重点。在此基础上，应推进人大重大事项决策理念科学化、人大重大事项决策范围科学化、人大重大事项决策程序科学化、人大重大事项决策方法科学化、人大重大事项决策评估科学化、人大重大事项决策问责科学化。这几个方面的科学化程度高低，决定了人大重大事项决策科学化程度。也就是说，这几个方面的科学化程度与人大重大事项决策科学化程度成正比。

（二）人大重大事项决策科学化的意义

实现人大重大事项决策科学化，具有多方面的重要意义。一是实现人大重大事项决策科学化，有利于作出正确的人大重大事项决策，提高人大重大事项决策的成功率，减少人大重大事项决策的失误。二是实现人大重大事项决策科学化，有利于减少人大重大事项决策的执行阻力，提高人大重大事项决策执行效率，使正确的决策蓝图变成发展与改革的成果。三是实现人大重大事项决策科学化，有利于及时发现人大重大事项决策执行过程中的偏差，采取措施，加以纠正，使决策执行回到正确的轨道上来。四是实现人大重大事项决策科学化，有利于及时发现人大重大事项决策的重大失误，及时终止错误决策的实施，使相关决策失误带来的损失降到最低。

二、人大重大事项决策科学化的重点与路径

（一）人大重大事项决策科学化的重点

1.以规律化为核心

人大重大事项决策科学化，本质上是要求人大重大事项决策活动符合人大重大事项决策的规律。规律化是人大重大事项决策科学化的核心。这里的规律既包括作为我国人大重大事项决策的特殊规律，也包括作为一般代议机构决定重大事项的普遍规律。如果忽视代议机构决定重大事项的一般规律，过于强调我国人大重大事项决策的特殊性，人大重大事项决策科学化就无从谈起，就容易把我们的经验神圣化，难以有改革创新精神，难以借鉴其他代议机构决定重大事项的宝贵经验。发达国家代议机构的发生、发展，具有几百年的历史，在决定重大事项方面有一些宝贵经验，值得借鉴。同样，如果只强调一般性，忽视我国人大重大事项决策的特殊性，盲目照搬发达国家的代议机构决定重大事项的制度，也难以走出一条具有中国特色的人大重大事项决策科学化道路。简言之，认识和运用人大重大事项决策的规律，必须正确处理共性与个性、普遍性与特殊性的关系。既立足本国又持有全球化视野，积极吸取发达国家代议机构决定重大事项的有益经验，建设和完善我国人大重大事项决策制度。

2.抓住制度化这一关键环节

制度的属性是根本性、全局性、稳定性和长期性，因此人大重大事项决策制度建设是人大制度建设的题中应有之义，是实现人大重大事项决策科学化的关键环节和重要保证。提高人大重大事项决策科学化水平，不仅是一个理论认识问题，更是一个实践问题。只有把对人大重大事项决策的规律性认识外化为可操作的、系统的制度，才能为全面推进人大重大事项决策科学化提供坚实保障，才能真正贯彻落实依法决策的理念，才能切实推进代议民主，调动社会各界参与人大重大决策的积极性，使人大重大事项决策具有更坚实的民意基础。

提高人大重大事项决策制度遵循、执行的效果，不仅要注重人大重大事项决策制度的系统性、操作性，更要倡导一种有利于人大重大事项决策制度遵循、执行的文化氛围。在这一点上，不妨汲取新加坡与香港的经验，从小处着手。只有小病能及时发现、得到有效的诊治，才可能防微杜渐，才可能避免积小病成大病，才能形成有利于人大重大事项决策制度遵循、执行的文化氛围，减少人大重大事项决策制度执行的成本和代价，使人大重大事项决策制度具有强大的威慑力，真正体现人大重大事项决策制度的强制性特点。endprint

（二）人大重大事项决策科学化的路径

1.确立人大重大事项决策的理念

现行的各地的人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定，对此内容的表述方式主要有如下两种。其一，“三坚持”表述法。如“省人大常委会讨论、决定重大事项，应当坚持中国共产党的领导，充分发扬民主，严格依法进行”。其二，“四坚持”表述法。如“省人大常委会讨论、决定重大事项，应当坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持依法决策、科学决策、民主决策，使党的主张通过法定程序成为国家意志，支持行政机关、审判机关、检察机关依法有序开展工作”。笔者认为，人大重大事项决策的三大理念是：坚持党的领导、坚持依法决策、坚持民主决策。

浙江省杭州市的《关于建立健全科学民主依法决策机制的实施意见》明确，在决策内容上，对涉及群众切身利益的重大事项，做到三个“不决策”，即沒有深入调查研究的不决策，没有广泛征求群众意见的不决策，没有提出比选方案的不决策，让市民群众有更多获得感和更高满意度[3]。杭州市的三个“不决策”，是人大重大事项决策理念的具体体现。

2.界定人大重大事项决策的范围

（1）人大重大事项决策的界定。现行的各地的人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定，对此内容的表述方式主要有如下几种。其一，两个领域表述法。如“本规定所称重大事项，是指本行政区域内关系改革发展稳定全局或者涉及人民群众重大切身利益、社会普遍关注，应当经人大常委会讨论、决定的事项”。其二，五大建设表述法。如“本规定所称重大事项，是指本行政区域内经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设中，带有根本性、全局性、长远性，应当由人民代表大会常务委员会讨论、决定的事项”。杭州市人大常委会主任会议明确提出了建立重大事项清单的原则：法定性，必须是法律法规所规定的人大职权范围以内的事项，体现“法定职责必须为，法无规定不可为”；重大性，必须是带有根本性、全局性、长远性的具有重大意义和重大影响的事项；特定性，必须是人大除立法、监督、选举任免等职权事项以外的事项；实践性，根据杭州市人大工作实践和实际情况，重点把党委认可、政府关心、群众关切、人大有为的重大事项列入清单[4]。杭州市的这一探索，是有积极意义的重大探索。

（2）人大重大事项决策的分类。现行的各地的人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定，对此内容的表述方式主要有如下几种。其一，应当审议并作出相应的决议、决定的事项。如“本行政区域内的下列重大事项，应当由市人大常委会审议并作出相应的决议、决定”。其二，有必要时，可以依法作出决议、决定的事项。如“本行政区域内的下列重大事项，应当向市人大常委会报告。市人大常委会认为有必要时，可以依法作出决议、决定”。其三，议案或者报告的事项。如“下列组织和人员可以依法向市人大常委会提出有关重大事项的议案或者报告”。2015年11月17日，中共杭州市委审议通过了《杭州市人大及其常委会讨论决定重大事项清单》。这张重大事项清单也正是杭州市人大及其常委会讨论、决定重大事项的“座位图”。重大事项清单将梳理出来的48个重大事项分为三大类：一是议而必决的事项。二是议而可决的事项。三是报告备案的事项。“座位图”画出后，人大及其常委会行使重大事项决定权时，哪些事项需提交讨论决定、哪些事项需报告备案一目了然[5]。对人大重大事项决策的分类，杭州市的这一探索是具有重要意义的，可操作性强。

3.规范人大重大事项决策的程序

人大重大事项决策程序是指决策者科学地决策所应遵守的基本的逻辑步骤和阶段。科学的人大重大事项决策，必须遵守一定的程序。按照科学程序决策是人大重大事项决策科学化的一个重要特征之一。一个健全的人大重大事项决策程序应是一个科学的系统，每一步都有科学的涵义和内容，相互之间又有有机联系，并且为了使每一步骤规范化、科学化，还必须有一套科学的方法技术给予保证。

但现行的各地的人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定，对此内容的表述往往不清晰。近年来，部分地方人大对建立与完善人大重大事项决策程序做了一些有益的探索，如江苏省提出：“人大讨论决定重大事项由议案提出、议案受理、调研论证、审议决定、决定执行、实施监督等多个环节组成，落实重大事项决定权有赖于各环节工作机制的规范和完善。建立健全规范的工作机制，可以保证讨论决定重大事项的程序一经启动，就有章可循、有相应的机制来保障。”[6]江苏省的这一探索是有积极意义的，也有较好的可操作性。

笔者认为，人大重大事项决策程序应由两个阶段八个步骤构成。一是决策制定阶段，由决策议案提出、决策议案受理、方案调研论证、方案审议决定四个步骤构成（这是狭义的人大重大事项决策程序）。二是决策实施阶段，由决策结果公开、决策交付执行、决策效果评估、完善或终止决策四个步骤构成（这是广义的人大重大事项决策程序的第二阶段）。人大重大事项决策程序中的决策制定阶段与决策实施阶段是相互联系、相辅相成的，如下图所示。

4.人大重大事项决策方法科学化

人大重大事项决策科学化的重要特征之一，就是运用现代科学方法进行决策。决策方法是实现人大重大事项决策目标、完成人大重大事项决策任务的工具与手段。人大重大事项决策方法是否先进、科学，决策者对决策方法的选用是否合适、恰当，对人大重大事项决策效果的大小有直接的影响。人大重大事项决策过程中的每一步骤，都要运用相应的决策方法，才能完成各个阶段的任务。因此，规范人大重大事项决策各个阶段与步骤的方法，很有必要。

（1）规范决策议案提出方法。提出决策议案，是人大重大事项决策的第一步。这一步是否规范，关系人大重大事项决策质量的高低。人大重大事项决策议案由谁提出、何时提出、如何提出等，要在人大重大事项决策制度中加以明确，以便于实际工作者的操作。

（2）规范决策议案受理方法。决策议案受理，是人大重大事项决策过程中的一个重要环节，对人大重大事项决策质量起着重要的作用。部分地方人大对规范决策议案受理的方式方法进行了初步的探索，如武汉市规定：拟提请市人大常委会讨论、决定的重大事项，一般应当在每年年初提出建议议题，按照《武汉市人大常委会议题选定办法》规定的程序形成年度重大事项议题计划草案，经主任会议讨论通过后，列入常委会年度工作计划。笔者认为，人大重大事项决策议案受理主体、受理的方式方法等等，都应在人大重大事项决策制度中加以明确，以便于有关人员能按规范要求进行操作。endprint

（3）规范方案调研论证方法。决策方案调研论证，是人大重大事项决策过程中非常重要的一个环节，对人大重大事项决策质量起着重要的作用。部分地方人大对规范方案调研论证的方式方法进行了初步的探索，如安徽省规定：省人大常委会讨论、决定重大事项前，应当采取多种方式，广泛听取公民、省人大代表、省政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织、法律顾问、专家学者和社会各方面意见，必要时举行论证会、听证会，或者通过媒体征求社会意见。笔者认为，人大重大事项决策方案调研论证的主体、方案调研论证的方式方法等等，都应在人大重大事项决策制度中加以明确，以便于决策方案调研论证能正常运转，取得较好的成效。

（4）规范方案审议决定方法。决策方案审议决定，是人大重大事项决策过程中非常关键的一个环节，對人大重大事项决策质量起着决定性的作用。人大重大事项决策方案审议决定主体、审议决定的方式方法等等，都要在人大重大事项决策制度中加以明确，以便于决策方案审议决定工作能顺利进行，形成正确的决策，为决策的有效执行打下良好的基础。

（5）规范决策结果公开方法。按照政务公开的规定，人大重大事项决策结果应当公开。部分地方人大对规范决策结果公开的方式方法进行了初步探索，如安徽省规定：省人大常委会讨论、决定重大事项的情况，向省人大代表通报，通过《安徽日报》、安徽广播电视台，安徽人大、政府、法院、检察院官方网站等媒体向社会发布，并在《安徽省人民代表大会常务委员会公报》上刊登。笔者认为，人大重大事项决策结果由谁公开、何时公开、如何公开等，要在人大重大事项决策制度中加以明确，以便于实际工作者的操作，让各界知晓，便于执行工作的开展。

（6）规范决策交付执行方法。再好的人大重大事项决策蓝图，不去实施，永远只是停留在纸上的美好设计。人大重大事项决策交付执行，要有相应的方式方法去实现目标。在人大重大事项决策制度中，应明确人大重大事项决策执行主体、决策交付执行的方式方法等等，以便于决策计划的有效执行，取得较好的决策效果，把决策蓝图变成现实。

（7）规范决策效果评估方法。人大重大事项决策效果评估，是人大重大事项决策过程中的一个重要环节，不可缺少。在人大重大事项决策制度中，要明确人大重大事项决策效果评估的主体、何时评估、如何评估等，以便于评估的科学进行，取得真实而客观的评估结论，为完善或终止人大重大事项决策提供参考。

（8）规范完善或终止决策方法。通过人大重大事项决策效果评估，可及时发现决策执行中的问题或决策方案本身的问题，为完善或终止人大重大事项决策提供重要依据。人大重大事项决策完善或终止的主体、完善决策的方式方法、终止决策的方式方法等，都应在人大重大事项决策制度中加以明确，以便于决策实施的监控。出现偏差，也能及时发现，加以纠正，保证人大重大事项决策预期目标的实现。在执行中，当发现人大重大事项决策本身有重大失误或决策目标已经实现，都应终止决策的实施。

5.科学评估人大重大事项决策

任何一项人大重大事项决策在执行之后，都会面临三种发展变化的可能性：决策方案的继续执行、完善决策或决策终止。做出这三种选择的依据就是人大重大事项决策评估的结论。对人大重大事项决策过程与决策执行成效进行评估，可以检验人大重大事项决策的正确性与效果，发现存在问题，加以有针对性的改善，使以后的人大重大事项决策做得更好，更加富有成效。浏览各地的人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定，没有见到这方面的规定。笔者认为，人大重大事项决策由谁评估、何时评估、怎样评估等内容应写进各地的人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定中。这样做，有利于提高人大重大事项决策的科学化程度。

6.人大重大事项决策问责科学化

违反人大重大事项决策的有关法规，进行决策，应追究有关机构与责任人的责任，并形成常态化的问责机制。这样做，有利于形成震慑力，使有关机构与决策者不敢违法决策。人大重大事项决策问责科学化是人大重大事项决策科学化的重要内容，但现行的各地的人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定，对此大多没有作出详细规定，一般只作粗略的规定。常见的规定方式如下。其一，按监督条例处理法。如“对违反本规定的相关机关或者责任人员，按照《××省各级人民代表大会常务委员会监督条例》第五十六条的规定处理”。其二，建议追究责任或提出撤职案法。如“违反本规定的相关责任人员，省人大常委会可以建议有关机关追究其责任；情节或者后果严重，并属于省人大常委会任命的，依法提出撤职案”。其三，依法追究有关机关主要负责人的责任法。如“市政府、市中级人民法院、市人民检察院对应当提请市人大常委会讨论、决定的重大事项不提出议案或者报告，以及对市人大常委会作出的决议、决定不执行，对提出的讨论意见不研究处理的，市人大常委会应当依法实施监督，并依法追究有关机关主要负责人的责任”。笔者认为，违反人大重大事项决策法规进行决策，应当严格进行问责，形成科学的问责机制。由谁问责、何时问责、怎样问责、问责结果的公布等内容，应写进各地的人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项规定中。这样做，有利于提高人大重大事项决策的科学化程度。

注释：

[1]徐民华、刘希刚：《党的建设科学化的基本内涵及实现路径》，载《群众》2010年第1期。

[2]王磊：《党的建设科学化的基本内涵》，载《党政论坛》2010年第7期。

[3]吕毅：《杭州探索建立重大事项清单制度，助力科学民主依法决策》，载《杭州日报》2015年11月18日。

[4][5]肖朝红、孙炼栋：《建立重大事项决定权力清单的杭州探索》，载《中国人大》2016年第16期。

[6]王晓映：《做实重大事项决定权的“江苏路线图”》，载《新华日报》2017年4月12日。

〔作者系中共广州市委党校（广州行政学院）副教授〕endprint